今后中國農(nóng)村數(shù)千萬貧困人口的基本生活仰賴“農(nóng)村低保”，“開發(fā)式扶貧”的籌資機(jī)制和運(yùn)行模式面臨轉(zhuǎn)型

目標(biāo)指向“赤貧人口”

在中國政府啟動扶貧戰(zhàn)略20多年后，目前農(nóng)村尚有2000多萬貧困人口。這部分人群收入很低，缺乏生產(chǎn)技能和

生活資料，即使暫時(shí)脫貧，一旦遇到意外災(zāi)難，也很容易返貧。對此，學(xué)界和輿論早有建立農(nóng)村低保制度的呼聲，并日益成為共識。

5月23日，溫家寶總理召開國務(wù)院常務(wù)會議，專題研究農(nóng)村低保。會議認(rèn)為，目前在全國農(nóng)村普遍建立最低保障制度，“條件基本具備”。會上還原則通過了《國務(wù)院關(guān)于在全國建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度的意見》（下稱《意見》），近期將正式下發(fā)。

中國曾是全球貧困人口最多的國家。1978年后，市場化改革推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)政府啟動扶貧戰(zhàn)略，中國的貧困人口逐年大幅減少，累計(jì)2億多人擺脫了貧困。

據(jù)國務(wù)院扶貧辦公室統(tǒng)計(jì)，截至2006年底，中國農(nóng)村還有2148萬人年收入低于693元的絕對貧困線，屬“赤貧人口”；5000多萬人年均收入不足1000元，稱為“低收入人口”。

進(jìn)入21世紀(jì)后，政府扶貧的績效在遞減。國際經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)一個(gè)國家的貧困人口比例低于5％時(shí)，單靠扶貧很難奏效。

事實(shí)上，中國經(jīng)過20多年扶貧后，真正具有“造血”功能的貧困人口基本已脫貧?，F(xiàn)有2000多萬赤貧人口一半以上居住在山區(qū)，有接近一半的農(nóng)戶人均土地不足1畝；受教育程度很低，有相當(dāng)比例的是文盲，有的常年生病，加之生產(chǎn)生活條件惡劣，主要靠農(nóng)業(yè)為生。

這些人的脫貧，大多只能靠“輸血”解決。政府對他們給予持續(xù)、穩(wěn)定的基本生活救助，顯得極為重要且迫切。而惟一能夠?qū)崿F(xiàn)這一目標(biāo)的，就是在農(nóng)村建立最低生活保障制度。

中國城市早就建有低保制度。如今，在農(nóng)村全面建立低保制度，是實(shí)現(xiàn)“全民低保”的重大突破，也是建立“覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系”的第一步。

“從理論上說，農(nóng)村低保制度全面建立后，中國就不應(yīng)該存在絕對貧困人口?，F(xiàn)有絕對貧困人口都應(yīng)納入農(nóng)村低保覆蓋范圍。”國務(wù)院扶貧辦政策法規(guī)司司長劉福合對《財(cái)經(jīng)》記者說。

中央地方共擔(dān)低保投入

最低生活保障制度是國際上通行的確保社會弱勢群體基本生活的制度。一般由政府出資，針對城鄉(xiāng)居民中收入低于某一標(biāo)準(zhǔn)的人口，每年給予一定現(xiàn)金補(bǔ)助。具體補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)低保對象的年收入水平、當(dāng)?shù)仄骄钏胶驼?cái)力綜合確定。

1998年后，中國政府在城市試行最低生活保障制度。2006年，中國共有2233萬名城市人口被納入城鎮(zhèn)低保，中央財(cái)政為此支付136億元；加上地方政府的投入，城市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！薄５苤朴诔青l(xiāng)分割的二元體制，中央財(cái)政在農(nóng)村低保方面長期沒有投入。

近年來，中國財(cái)政收入連年增長，2006年已經(jīng)接近4萬億元。財(cái)力的增強(qiáng)為建立農(nóng)村低保制度提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。與此同時(shí)，全國各地自發(fā)的農(nóng)村低保覆蓋面日漸擴(kuò)大，目前已經(jīng)有27個(gè)省份出臺了有關(guān)政策性文件，覆蓋2400多個(gè)縣，共1300多萬低保對象。

正是由于地方的積極探索，此次《意見》要求，凡是未建立農(nóng)村低保制度的省份，應(yīng)該盡快建立制度；已建立制度的要逐步完善相關(guān)制度，規(guī)范操作?！兑庖姟分忻鞔_了農(nóng)村低保的目標(biāo)，即“把符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，穩(wěn)定、持久地解決全國農(nóng)村貧困人口的溫飽問題”。

對至為關(guān)鍵的財(cái)政投入問題，此次《意見》中也說得很明確：建立和完善農(nóng)村低保制度，要以“地方政府為主，實(shí)行屬地管理”。各級地方政府應(yīng)當(dāng)把農(nóng)村低保資金列入財(cái)政預(yù)算，省級政府應(yīng)當(dāng)加大對農(nóng)村低保的投入，“中央財(cái)政對財(cái)政困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助”。

據(jù)接近決策者的人士透露，由于農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的制定、對象的確定、低保補(bǔ)助的發(fā)放等，都需要縣鄉(xiāng)政府負(fù)責(zé)，很多信息只有基層政府才能掌握，因此農(nóng)村低保只能實(shí)行“屬地管理”。由于擔(dān)心地方虛增低保規(guī)模，“亂花錢”，中央財(cái)政只是對“中西部地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助”。

據(jù)十屆全國人大五次會議批準(zhǔn)的2007年中央財(cái)政預(yù)算報(bào)告，中央財(cái)政今年將為農(nóng)村低保制度建設(shè)支出30億元。這是1949年來中央財(cái)政首次為農(nóng)村低保付費(fèi)。但是有社會學(xué)者指出，這一數(shù)額低于學(xué)界和公眾的預(yù)期，今后應(yīng)該逐年增加。

去年年底，中央決定全國建立農(nóng)村低保制度后，財(cái)政部和民政部就對農(nóng)村低保所需投入展開調(diào)研。據(jù)民政部測算，中國農(nóng)村2000多萬絕對貧困人口，其中有1972萬人應(yīng)當(dāng)納入低保體系。要把這些人口全部納入低保，可能需要近200億元財(cái)政投入。

財(cái)政部官員則認(rèn)為，農(nóng)村低保作為社會保障體系的一部分，其支出應(yīng)由中央和地方分擔(dān)，“中央可能不用花那么多錢”。再者，目前中央財(cái)政每年用于扶貧的投入高達(dá)140億元左右，這些投入與低保資金如何形成合力，是當(dāng)前應(yīng)研究的首要問題。

目前，財(cái)政部與民政部正在就上述30億元的分配方案進(jìn)行最后的測算，預(yù)計(jì)近期將有結(jié)果。

“中央財(cái)政這30億元，只是用于支持建立低保制度的第一筆資金。按照城鎮(zhèn)低保的經(jīng)驗(yàn)，今后中央財(cái)政用于農(nóng)村低保的投入將會逐步增加。”接近決策層的人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

扶貧戰(zhàn)略面臨轉(zhuǎn)型

農(nóng)村低保制度建立后，農(nóng)村絕對貧困人口應(yīng)能被納入低保體系，其基本生活不再屬于扶貧的范圍。扶貧的任務(wù)與對象都有重大變化，對中國扶貧戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型提出迫切要求。

目前，國家統(tǒng)計(jì)局每年都要公布中國的絕對貧困人口總量。這些數(shù)字是基于各地的抽樣調(diào)查、然后推算而來的，并非各地逐個(gè)實(shí)地調(diào)查后匯總。因此，通過數(shù)據(jù)，只能知道某省或全國共有多少貧困人口，但具體一個(gè)村有多少貧困人口并不清楚。

新的農(nóng)村低保制度建立后，民政部門必須通過農(nóng)村居民的參與式評價(jià)分析，準(zhǔn)確鑒別低保對象，然后政府根據(jù)其年度收入情況，確定真正的貧困人口規(guī)模以及相應(yīng)的低保待遇。

正因?yàn)榇?，扶貧部門與民政部門需要協(xié)調(diào)配合。對于農(nóng)村低保和扶貧的銜接，《意見》指出，由民政部門負(fù)責(zé)農(nóng)村低保工作，扶貧部門“要密切配合，做好扶貧開發(fā)與最低生活保障的銜接工作”。

據(jù)此，今后民政部農(nóng)村低保部門將負(fù)責(zé)農(nóng)村缺乏勞動能力的人的基本生活，扶貧部門將主要扶持有勞動能力的貧困人口脫貧致富。5月23日的國務(wù)院常務(wù)會議也指出，農(nóng)村低保應(yīng)“重點(diǎn)保障病殘、年老體弱、喪失勞動能力等生活常年困難的農(nóng)村居民”。

其實(shí)，正是由于農(nóng)村低保與扶貧對象有相當(dāng)?shù)慕徊?，去年底，?cái)政部在草擬有關(guān)預(yù)算方案時(shí)曾提出，現(xiàn)有中央財(cái)政扶貧資金能否不再增加，節(jié)余的資金可用于資助農(nóng)村低保。但是這一提議遭到國務(wù)院扶貧辦的強(qiáng)烈反對，最后中央財(cái)政扶貧資金比去年增加7億元。

在國務(wù)院扶貧辦看來，農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)都是解決農(nóng)村貧困的有效手段，兩者相輔相成，不能相互代替。民政部低保司農(nóng)村處處長高華俊接受采訪時(shí)亦認(rèn)為，民政部門負(fù)責(zé)農(nóng)村缺乏自救能力的、生活困難的特困人口，而扶貧辦主要扶持有勞動能力的貧困人口。

財(cái)政部門則更重視資金的使用效益。財(cái)政部有關(guān)官員表示，中央財(cái)政今年用于扶貧開發(fā)的無償資金達(dá)到144億元，當(dāng)前首要的是把現(xiàn)有的這筆資金用好，實(shí)現(xiàn)效益最大化。

專家指出，中國農(nóng)村全面建立低保制度后，中國現(xiàn)有扶貧戰(zhàn)略必將面臨制度轉(zhuǎn)型。現(xiàn)有政府扶貧的籌資機(jī)制、投資方式、運(yùn)行模式都應(yīng)在廣泛調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，征求專家、公眾、基層政府、貧困群體的意見，制定更為有效的扶貧戰(zhàn)略。