在美國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)聲稱(chēng)中國(guó)鋼廠得到超過(guò)3930億元政府巨額補(bǔ)貼的陰影下，中國(guó)鋼鐵出口成為美方反補(bǔ)貼與反傾銷(xiāo)手段雙管其下的新目標(biāo)

7月30日，中國(guó)商務(wù)部外貿(mào)司司長(zhǎng)王受文等20余人正準(zhǔn)備飛往華盛頓，參加將于三天后開(kāi)始的中美第三次鋼鐵業(yè)對(duì)話（Steel Dialogue）。

他們還沒(méi)有起程，美國(guó)幾家鋼鐵產(chǎn)業(yè)組織就率先發(fā)難，指責(zé)中國(guó)鋼鐵生產(chǎn)商近年來(lái)的大規(guī)模擴(kuò)張和出口增加，源于政府提供了超過(guò)3930億元的巨額補(bǔ)貼。

同一天，中國(guó)鋼鐵協(xié)會(huì)公布的數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)鋼鐵出口上半年高速增長(zhǎng)，達(dá)3379.05萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)97.68％。

這些數(shù)字，預(yù)示了中國(guó)代表團(tuán)即將面對(duì)的，是一場(chǎng)注定艱難的對(duì)話。

3000億元“大補(bǔ)貼”

7月30日，美國(guó)鋼鐵學(xué)會(huì)(American Iron and Steel Institute)、美國(guó)鋼鐵協(xié)會(huì)（Steel Manufacturers Association）、北美特鋼協(xié)會(huì)（The Specialty Steel Industry of North America）、鋼管進(jìn)口委員會(huì)（The Committee on Pipe and Tube Imports）等四家機(jī)構(gòu)突然發(fā)難，在美國(guó)發(fā)布了一份針對(duì)中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的研究報(bào)告。這份名為“Money for Metal”（鋼鐵補(bǔ)貼）的報(bào)告指稱(chēng)中國(guó)鋼鐵業(yè)依賴政府補(bǔ)貼進(jìn)行產(chǎn)能擴(kuò)張，低價(jià)出口，并確定中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)獲得的政府補(bǔ)貼超過(guò)3930億元。

“本質(zhì)問(wèn)題在于，中國(guó)鋼鐵過(guò)剩的生產(chǎn)能力主要是建立在政府的補(bǔ)貼和干預(yù)的基礎(chǔ)上，而非市場(chǎng)力量基礎(chǔ)之上?！闭劦街忻冷撹F產(chǎn)業(yè)存在的問(wèn)題時(shí)，美國(guó)鋼鐵協(xié)會(huì)公共關(guān)系負(fù)責(zé)人亞當(dāng)帕爾（Adam Parr）對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示。

這份厚達(dá)百頁(yè)的報(bào)告，是由美國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)等四家機(jī)構(gòu)委托美國(guó)Wiley Rein律師事務(wù)所（Wiley Rein LLP）完成的。2006年7月，這家律師事務(wù)所就曾受上述四家機(jī)構(gòu)委托完成了“The China Syndrome ”（中國(guó)綜合癥）報(bào)告，指責(zé)中國(guó)鋼鐵業(yè)受到政府補(bǔ)貼。此次報(bào)告依然維持同樣的論調(diào)，主要內(nèi)容包括兩部分，一是中國(guó)政府對(duì)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的擁有和控制，二是鋼鐵產(chǎn)業(yè)獲得的政府補(bǔ)貼。

報(bào)告稱(chēng)，中國(guó)十家最大的鋼鐵集團(tuán)有八家屬于政府100%控股，最大的20家集團(tuán)中有19家主要由政府所有，最大20家集團(tuán)的產(chǎn)量有91%是政府控制；“通過(guò)所有權(quán)、政策工具、直接參與企業(yè)管理，中國(guó)政府保持對(duì)鋼鐵產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)和發(fā)展的控制?！?/p>

報(bào)告著墨最多的部分，還是關(guān)于中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)享受“政府補(bǔ)貼”的情況。報(bào)告列舉了12種中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)享受的補(bǔ)貼形式，包括資金撥付（Cash Grant）和注入資金（Capital Infusions）、股本金注入（Equity Infusions）和轉(zhuǎn)換、劃撥土地使用權(quán)、政府主導(dǎo)的合并和非商業(yè)考慮的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓、優(yōu)惠貸款和直接貸款、稅收優(yōu)惠、增值稅政策優(yōu)惠、購(gòu)買(mǎi)國(guó)產(chǎn)設(shè)備優(yōu)惠、原材料優(yōu)惠、能源（電力）優(yōu)惠、環(huán)境補(bǔ)貼和匯率低估等。

通過(guò)查閱鞍鋼、寶鋼、萊鋼、武鋼、馬鋼等上市公司財(cái)務(wù)報(bào)告，報(bào)告作者稱(chēng)，確定中國(guó)鋼鐵生產(chǎn)商接受的政府補(bǔ)貼超過(guò)3930億元（520億美元），而這還只是“冰山一角”。報(bào)告最后的結(jié)論是：中國(guó)鋼鐵生產(chǎn)能力的擴(kuò)張，直接源于中國(guó)政府的對(duì)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)和控制，以及對(duì)鋼鐵生產(chǎn)商的補(bǔ)貼。

“中國(guó)對(duì)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼，有許多違反了WTO承諾，傷害了國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，包括美國(guó)的鋼鐵企業(yè)和工人。中國(guó)必須停止其控制、指導(dǎo)和補(bǔ)貼鋼鐵產(chǎn)業(yè)的政策。如果不然，美國(guó)和其他貿(mào)易伙伴將增加活動(dòng)，要求中國(guó)遵守WTO承諾和國(guó)際貿(mào)易法?！眻?bào)告稱(chēng)。

中國(guó)鋼鐵出口難遏

這并非美國(guó)鋼鐵生產(chǎn)商第一次對(duì)中國(guó)鋼鐵發(fā)難。2000年，美國(guó)鋼鐵生產(chǎn)商曾對(duì)上海寶鋼集團(tuán)公司、鞍山鋼鐵集團(tuán)公司、武漢鋼鐵集團(tuán)公司、河南安陽(yáng)鋼鐵集團(tuán)公司、遼寧本溪鋼鐵集團(tuán)公司、山東萊蕪鋼鐵集團(tuán)公司等六家公司提出反傾銷(xiāo)指控；兩年后，美國(guó)進(jìn)一步提出對(duì)多種進(jìn)口鋼材征收30%的關(guān)稅，但是這一做法最終被裁定為違反WTO規(guī)則，美國(guó)總統(tǒng)布什2002年宣布取消保護(hù)性關(guān)稅。

此后幾年，紡織業(yè)逐漸成為中美貿(mào)易糾紛的焦點(diǎn)。但2005年后，中國(guó)鋼鐵業(yè)迅猛擴(kuò)張的勢(shì)頭，再度引起了美國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的擔(dān)憂。

2005年8月2日，美國(guó)對(duì)中國(guó)的非合金焊縫鋼管提起“421特殊保障調(diào)查”；11月10日，再對(duì)中國(guó)鋼盤(pán)條企業(yè)提起反傾銷(xiāo)訴訟。不過(guò)，這兩起行動(dòng)都以失敗告終，先是鋼盤(pán)條案中方獲勝，美國(guó)總統(tǒng)布什2005年12月30日又宣布，不會(huì)對(duì)來(lái)自中國(guó)的非金屬焊縫鋼管實(shí)施制裁措施。

Wiley Rein律師事務(wù)所這次在新報(bào)告中稱(chēng)，2000年到2005年間中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)了170%，2006年中國(guó)鋼鐵生產(chǎn)能力進(jìn)一步增加了20%，估計(jì)中國(guó)鋼鐵生產(chǎn)能力到2007年年底最多可達(dá)到6億噸。

國(guó)際鋼鐵協(xié)會(huì)網(wǎng)站的最新數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)是世界第一大鋼鐵生產(chǎn)國(guó)，2006年產(chǎn)量為4.227億噸；日本位居第二，產(chǎn)量為1.1162億噸；美國(guó)排第三，產(chǎn)量為9860萬(wàn)噸。

美國(guó)鋼鐵協(xié)會(huì)發(fā)言人帕爾對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，預(yù)計(jì)到2007年年末，中國(guó)的過(guò)剩產(chǎn)能將超過(guò)美國(guó)的鋼鐵生產(chǎn)總量。

“盡管中國(guó)的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)近些年很強(qiáng)勁，全世界還是擔(dān)心，一旦中國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)降溫，這些剩余的鋼鐵會(huì)流向哪里。我們關(guān)注這對(duì)全球造成的影響?！迸翣栒f(shuō)。

2005年，中國(guó)鋼鐵年產(chǎn)量躍至3.48億噸，從鋼鐵凈進(jìn)口國(guó)變成鋼鐵凈出口國(guó)。此后中國(guó)鋼鐵出口規(guī)模不斷擴(kuò)大。2007年7月30日，中國(guó)鋼鐵工業(yè)協(xié)會(huì)舉行2007年第三次行業(yè)信息發(fā)布會(huì)，顯示2007年上半年中國(guó)鋼鐵出口繼續(xù)高增長(zhǎng)——出口鋼材3379.05萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)97.68%；鋼坯436.99萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)40.88%。與此同時(shí)，中國(guó)的鋼鐵進(jìn)口呈現(xiàn)下降趨勢(shì)——上半年進(jìn)口鋼材869.31萬(wàn)噸，同比下降7.63%；進(jìn)口鋼坯14.05萬(wàn)噸，同比下降33.94%。

中國(guó)鋼鐵工業(yè)協(xié)會(huì)認(rèn)為，旺盛的國(guó)際、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求，拉動(dòng)鋼鐵生產(chǎn)高增長(zhǎng)。由于國(guó)際、國(guó)內(nèi)鋼材市場(chǎng)價(jià)格差不斷擴(kuò)大，進(jìn)一步刺激了企業(yè)的出口趨勢(shì)。6月末國(guó)際、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)綜合價(jià)格差已達(dá)到35.93％。

從反傾銷(xiāo)到反補(bǔ)貼

根據(jù)Wiley Rein律師事務(wù)所的報(bào)告，2007年上半年美國(guó)從中國(guó)進(jìn)口鋼鐵為260萬(wàn)噸，比去年同期增長(zhǎng)23.8%。這一速度雖然遠(yuǎn)低于中國(guó)鋼鐵出口增長(zhǎng)速度，還是引起美國(guó)鋼鐵廠商們的不滿，兩個(gè)月內(nèi)就向美國(guó)商務(wù)部提出三起針對(duì)中國(guó)的反傾銷(xiāo)和反補(bǔ)貼調(diào)查。

5月29日，美國(guó)多家企業(yè)向美國(guó)商務(wù)部遞交了申訴，要求對(duì)從中國(guó)和阿聯(lián)酋進(jìn)口的部分鐵釘開(kāi)展反傾銷(xiāo)調(diào)查，并要求對(duì)中國(guó)鐵釘征收55.19%-118.04%的反傾銷(xiāo)稅率。這些企業(yè)稱(chēng)，2004年到2006年，美國(guó)從中國(guó)進(jìn)口的鐵釘數(shù)量增加了79%，2006年達(dá)到4.52億美元。7月10日，美國(guó)商務(wù)部已決定啟動(dòng)調(diào)查。

6月7日，幾家美國(guó)廠商向美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)提出對(duì)從中國(guó)進(jìn)口的環(huán)狀焊接碳素鋼管進(jìn)行反傾銷(xiāo)和反補(bǔ)貼調(diào)查的申訴，要求征收51.34%-85.55%的反傾銷(xiāo)稅。

6月27日，美國(guó)另有多家企業(yè)向美國(guó)商務(wù)部遞交了申訴，要求對(duì)從中國(guó)進(jìn)口的薄壁矩形鋼管開(kāi)展反傾銷(xiāo)和反補(bǔ)貼調(diào)查，同時(shí)對(duì)從韓國(guó)、墨西哥、土耳其進(jìn)口的薄壁矩形鋼管進(jìn)行反傾銷(xiāo)調(diào)查。7月18日，美國(guó)商務(wù)部決定啟動(dòng)調(diào)查。8月13日，美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)將做出初裁，判定是否傷害美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)，如果傷害成立將繼續(xù)展開(kāi)調(diào)查。

值得注意的是，上述涉及中國(guó)鋼鐵產(chǎn)品的調(diào)查中，除了反傾銷(xiāo)指控，有兩起提出了反補(bǔ)貼調(diào)查。美國(guó)自1984年后就不再針對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查，這種情況一直持續(xù)到1991年。

2005年，美國(guó)眾議院曾通過(guò)《美國(guó)貿(mào)易權(quán)利執(zhí)行法案》，授權(quán)美國(guó)將反補(bǔ)貼法適用于像中國(guó)這樣的“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體”國(guó)家，不過(guò)該法案并未有效執(zhí)行。2007年3月底，美國(guó)商務(wù)部初步?jīng)Q定允許反補(bǔ)貼法應(yīng)用于中國(guó)。這為美國(guó)企業(yè)使用反補(bǔ)貼調(diào)查來(lái)抵制中國(guó)出口打開(kāi)綠燈。

2006年10月，美國(guó)新頁(yè)公司（NewPage Corporation）向美國(guó)商務(wù)部申請(qǐng)對(duì)從中國(guó)進(jìn)口的銅版紙展開(kāi)反補(bǔ)貼調(diào)查，成為1991年以來(lái)首起針對(duì)中國(guó)的反補(bǔ)貼調(diào)查申請(qǐng)。2007年5月，美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)初步裁定中國(guó)出口的銅版紙對(duì)美國(guó)企業(yè)造成損害。7月16日-28日，十位美國(guó)商務(wù)部官員組成的補(bǔ)貼調(diào)查小組分別在北京、上海和鎮(zhèn)江展開(kāi)調(diào)查。

代表金光紙業(yè)應(yīng)訴的北京天地和律師事務(wù)所律師江鵬認(rèn)為，反補(bǔ)貼不僅涉及到企業(yè)行為，還牽涉到政府行為，應(yīng)對(duì)起來(lái)難度更大，未來(lái)會(huì)有更多美國(guó)企業(yè)使用反補(bǔ)貼。

真假補(bǔ)貼之爭(zhēng)

在Wiley Rein律師事務(wù)所報(bào)告中提出的3930億元政府補(bǔ)貼中，包括1309億元優(yōu)惠貸款和直接撥款、1410億元注資和債轉(zhuǎn)股、389億元土地使用折扣、95億元政府主導(dǎo)的合并、20億元現(xiàn)金撥款，以及其他形式的補(bǔ)貼。

報(bào)告舉鞍鋼為例，鞍鋼從其母公司鞍鋼控股購(gòu)買(mǎi)鐵礦石，可獲得平均進(jìn)口價(jià)格10%的折扣。對(duì)此，鞍鋼董事、董事會(huì)秘書(shū)付吉會(huì)對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，這是一種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。 付吉會(huì)說(shuō)，鞍鋼在與集團(tuán)公司的交易中，除了礦石價(jià)格有10%優(yōu)惠，其他都是市場(chǎng)價(jià)；而優(yōu)惠也是市場(chǎng)行為，因?yàn)榘颁撌瞧淠腹咀畲蟮目蛻簦梢韵硎芘块L(zhǎng)期購(gòu)買(mǎi)的優(yōu)惠。

“這就像你買(mǎi)一瓶酒和一箱酒，價(jià)格是不一樣的。”付吉會(huì)說(shuō)。

對(duì)于從國(guó)有商業(yè)銀行獲得優(yōu)惠貸款一說(shuō)，付吉會(huì)更是一口否認(rèn)。他認(rèn)為，中國(guó)鋼鐵近幾年出口上升迅猛的原因，一是國(guó)內(nèi)生產(chǎn)產(chǎn)品的技術(shù)含量和質(zhì)量提升比較快，符合出口產(chǎn)品的要求；二是國(guó)際市場(chǎng)對(duì)鋼鐵產(chǎn)品需求很旺，市場(chǎng)環(huán)境較好。付吉會(huì)認(rèn)為這個(gè)大趨勢(shì)還會(huì)相對(duì)穩(wěn)定，不會(huì)受美國(guó)影響。

美國(guó)鋼鐵協(xié)會(huì)發(fā)言人帕爾亦對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，不希望看到冗長(zhǎng)又昂貴的貿(mào)易訴訟?！拔覀兿Ｍ忻乐g的對(duì)話可以解決問(wèn)題，那么就不用通過(guò)立法解決了。我們認(rèn)為這次對(duì)話是邁出了積極的一步，也很可能會(huì)有積極的結(jié)果。”帕爾說(shuō)。

此前，中美之間已經(jīng)舉行過(guò)兩次鋼鐵業(yè)對(duì)話，分別是在2006年3月和2006年10月。美國(guó)鋼鐵生產(chǎn)企業(yè)從第二次對(duì)話就開(kāi)始派代表參加。《財(cái)經(jīng)》記者獲得的代表名單顯示，參加中美鋼鐵業(yè)第三次對(duì)話的中方代表約有20人，包括商務(wù)部、發(fā)改委、中國(guó)五礦化工進(jìn)出口商會(huì)、中國(guó)鋼鐵工業(yè)協(xié)會(huì)的代表，以及來(lái)自寶鋼、鞍鋼、武鋼、沙鋼、五礦、中鋼等企業(yè)的代表，美方代表則包括來(lái)自美國(guó)商務(wù)部、美國(guó)貿(mào)易談判辦公室（USTR）和美國(guó)產(chǎn)業(yè)界的代表。

據(jù)美國(guó)方面此前對(duì)外透露的消息，此次會(huì)談主題包括“兩國(guó)市場(chǎng)情況、產(chǎn)業(yè)整合情況、生產(chǎn)情況、生產(chǎn)能力情況，增值稅退稅問(wèn)題，以及其他補(bǔ)貼等問(wèn)題”。

中美解決分歧的前景并不樂(lè)觀。

本刊實(shí)習(xí)記者邢曉昀對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)