仲裁機(jī)構(gòu)改革方向明確，但目前各行其是，步履不一，應(yīng)該納入事業(yè)單位改革范疇一體考慮

中國(guó)的仲裁機(jī)構(gòu)正面臨艱難的轉(zhuǎn)型。

7月24日至25日，受?chē)?guó)務(wù)院法制辦協(xié)調(diào)司負(fù)責(zé)人委托，由北京仲裁委員會(huì)牽頭主辦的“仲裁機(jī)構(gòu)民間化建設(shè)座談會(huì)”在北京召開(kāi)。會(huì)議焦點(diǎn)集中于如何推進(jìn)仲裁機(jī)構(gòu)的“獨(dú)立性”和“民間性”改革。

會(huì)上公布并討論了由北京仲裁委牽頭、與成都仲裁委共同草擬的《關(guān)于深化仲裁機(jī)構(gòu)體制改革試點(diǎn)方案(征求意見(jiàn)稿)》（下稱《征求意見(jiàn)稿》）。

今年5月中旬至6月上旬，北京仲裁委向中國(guó)185家仲裁機(jī)構(gòu)發(fā)送了《仲裁機(jī)構(gòu)改革與仲裁協(xié)會(huì)籌建》調(diào)查問(wèn)卷，共收回80份有效問(wèn)卷。這80家仲裁機(jī)構(gòu)中，直接歸口地方政府法制辦領(lǐng)導(dǎo)的42家，占有效樣本數(shù)的52％；仲裁委員會(huì)主任由國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任的為71家，占有效樣本數(shù)的88.8％；目前的機(jī)構(gòu)管理體制類(lèi)型屬于行政性或行政支持類(lèi)事業(yè)單位的為39家，占有效樣本數(shù)的48.8％；財(cái)務(wù)體系曾經(jīng)或正在實(shí)行收支兩條線的為50家，占有效樣本數(shù)的62.5％；財(cái)政實(shí)行全額或差額撥款的共34家，占有效樣本數(shù)的42.5％。

對(duì)此，《征求意見(jiàn)稿》中指出，目前中國(guó)仲裁體制滯后，行政化傾向嚴(yán)重，現(xiàn)實(shí)情況已偏離了《仲裁法》的立法原則。

“兩頭都吃得挺美”

所謂仲裁，是區(qū)別于訴訟的一種糾紛解決方式，指爭(zhēng)議雙方的當(dāng)事人自愿將他們之間的糾紛提交仲裁機(jī)構(gòu)，由仲裁機(jī)構(gòu)以第三者的身份進(jìn)行裁決。

仲裁制度歷史悠久。遠(yuǎn)古時(shí)，村莊中遇到糾紛請(qǐng)年長(zhǎng)者決斷，即被視為其最早的起源。至今，仲裁已由一種單純民間的私力救濟(jì)方法，發(fā)展成為現(xiàn)代國(guó)家所承認(rèn)或規(guī)定的解決爭(zhēng)議的一種法律制度。

中國(guó)在20世紀(jì)50年代初期即建立了涉外仲裁制度，國(guó)內(nèi)仲裁制度則直至改革開(kāi)放之后，于20世紀(jì)80年代才開(kāi)始建立。不過(guò)，當(dāng)時(shí)實(shí)行的是仿照前蘇聯(lián)的行政仲裁模式，仲裁機(jī)構(gòu)完全依附于行政機(jī)關(guān)，無(wú)法保證“公正”這一仲裁制度的根本要求，且機(jī)構(gòu)龐大，人員眾多，人浮于事。

為了從根本上解決弊端，全國(guó)人大常委會(huì)于1994年通過(guò)了《仲裁法》，將“壟斷性”、“強(qiáng)制性”的行政仲裁，變?yōu)楫?dāng)事人自愿選擇的民間性仲裁?！吨俨梅ā返?4條明確規(guī)定：“仲裁委員會(huì)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，與行政機(jī)關(guān)沒(méi)有隸屬關(guān)系”。

《仲裁法》于1995年9月1日正式實(shí)施后，國(guó)務(wù)院法制辦和地方政府法制部門(mén)重新?tīng)款^組建仲裁機(jī)構(gòu)。根據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，至2006年，中國(guó)內(nèi)地總計(jì)設(shè)立了185家仲裁委員會(huì)。

然而，《仲裁法》實(shí)施至今近12年，仲裁機(jī)構(gòu)民間化問(wèn)題仍然是一個(gè)亟待解決的首要問(wèn)題，法律確立的“民間化”原則遲遲未能落實(shí)。

原全國(guó)人大法工委民法室副主任、仲裁立法參與人肖峋告訴《財(cái)經(jīng)》記者，一方面是地方政府?dāng)[脫不了地方保護(hù)主義的思想，為保護(hù)地方市場(chǎng)主體的利益，需要左右仲裁，所以不愿意放棄仲裁的陣地；另一方面，部分仲裁委員會(huì)一邊吃著“皇糧”，一邊掙著當(dāng)事人的仲裁費(fèi)，“兩頭都吃得挺美”，也不愿意脫離行政庇護(hù)。

“政會(huì)不分”是目前相當(dāng)數(shù)量的仲裁委員會(huì)存在的問(wèn)題。仲裁委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)由行政官員兼任，黨政機(jī)關(guān)官員在仲裁委員會(huì)成員中所占比例超過(guò)50％的不在少數(shù)，《仲裁法》明文規(guī)定“仲裁委員會(huì)組成人員中，法律、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易專(zhuān)家不得少于三分之二”的比例無(wú)法落實(shí)。

廣西某仲裁委員會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《財(cái)經(jīng)》記者，除了北京等少數(shù)地區(qū)真正實(shí)現(xiàn)了“去行政化”，目前全國(guó)有80％－90％的仲裁委主任、秘書(shū)長(zhǎng)，還是由市政府法制辦主任、常務(wù)副市長(zhǎng)等黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部兼職。

財(cái)務(wù)“兩難”

仲裁作為解決商事?tīng)?zhēng)議的一種方式，由于具有成本低廉、簡(jiǎn)便快捷等諸多優(yōu)點(diǎn)，已在國(guó)際上得到普遍承認(rèn)和廣泛采用。進(jìn)入20世紀(jì)以來(lái)，世界各國(guó)普遍把仲裁作為解決商事糾紛的一種方式。

中國(guó)司法部在2002年曾派員赴挪威、瑞典考察，發(fā)現(xiàn)瑞典的民事糾紛95％是調(diào)解或仲裁解決的，只有5％由法院判決。而在中國(guó)，據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解， 2006年，各級(jí)法院共審結(jié)一審民事案件4382407件，訴訟標(biāo)的額6827.8億元；政府185個(gè)仲裁委員會(huì)共受理案件60844件，標(biāo)的總額為725億元。仲裁案件數(shù)僅占訴訟案件數(shù)的1.39％。

“在某些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，當(dāng)?shù)氐闹俨梦瘑T會(huì)幾年下來(lái)受案只有十幾件，幾乎年年靠政府全額撥款?！睆V西某仲裁委員會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)告訴《財(cái)經(jīng)》記者，“甚至有的仲裁委還出現(xiàn)了跟法院爭(zhēng)搶案源的情形，有的地方仲裁委員會(huì)干脆被律師事務(wù)所承包?！?/p>

河北邯鄲仲裁委相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，他們年受理案件最少時(shí)只有兩起，收入不過(guò)3萬(wàn)余元，“民間化以后，十幾號(hào)人如何吃飯？”

因此，不解決仲裁機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)來(lái)源問(wèn)題，民間化改革顯然難以落實(shí)。

1995年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《重新組建仲裁機(jī)構(gòu)方案》（又稱44號(hào)文件）規(guī)定，仲裁委員會(huì)設(shè)立初期，政府“參照有關(guān)事業(yè)單位的規(guī)定”，解決其編制、經(jīng)費(fèi)等。但迄今，除了以北京為代表的極少數(shù)仲裁委員會(huì)能夠?qū)崿F(xiàn)自收自支尚有盈余或持平，超過(guò)半數(shù)的仲裁機(jī)構(gòu)仍長(zhǎng)期依賴政府的全額撥款或差額撥款，依靠行政權(quán)力、行政手段推廣仲裁工作，取得案源。

另一方面，由于“參照事業(yè)單位管理”，對(duì)于少數(shù)實(shí)現(xiàn)了自收自支并有盈余的仲裁機(jī)構(gòu)，仲裁費(fèi)用的收入如何進(jìn)行分配又成了大問(wèn)題。

湖南株洲仲裁委相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《財(cái)經(jīng)》記者：“前兩年株洲仲裁委自收自支剛有盈余，財(cái)政、稅收、工商等部門(mén)立刻緊盯住我們的收入不放，有關(guān)部門(mén)甚至還要求我們與某貧困山村結(jié)對(duì)子，搞一對(duì)一扶貧?！?/p>

從中國(guó)目前關(guān)于仲裁費(fèi)用各種政策文件來(lái)看，存在著明顯的“自相矛盾”。1999年頒布實(shí)施的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年計(jì)劃綱要》，明確將“仲裁”列入“商務(wù)服務(wù)業(yè)”范疇；在加入WTO談判過(guò)程中，中國(guó)亦曾向國(guó)際承諾“仲裁費(fèi)屬于中介服務(wù)的收費(fèi)”。但2003年，財(cái)政部、發(fā)改委、監(jiān)察部和審計(jì)署聯(lián)合下發(fā)通知，卻將“仲裁收費(fèi)”定性為“代行政府職能、強(qiáng)制實(shí)施具有壟斷性質(zhì)”的“行政事業(yè)性收費(fèi)”，并作為“國(guó)有資產(chǎn)”直接納入“收支兩條線”財(cái)務(wù)管理。

正是在這種矛盾的管理體制下，原中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)副主任兼秘書(shū)長(zhǎng)王生長(zhǎng)案件就格外引人關(guān)注。2006年4月23日，新華社發(fā)布消息稱，王生長(zhǎng)被逮捕，罪名為“私分國(guó)有財(cái)產(chǎn)并涉嫌受賄”。王生長(zhǎng)被捕后，關(guān)于其動(dòng)用仲裁經(jīng)費(fèi)，私設(shè)“小金庫(kù)”、發(fā)放獎(jiǎng)金的行為是否屬于“私分國(guó)有資產(chǎn)”爭(zhēng)議頗大。國(guó)內(nèi)仲裁界、法律界有不少同情的聲音，乃至上書(shū)有關(guān)部門(mén)和中央領(lǐng)導(dǎo)為其求情。國(guó)際一些知名仲裁機(jī)構(gòu)對(duì)此亦予關(guān)注（參見(jiàn)《財(cái)經(jīng)》2006年第16期“貿(mào)促會(huì)山雨欲來(lái)”）。

根據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，王生長(zhǎng)案件交由天津司法機(jī)關(guān)辦理，截至目前尚未審結(jié)。某種程度上，正是因?yàn)橥跎L(zhǎng)案件的出現(xiàn)，加快了官方以及實(shí)務(wù)界對(duì)仲裁機(jī)構(gòu)民間化問(wèn)題的重視。

“斷奶”之憂

基于國(guó)內(nèi)仲裁現(xiàn)存的諸多矛盾，北京仲裁委員會(huì)此次牽頭草擬的《征求意見(jiàn)稿》中提出，首先，有關(guān)部門(mén)應(yīng)就仲裁機(jī)構(gòu)的性質(zhì)進(jìn)行正確的定性和分類(lèi)，將仲裁機(jī)構(gòu)定性為自主管理、自負(fù)盈虧的中介服務(wù)組織，參照國(guó)際上政府對(duì)仲裁機(jī)構(gòu)管理的普遍做法，對(duì)其實(shí)行減稅免稅的優(yōu)惠政策，仲裁機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快做到自收自支。

其二，從仲裁機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)“脫鉤”著手，應(yīng)禁止黨政機(jī)關(guān)干部在仲裁委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)兼職主持日常工作，禁止行政機(jī)關(guān)工作人員在辦事機(jī)構(gòu)擔(dān)任工作人員，禁止行政部門(mén)隨意插手仲裁機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理事務(wù)；仲裁機(jī)構(gòu)不能以行政權(quán)力為依托，以行政手段為主導(dǎo)獲取案源。

其三，應(yīng)采取有利于仲裁機(jī)構(gòu)自我管理、自我約束、自我發(fā)展的財(cái)務(wù)管理制度，允許仲裁機(jī)構(gòu)實(shí)行“形式多樣、自主靈活的分配激勵(lì)機(jī)制”。

就眾多仲裁機(jī)構(gòu)關(guān)于民間化可能造成的“斷奶”之憂，原全國(guó)人大法工委民法室副主任、仲裁立法參與人肖峋表示，《仲裁法》早有規(guī)定，仲裁委員會(huì)可以根據(jù)需要設(shè)立?！澳切](méi)有需要的地區(qū)設(shè)立仲裁委員會(huì)，等于是浪費(fèi)公共資源。仲裁機(jī)構(gòu)應(yīng)該完全實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，誰(shuí)能實(shí)現(xiàn)公平仲裁、擁有社會(huì)公信力，誰(shuí)就能生存?！?/p>

針對(duì)民間化可能影響仲裁權(quán)威性的質(zhì)疑，北京仲裁委秘書(shū)長(zhǎng)王紅松認(rèn)為：“仲裁機(jī)構(gòu)想要獲得權(quán)威和公信力，只能依靠公正、高效的仲裁和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)贏得生存和發(fā)展?！毙め疽脖硎荆骸靶姓鲋蚕碌姆睒s只是泡沫?！?/p>

盡管仲裁機(jī)構(gòu)改革方向明確，清華大學(xué)法學(xué)院教授王亞新卻對(duì)改革前景不抱樂(lè)觀態(tài)度。

他認(rèn)為，中國(guó)仲裁機(jī)構(gòu)有市場(chǎng)化、民間化的，也有行政化的；有活得好的，也有活得差的，而改革也是“大家各走各的路”，因此進(jìn)展緩慢。

王亞新認(rèn)為，應(yīng)該加快啟動(dòng)事業(yè)單位改革，并把仲裁改革納入其中，如此，仲裁機(jī)構(gòu)才有可能在實(shí)現(xiàn)民間化和獨(dú)立化后，獲得新的活力。