重慶山洪災(zāi)害是中國(guó)轉(zhuǎn)型期困境的縮影——如何在盡快發(fā)展經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)城市化和防止生態(tài)災(zāi)難之間取得平衡，重慶只提出了問(wèn)題，卻沒(méi)有給出答案

重慶，這個(gè)在公元前11世紀(jì)中國(guó)商周時(shí)期就已經(jīng)誕生的城市，沒(méi)有任何一個(gè)稱(chēng)呼比“山城”更加名副其實(shí)了：

從最初的巴國(guó)首府到現(xiàn)在的中國(guó)第四個(gè)直轄市，往事已越三千年，山始終是這個(gè)城市的“主角”——直到今天，重慶仍有超過(guò)九成為山地和丘陵，平壩面積不足一成。

然而，山不僅意味著堅(jiān)強(qiáng)，更意味著脆弱。它不僅是文明的守護(hù)者，也往往會(huì)在不經(jīng)意中、或者在人類(lèi)的不敬中，淪為“破壞者”。

1999年1月，美國(guó)著名記者、專(zhuān)欄作家布蘭達(dá)貝爾（Brenda Bell）在《大西洋月刊》上，以“液體地球”為題警告人們，無(wú)論是土壤還是巖石，哪怕看上去再堅(jiān)不可摧的東西，在自然災(zāi)難面前，終究是脆弱的。

也許，這個(gè)3000多萬(wàn)人口的直轄市沒(méi)有多少人知道貝爾的這篇文章；但是，在從7月17日至今不足20天的時(shí)間中，他們中的許多人，卻親身經(jīng)歷了驚心動(dòng)魄的一幕：當(dāng)洪水足夠強(qiáng)大的時(shí)候，它可以讓巖石、土壤、樹(shù)木甚至建筑物等都流動(dòng)起來(lái)，并且瞬間變成一種更具摧毀性的“武器”。

“717”洪災(zāi)過(guò)去一周之后，《財(cái)經(jīng)》記者驅(qū)車(chē)經(jīng)過(guò)主城區(qū)的南山、歌樂(lè)山路段時(shí)，每隔不遠(yuǎn)，仍可以看到山體滑坡留下的痕跡。被山洪沖刷下來(lái)的山石、樹(shù)枝舉目皆是。

在遠(yuǎn)離主城區(qū)的渝東北、東南山區(qū)，景況更為觸目驚心。重慶市國(guó)土資源局地質(zhì)環(huán)境處副處長(zhǎng)李少榮對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，到目前為止，僅云陽(yáng)縣在今年汛期內(nèi)就發(fā)生了三起100萬(wàn)立方米以上的大型滑坡——100萬(wàn)立方米相當(dāng)于一棟100米長(zhǎng)、100米寬的30多層高樓的體量。

實(shí)際上，僅在今年7月，統(tǒng)計(jì)資料顯示，整個(gè)重慶地區(qū)已發(fā)生因洪水等引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害2400余起，幾乎相當(dāng)于去年全年338起的8倍！

幾乎是在一夜之間，山洪災(zāi)難作為一個(gè)沉甸甸的課題，擺在了剛剛進(jìn)入直轄十周年的重慶面前。

重慶，轄區(qū)8萬(wàn)多平方公里，河網(wǎng)密布，僅長(zhǎng)江主干流長(zhǎng)度就超過(guò)600公里。但在重慶市防汛抗旱指揮部調(diào)研員高顯春看來(lái)，這個(gè)城市位于大江大河的中上游，水來(lái)得快，去得也快，所以，除了1981年長(zhǎng)江、嘉陵江堤壩曾一度告急，歷史上真正形成江河洪水并為害的時(shí)候并不多。

當(dāng)山洪這種非常規(guī)性質(zhì)的洪水及次發(fā)災(zāi)害襲來(lái)的時(shí)候，重慶準(zhǔn)備好了嗎？

上篇：山城劫

2007年的整個(gè)夏天，暴雨都和重慶地區(qū)如影隨形

7月29日，重慶暴雨。

這一天，距離重慶有歷史記錄以來(lái)最大的“7·17洪災(zāi)”已經(jīng)過(guò)去了12天。主城區(qū)的積水早已消退，淤泥也已經(jīng)基本清理干凈。山城正在從驚恐與不安中恢復(fù)生機(jī)。

然而，這天凌晨和下午先后降下兩場(chǎng)暴雨，再次在重慶主城區(qū)的上新街、渣滓洞地區(qū)引發(fā)泥石流，并在城內(nèi)多處積水。

就人身傷亡和財(cái)產(chǎn)損失而言，7月29日的災(zāi)情難以與7月17日相提并論。但它再次提醒人們：在重慶這座山城，洪水并未真正走遠(yuǎn)，它隨時(shí)可能卷土重來(lái)。

暴雨來(lái)襲

2007年的整個(gè)夏天，暴雨都和重慶地區(qū)如影隨形。

作為直轄市的“大重慶”，共有40個(gè)區(qū)縣，整個(gè)轄區(qū)呈倒“Y”形狀，與四川、貴州、湖南、湖北、陜西接壤。作為其主城區(qū)的“小重慶”，則位于直轄市的西部，在倒“Y”的支點(diǎn)上。

去年夏天，重慶地區(qū)遭遇百年不遇的伏旱天氣，今年夏天持續(xù)的強(qiáng)降雨，本似甘霖。然而，物極必反，今夏重慶雨量之強(qiáng)、持續(xù)時(shí)間之長(zhǎng)、降雨范圍之廣，歷史罕見(jiàn)。

“大重慶”概念下的山區(qū)居民，每年都不同程度地體會(huì)洪災(zāi)的侵襲；但作為“山城”的重慶城區(qū)，似乎和“水災(zāi)”相去甚遠(yuǎn)。始料未及的是，重慶市民們今年第一次親身感受到，山洪已經(jīng)來(lái)到了重慶城的門(mén)口。

7月17日清晨，沉睡中的重慶市區(qū)電閃雷鳴，一場(chǎng)罕見(jiàn)的特大暴雨驟然降臨。這一天的日降雨量達(dá)266.6毫米，為有氣象記錄以來(lái)115年不遇。

重慶自1892年始有精確氣象記錄。如果算上1892年以前沒(méi)有留下氣象資料的年份，此次降雨量極有可能為200年不遇，甚至更多。

由于去年重慶剛剛遭遇百年不遇的大旱，平均每月氣溫要高于以往30年平均值2度左右，地面暖熱，導(dǎo)致上升氣流旺盛，遇到水汽豐富的暖濕氣流，極易發(fā)生強(qiáng)對(duì)流天氣。據(jù)重慶市氣象臺(tái)首席預(yù)報(bào)員江玉華介紹，此次重慶地區(qū)連續(xù)強(qiáng)降雨，就是由籠罩在重慶城區(qū)上空的“西南渦”造成的。

所謂“渦”，指的是兩股氣流逆時(shí)針強(qiáng)烈旋轉(zhuǎn)，形成的一個(gè)漩渦。一般來(lái)說(shuō)，“渦”形成后消逝很快，但是“西南渦”從7月16日開(kāi)始形成，籠罩重慶主城區(qū)上空達(dá)三天之久，其后才逐步向東轉(zhuǎn)移，進(jìn)而影響了渝東南、渝東北大部分區(qū)縣的強(qiáng)降雨。

一個(gè)細(xì)節(jié)也許能說(shuō)明今年強(qiáng)降雨的罕見(jiàn)程度。7月17日，由于雨量過(guò)大，主城區(qū)和渝西部分區(qū)縣的自動(dòng)氣象站甚至開(kāi)始“罷工”，工作人員只能采取人工方式計(jì)量。

當(dāng)天，重慶市氣象臺(tái)發(fā)布了歷史上首個(gè)紅色預(yù)警信號(hào)。但當(dāng)時(shí)誰(shuí)也沒(méi)有想到，一場(chǎng)大雨造成的災(zāi)害會(huì)如此慘重。

據(jù)重慶市防汛抗旱指揮部辦公室災(zāi)情統(tǒng)計(jì)，截至7月24日12時(shí)，重慶37個(gè)區(qū)縣511個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)742.23萬(wàn)人受災(zāi)，倒塌房屋3.35萬(wàn)間，死亡56人，失蹤6人。直接損失31.26億元。

位于重慶城區(qū)以西的璧山縣是“7·17洪災(zāi)”中受災(zāi)最嚴(yán)重的地方。從16日凌晨4點(diǎn)，特大暴雨就開(kāi)始襲擊璧山，日降雨量達(dá)258毫米。由于地處低洼，縣城所在的璧山鎮(zhèn)全部進(jìn)水，最高水深達(dá)4米多，全城停水、停電、停氣，交通、通信中斷，成為一座名副其實(shí)的“孤島”。該縣最大的經(jīng)濟(jì)引擎皮鞋工業(yè)園區(qū)也全部被泡，損失慘重。

沙坪壩則是受災(zāi)最嚴(yán)重的主城區(qū)，其中地勢(shì)低洼的陳家橋和回龍壩，受災(zāi)尤其嚴(yán)重。陳家橋和回龍壩分別位于梁灘河的中下游，是有名的兩個(gè)低洼地帶。17日，由于連降暴雨，致使梁灘河水猛漲，先后淹沒(méi)兩座場(chǎng)鎮(zhèn)，形成積水4米多深，萬(wàn)余名群眾來(lái)不及轉(zhuǎn)移，被洪水圍困。

7月20日，國(guó)家主席胡錦濤在重慶視察災(zāi)情期間，專(zhuān)門(mén)來(lái)到了陳家橋和回龍壩，慰問(wèn)災(zāi)民。

呼嘯的泥石流

在“7·17洪災(zāi)”中，最讓人觸目驚心的，是山洪誘發(fā)的泥石流。

重慶山勢(shì)陡峭，且夏季多伏旱。因此，一般汛期降雨，很容易就能通過(guò)自然坡度匯流排進(jìn)長(zhǎng)江和嘉陵江，很難在重慶形成大的災(zāi)難。

不過(guò)今年的山洪有些不同。由于去年持續(xù)高溫少雨，山體水分蒸發(fā)嚴(yán)重，經(jīng)過(guò)高強(qiáng)度、長(zhǎng)時(shí)間的雨水浸泡，土質(zhì)松軟，極易誘發(fā)滑坡、塌方、泥石流等地質(zhì)險(xiǎn)情。

按照重慶市國(guó)土局地質(zhì)環(huán)境處副處長(zhǎng)李少榮的說(shuō)法，泥石流和山洪的關(guān)系，就像湯和水的關(guān)系一樣，很難截然分開(kāi)。一個(gè)最通俗的比喻是，山洪中以水為主多就是洪水，以沙石泥土為主就是泥石流。

和邊遠(yuǎn)山區(qū)相比，主城區(qū)內(nèi)發(fā)生的山洪災(zāi)害，往往成因更復(fù)雜、預(yù)測(cè)更困難。一旦發(fā)生，破壞也更嚴(yán)重。本次洪災(zāi)，重慶主城區(qū)的人員傷亡，絕大多數(shù)都是山洪誘發(fā)泥石流引起的。

灘子口位于南岸區(qū)龍門(mén)浩街道的上新街，和重慶很多老式小區(qū)一樣，修建在涂山中腰的一塊洼地上；旁邊的涂山路是去往南山的必經(jīng)之路，地勢(shì)要高出灘子口小區(qū)十多米。站在小區(qū)內(nèi)往上看，四樓的樓面也不過(guò)與涂山路的護(hù)坡墻頂齊平。

7月17日，南山上的洪水引發(fā)的泥石流順涂山路傾瀉而下，給這個(gè)小區(qū)整整灌進(jìn)了十幾萬(wàn)立方米的污泥，造成了六人死亡的慘劇。

舊災(zāi)未除，7月29日，小區(qū)再度遭到泥石流的襲擊。

頭天下午6點(diǎn)多，在桐君閣南坪藥店工作的嚴(yán)女士下班回家，臨上樓時(shí)，看著不見(jiàn)消停的大雨，她還在想：不會(huì)又要發(fā)洪水了吧？

她的擔(dān)心很快變成了現(xiàn)實(shí)。凌晨?jī)牲c(diǎn)多鐘，住在三樓的嚴(yán)女士在睡夢(mèng)中被喧鬧的人聲驚醒。下樓一看，眼前的一幕讓她吃驚：南山上形成的泥石流一路奔涌，已經(jīng)沖過(guò)涂山路，正從10米之高的護(hù)坡邊緣往小區(qū)內(nèi)傾瀉。搶險(xiǎn)人員緊急調(diào)來(lái)了編織袋，裝上沙土擋在涂山路口，才避免了形成17日那樣的破壞性泥石瀑布。

與此同時(shí)，街道工作人員正在挨家挨戶敲門(mén)，動(dòng)員住在一樓的居民趕緊疏散。

據(jù)事后了解，這股山洪形成于凌晨零點(diǎn)左右。由于一天門(mén)社區(qū)大樓旁堵塞的泄洪涵洞還沒(méi)有清淘干凈，山洪再次涌上一天門(mén)街市，并阻斷了南山路。

凌晨1點(diǎn)多，隨著雨量突然加大，洪水也變得更加洶涌，無(wú)法控制。由于道路阻斷無(wú)法通行，南岸區(qū)防汛抗旱指揮部不得不從橫跨社區(qū)上方的內(nèi)環(huán)高速，往下空投搶險(xiǎn)物資，抗洪人員用編織袋裝沙土筑成一道臨時(shí)堤壩，才把洪水控制住。

7月30日一早，記者趕到了受災(zāi)區(qū)?？吹揭惶扉T(mén)社區(qū)大樓外的泄洪溝上方，數(shù)百只編織袋已經(jīng)圍成了一個(gè)臨時(shí)堤壩。街市正對(duì)的灘子口小區(qū)路口，同樣堆滿了沙袋。往上走，剛剛清理干凈沒(méi)幾天的玩具服裝廠內(nèi)，又成為一片狼藉。

從現(xiàn)場(chǎng)泥石流痕跡判斷，這次的山洪和7月17日的路線，幾乎完全一樣。

灘子口泥石流只是這次主城區(qū)傷亡最大的一次。事實(shí)上，在這次持續(xù)強(qiáng)降雨過(guò)程中，位于重慶主城區(qū)的三山地區(qū)均發(fā)生了大范圍的塌方和泥石流。

7月17日和29日，山洪兩次襲擊了位于歌樂(lè)山的渣滓洞遺址，使這一知名“紅色景點(diǎn)”遭到毀滅性破壞。原“渣滓洞監(jiān)獄”的外墻全部倒塌，主要景點(diǎn)刑訊室、女牢房、小碉堡等全部被洪水沖垮，一些室內(nèi)設(shè)備和部分展品“江姐書(shū)信”也被泥石流沖走。由于積水過(guò)多，白公館前的停車(chē)場(chǎng)出現(xiàn)大面積塌陷，面積超過(guò)二三十平方米。

因山洪引起交通中斷更比比皆是。根據(jù)重慶市交通委員會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)， “717洪災(zāi)”中，重慶市四條通往市內(nèi)和外省的高速公路全部中斷，所有國(guó)道和省道也不同程度受損，從市區(qū)通往縉云山和南山的四條交通干道至今未完全恢復(fù)通車(chē)。

山城變“水城”

重慶雖然是山城，但高低各有不同。7月17日的大雨，除了誘發(fā)山洪和泥石流，對(duì)城市造成的普遍災(zāi)害就是內(nèi)澇。一時(shí)間，在很多區(qū)域，街道成了河道，山城變身水城。

7月17日上午，40多歲的趙貴孝眼睜睜地看著自己居住的羅家壩片區(qū)再次被淹。他已經(jīng)記不清這片家園究竟被淹了多少次了。

對(duì)很多生活在平原的人來(lái)說(shuō)，來(lái)到重慶，看到大量“坪”、“壩”、“埡”這樣的地名，多半不知所以然?！捌骸焙汀皦巍?，是指山間低洼地帶，“埡”則指的是兩山間的狹窄谷地。由于歷史的原因，這座山城有人依山而居，有人因壩而聚。

羅家壩位于南岸區(qū)海棠溪街道楊家山前，它有一個(gè)非常好聽(tīng)的名字，叫做煙雨路二十一巷。但實(shí)際情況是，這塊洼地要比旁邊的煙雨路低3米以上，以一節(jié)階梯上下。大部分居民都是附近集體工廠的下崗工人，片區(qū)70%的居民為低保戶。因此雖然幾乎年年被淹，大部分市民仍然無(wú)力搬遷，不得不在這里與暴雨周旋。

穿過(guò)居民房，在壩子的后面，有一條2米左右寬的天然瀉洪溝，壩堤要高出路面街道1米以上。平時(shí)，溝渠里有天然雨水，也不乏沿溝群眾傾倒的各種生活垃圾。

7月17日那天，雨實(shí)在太大，還不到中午，水勢(shì)就很快漫過(guò)堤壩，倒灌而下。這塊方圓不到2萬(wàn)平方米的山間洼地，頓時(shí)成為一片污水坑。

“我剛剛想把柜子里的衣服扔到閣樓上，門(mén)就被洪水堵住，半天才推開(kāi)！”顧不得大小家什，趙貴孝招呼還在水中猶豫的居民趕緊往旁邊高地公路上跑。

住在對(duì)面17號(hào)的周老太81歲了，一個(gè)人困在屋里動(dòng)彈不得；趙貴孝情急之下，砸開(kāi)房門(mén)，才把周老太背到了公路上。

這次大水，整個(gè)羅家壩片區(qū)普遍進(jìn)水達(dá)1.4米深，冰箱、電扇、電視全都成了一堆廢鐵。由于水勢(shì)遲遲不退，365戶居民被迫在旁邊的輔仁學(xué)校住了四個(gè)晚上。大部分人連錢(qián)包、房本、身份證都來(lái)不及拿，有人甚至光著膀子穿著短褲就跑到了馬路上。

不過(guò)，馬路上也不見(jiàn)得比洼地更安全。趙貴孝回憶說(shuō)，當(dāng)時(shí)連煙雨路上也已經(jīng)水深過(guò)膝蓋，“基本站不住人了” 。

羅家壩是這次重慶“山城”變“水城”的一個(gè)極端案例，卻絕非孤例。即使是在市政設(shè)施比較完善的鬧市區(qū)，當(dāng)天的城市內(nèi)澇也超過(guò)了很多人的想像：

在重慶城區(qū)商業(yè)中心解放碑一帶，街道積水淹過(guò)了膝蓋，行人只能卷著褲腿、提著裙擺走路。

江北區(qū)紅旗河溝轉(zhuǎn)盤(pán)下的人行通道上，二十多名環(huán)衛(wèi)工人剛剛把前幾天大雨沖刷下的十來(lái)噸泥土清理干凈，這場(chǎng)暴雨又讓這里淤積了厚達(dá)10厘米的紅土。

就在市政府的眼皮底下，長(zhǎng)江路和人民廣場(chǎng)下穿道同樣是汪洋一片。全國(guó)勞模、老疏浚工人孫春明告訴記者，長(zhǎng)江路的下水道設(shè)計(jì)不合規(guī)格，人民廣場(chǎng)下穿道下水道最大的問(wèn)題是主管道兩頭大，中間小，影響水流量和速度，而且，此段下水道出水口比上游還高出10厘米：“雨下大了，不堵才怪?！?/p>

消逝的生命

在人們的印象中，洪水中，往往只有大江大河的決口才會(huì)吞噬人的生命。因此，在此次重慶“7·17洪災(zāi)”中消逝的生命，格外讓人嘆惋。

龍門(mén)浩，位于重慶長(zhǎng)江以南南山地區(qū)，曾是著名的鹽幫碼頭。此次洪災(zāi)中，整個(gè)街道共有九人因?yàn)?zāi)死亡。僅灘子口一地就有六人因泥石流喪生，其中包括一名兩歲兒童。

7月26日，記者來(lái)到了事發(fā)地區(qū)，但沒(méi)有找到死者的家人。據(jù)鄰居介紹，這家人住在小區(qū)院內(nèi)一個(gè)臨時(shí)搭建的矮房?jī)?nèi)。7月17日上午，其母親外出買(mǎi)菜，只留了孩子一人在家睡覺(jué)。泥石流傾瀉而下，瞬間壓垮了房間，這位叫李俊鵬的孩子不幸死亡。

與兩歲的李俊鵬一樣，其他五名死難者，大都不免類(lèi)似的飛來(lái)厄運(yùn)。

25歲魏舸住在灘子口小區(qū)的底樓，畢業(yè)已經(jīng)幾年了，一直待業(yè)在家。前天晚上，他剛剛玩了一夜的電腦游戲，為此還被母親何女士訓(xùn)斥了一頓。但是7月17日晚上，何女士下班回家，沒(méi)有看到兒子跟往常一樣埋頭在電腦前玩游戲的身影，而是聽(tīng)到他在睡夢(mèng)中被泥石流卷走的噩耗。

74歲的左明熙、盧盛碧夫婦原本住在對(duì)面一棟樓的四層。上午10點(diǎn)多鐘，夫妻倆下樓給住在底樓的女兒女婿做午飯，迅速高漲的泥石流很快把老兩口沖開(kāi)。女婿抱著兩位老人，奮力想往外沖，終因浪頭過(guò)大，水流過(guò)急，兩位老人還是被沖了出去，再未生還。

據(jù)重慶市救災(zāi)辦的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，僅7月17日當(dāng)天，山洪就造成了10人死亡、5人失蹤。而截至7月24日12時(shí)，這一數(shù)字上升到了56人。

“7·17”特大洪災(zāi)已經(jīng)過(guò)去半月，與重慶市相關(guān)職能部門(mén)談及剛剛過(guò)去的災(zāi)難，有人為因?yàn)?zāi)死亡的無(wú)辜生命感到惋惜，但是也有人依然在重復(fù)“百年不遇”、“難以預(yù)防”的說(shuō)辭。

看起來(lái)，這56名無(wú)辜死難者的生命，將會(huì)以“百年不遇”之名被輕輕掩過(guò)。除了大自然，也許將無(wú)人為他們負(fù)責(zé)。

下篇：樣本鏡鑒

將重慶作為解剖山洪災(zāi)害的一個(gè)樣本，也許最合適不過(guò)。

歷史上，重慶地質(zhì)災(zāi)害和山洪災(zāi)害頻發(fā)。根據(jù)重慶市防汛辦的統(tǒng)計(jì)，其轄區(qū)總面積為8.24萬(wàn)平方公里，其中山洪防治面積達(dá)8.19萬(wàn)平方公里，占總面積的99%，是全國(guó)平均水平的兩倍多（全國(guó)為48.2%）；其中重點(diǎn)防治區(qū)近40%，也相當(dāng)于全國(guó)平均水平的兩倍。

對(duì)于其成因，國(guó)家三峽建設(shè)委員會(huì)專(zhuān)家組成員、重慶市地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站顧問(wèn)彭先孚在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)表示，重慶地處青藏高原向長(zhǎng)江中下游的過(guò)度地帶，山脈都是構(gòu)造型的，背斜成山，向斜成谷（指地殼向上凸起，形成山脈；向下凹陷，形成山谷。）。因此，在巖層傾向和地形坡向一致的情況下，一旦巖層之間的結(jié)構(gòu)比較松散，不同巖層滑動(dòng)速度不同，很容易導(dǎo)致部分巖層出現(xiàn)凌空滑塌。

此外，重慶一帶地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，長(zhǎng)期受到斷層擠壓，很多巖體破碎嚴(yán)重，穩(wěn)定性差。往往旱季還能保持基本穩(wěn)定；一到汛期，山體透水，很容易誘發(fā)崩塌、滑坡和泥石流。

重慶市2007年山洪成災(zāi)，還有另一層因素。

2006年，重慶遭遇特大干旱。根據(jù)重慶市氣象臺(tái)提供的數(shù)據(jù)，從去年6月至今年6月，重慶市每月平均氣溫均比前30年同期平均氣溫偏高；其中九個(gè)月氣溫偏高幅度在1.5℃以上，2006年7月、8月和2007年2月的氣溫偏高都超過(guò)3℃。長(zhǎng)期高溫少雨，直接導(dǎo)致山體水分蒸發(fā)以及土石松動(dòng)。

這樣脆弱的地質(zhì)條件，一旦遭遇到“7·17”這樣百年不遇的特大暴雨，山洪以及滑坡、坍塌等自然難以避免。

重慶的地質(zhì)條件到底脆弱到什么程度？在接受《財(cái)經(jīng)》采訪時(shí)，重慶市國(guó)土資源局地質(zhì)環(huán)境處副處長(zhǎng)李少榮曾經(jīng)有過(guò)一個(gè)形象的描述：有些地方的地質(zhì)狀況，就像一塊“夾心餅干”，兩邊是看似堅(jiān)硬的巖層，中間卻是松軟的。

目前，重慶地質(zhì)災(zāi)害高發(fā)和中發(fā)地區(qū)，占到整個(gè)轄區(qū)面積的七成，其中有相當(dāng)一部分屬于這樣的“夾心餅干”地層。

城市無(wú)序擴(kuò)張之禍

可以想像，在這樣脆弱的地質(zhì)條件下，任何未經(jīng)良好規(guī)劃和評(píng)估的大規(guī)模施工建設(shè)，都很可能進(jìn)一步加劇這個(gè)城市的“地層之傷”。

根據(jù)重慶市規(guī)劃局的統(tǒng)計(jì)，直轄以來(lái)的十年中，重慶市主城區(qū)面積每年以20平方公里的速度猛增。如此擴(kuò)容速度，即使在世界城市發(fā)展史上，也是十分罕見(jiàn)的。

根據(jù)重慶市2004年開(kāi)始制定的總體規(guī)劃，到2020年，主城區(qū)面積將超過(guò)2600平方公里；而之前1996年出臺(tái)的規(guī)劃中，規(guī)劃主城區(qū)的面積僅為這個(gè)數(shù)字的四分之一。

種種跡象顯示，自然因素仍然相當(dāng)關(guān)鍵，但人類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給這個(gè)本來(lái)就已經(jīng)十分脆弱的城市帶來(lái)的挑戰(zhàn)日漸凸顯。

根據(jù)重慶市國(guó)土局統(tǒng)計(jì)，在2003年之前，因?yàn)槿藶楣こ袒顒?dòng)引起的地質(zhì)災(zāi)害，占到總地質(zhì)災(zāi)害數(shù)量的70%；其中僅2003年一年，因人類(lèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)引起的地質(zhì)災(zāi)害就達(dá)8301起。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，采取不合理的手段來(lái)修建公路等交通設(shè)施，是引發(fā)的山洪等地質(zhì)災(zāi)害的重要誘因之一。今年3月7日，發(fā)生在重慶市北碚區(qū)水土鎮(zhèn)飛馬村的滑坡事故，就是因?yàn)橥貙捁芬l(fā)的。事故雖然幸未造成人員傷亡，但直接經(jīng)濟(jì)損失逾500萬(wàn)元。

另?yè)?jù)《財(cái)經(jīng)》了解，今年6月6日，位于西南政法大學(xué)旁一處名為“恒邦新城”的工地，也發(fā)生了一起上千立方米的滑坡事件，造成操作工人當(dāng)場(chǎng)死亡，還導(dǎo)致旁邊西南政法大學(xué)兩棟教師住宅樓出現(xiàn)嚴(yán)重變形、裂縫，300多名老師被緊急疏散。

據(jù)稱(chēng)，當(dāng)時(shí)做地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，地方國(guó)土部門(mén)就建議，由于此處有個(gè)淺層的生成滑坡，需要在施工過(guò)程采取專(zhuān)門(mén)的工藝處理。但施工方置之不理，繼續(xù)野蠻施工，導(dǎo)致慘劇發(fā)生。

在接受《財(cái)經(jīng)》采訪時(shí)，李少榮說(shuō)，由于重慶特殊的地形地貌，大量工程都采取了高切坡、高填方的方法。切坡如果處置得當(dāng)一般不會(huì)有問(wèn)題；但是如果處置不當(dāng)、監(jiān)管不力，“就很容易造成地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)”。他承認(rèn)，重慶目前強(qiáng)制推行了建設(shè)項(xiàng)目的“地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”制度，但是在建設(shè)施工監(jiān)管等方面，還存在一定的薄弱環(huán)節(jié)。

三山開(kāi)發(fā)“生態(tài)債”

2005年8月以前，水利部防洪抗旱減災(zāi)工程技術(shù)研究中心副總工程師梁志勇，曾在重慶開(kāi)縣掛職擔(dān)任過(guò)一段時(shí)間的副縣長(zhǎng)。對(duì)于城市無(wú)序擴(kuò)張帶來(lái)的地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)，他更是深有體會(huì)。

在他看來(lái)，當(dāng)前城市建設(shè)中的諸多做法，實(shí)際上都增加了山洪災(zāi)害發(fā)生的可能。

例如，一些山區(qū)在城市化進(jìn)程中，為便于開(kāi)發(fā)利用，常常需要炸山填溝。但是溝填平了，很可能把溪流也填平了，導(dǎo)致原有的洪水排泄系統(tǒng)失去作用；同時(shí)，城市的快速發(fā)展，使得一些原本可以滲水的地面被硬化，洪水很難向地下滲透，大大增加了城區(qū)積水的可能性，導(dǎo)致內(nèi)澇更易發(fā)生。據(jù)專(zhuān)業(yè)人士測(cè)算，城鎮(zhèn)地面被固化后，可能導(dǎo)致洪水流量增加30%左右。

這種規(guī)劃和執(zhí)行上的混亂，在以南山為代表的“三山”地區(qū)（縉云山、中梁山和銅鑼山）表現(xiàn)得尤為明顯。

作為一座山城，重慶主城區(qū)有四座山脈由南向北穿過(guò)，分別是縉云山、中梁山（含歌樂(lè)山）、銅鑼山（含南山、鐵山坪、玉峰山）和明月山。在當(dāng)?shù)鼐用裱壑?，這四座大山是重慶的“肺”，不但能凈化空氣、調(diào)節(jié)氣候，對(duì)保障城市地質(zhì)安全也起著至關(guān)重要的作用。

7月28日，當(dāng)《財(cái)經(jīng)》記者沿盤(pán)山公路來(lái)到位于南山中心的原黃桷埡鎮(zhèn)時(shí)，看到的是另一種景象：別墅群一字排開(kāi)，每個(gè)樓盤(pán)都占地幾十畝、上百畝的規(guī)模；“高山流水”、“第一莊”等幾個(gè)被當(dāng)?shù)厝朔Q(chēng)為“樓王”的大盤(pán)，占地面積甚至高達(dá)上千畝。一些尚未完成的項(xiàng)目?jī)?nèi)還聳立著腳手架，巨大的山體切坡痕跡清晰可見(jiàn)。

原黃桷埡鎮(zhèn)自行制定的《2002—2020年總體規(guī)劃》，一度曾計(jì)劃將全鎮(zhèn)19.8平方公里土地中的7.62平方公里用于城市開(kāi)發(fā)，規(guī)劃人口密度將達(dá)到每平方公里3900人。當(dāng)時(shí)整個(gè)重慶地區(qū)的人口密度才每平方公里370人。

如果說(shuō)南山是重慶的一片肺葉，那么在很多人看來(lái)，這片肺葉現(xiàn)在已是千瘡百孔，隨時(shí)面臨“肺穿孔”的危險(xiǎn)。

南山如此，歌樂(lè)山、鐵山坪、玉峰山等地的情況同樣不容樂(lè)觀。根據(jù)重慶綠色志愿者聯(lián)合會(huì)負(fù)責(zé)人吳登明的調(diào)查，2005年，僅玉峰山一地，在建的森林別墅項(xiàng)目就有七個(gè)，規(guī)模均在數(shù)百畝之上。

在這些環(huán)保人士看來(lái)，這些地區(qū)的發(fā)展，本應(yīng)以生態(tài)保護(hù)為優(yōu)先；但在重慶“四山”中，除了明月山，另外三山距離主城都非常近，對(duì)開(kāi)發(fā)商來(lái)說(shuō)具有很高的誘惑力。一些地方政府出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高GDP的考慮，也有這樣的開(kāi)發(fā)訴求，兩者可謂“一拍即合”。

重慶市環(huán)保局自然生態(tài)處處長(zhǎng)陳盛 也曾披露，2005年，當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門(mén)甚至鉆了《國(guó)家自然保護(hù)條例》的空子，擅自撤消了一處區(qū)級(jí)自然保護(hù)林的“保護(hù)”名稱(chēng)，為開(kāi)發(fā)商打開(kāi)方便之門(mén)。

“三山地區(qū)情況比較復(fù)雜，管理部門(mén)很多，林地屬性也不一樣，各種利益團(tuán)體都摻雜其中；看上去很多部門(mén)都在管，實(shí)際都沒(méi)有管到位。相關(guān)職能部門(mén)，有的是亂作為，有的是不作為，甚至有的暗中縱容，監(jiān)守自盜?？梢哉f(shuō)，每一個(gè)可能被利用的政策空間，都被人鉆了空子?！笔赂魞赡辏愂⒃诮邮堋敦?cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)，依然心意難平。

據(jù)《重慶晚報(bào)》報(bào)道，2006年初，不法商人在鐵山坪森林公園毀林40畝建設(shè)山莊，引起當(dāng)?shù)鼐用竦墓珣?，鐵山坪林業(yè)站站長(zhǎng)馮永安因涉嫌縱容違規(guī)，被勒令停職。

具有諷刺意味的是，在該公園內(nèi)的黃金地帶，還有一片林業(yè)部門(mén)自己以“培訓(xùn)接待”名義修建的度假中心，其名字就叫“可卡可松度假中心”。

早在2004年，三山開(kāi)發(fā)方興未艾時(shí)，專(zhuān)家就曾警告說(shuō)：對(duì)南山森林威脅最大的，最終將是人禍。此次“7·17洪災(zāi)”之后，《財(cái)經(jīng)》記者注意到，三山地區(qū)山洪、泥石流頻發(fā)，多處道路垮塌，人員傷亡慘重。這一切，也許并非巧合。

誰(shuí)應(yīng)該為三山地區(qū)開(kāi)發(fā)欠下的“生態(tài)負(fù)債”擔(dān)責(zé)？重慶市環(huán)保局局分管環(huán)境監(jiān)測(cè)的副局長(zhǎng)張勇在接受《財(cái)經(jīng)》采訪時(shí)解釋說(shuō)，三山開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中的大部分，“都是通過(guò)了項(xiàng)目環(huán)評(píng)的” 。

按照重慶市當(dāng)時(shí)的規(guī)定，建筑面積20萬(wàn)平方米、占地面積50畝以下的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，可由各區(qū)縣自行審批。這意味著，在三山地區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的大量動(dòng)輒幾十畝、幾百畝，甚至上千畝的項(xiàng)目，絕大部分是在重慶市環(huán)保局的眼皮底下開(kāi)工建設(shè)的。

對(duì)此，環(huán)保部門(mén)有自己的解釋。張勇表示，以往的環(huán)境評(píng)估多是項(xiàng)目式的，只能解決局部問(wèn)題，不會(huì)考慮累加效應(yīng)。按照國(guó)家規(guī)定的環(huán)評(píng)導(dǎo)入準(zhǔn)則，只要開(kāi)發(fā)項(xiàng)目滿足五個(gè)基本原則，即所謂“5+2”——用地規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境總量、治理設(shè)施、清潔生產(chǎn)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，環(huán)保部門(mén)就必須放行。

按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，只要政府沒(méi)有實(shí)行開(kāi)發(fā)管制，一個(gè)開(kāi)發(fā)商如果要在南山上建設(shè)一座大型酒店，要通過(guò)環(huán)保審查幾乎不存在問(wèn)題。以三山開(kāi)發(fā)為例，大部分項(xiàng)目可能都是合法的。

“這樣的宏觀環(huán)境問(wèn)題，只能通過(guò)政府規(guī)劃管制的形式把它保護(hù)起來(lái)，無(wú)法通過(guò)個(gè)案的環(huán)評(píng)來(lái)控制。“他對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者強(qiáng)調(diào)。

市政漏洞

在這個(gè)正在變得日益龐大的城市，存在的制度漏洞遠(yuǎn)不止此。

“7·17洪災(zāi)”，除了泥石流和山體滑坡，另一重災(zāi)難來(lái)自?xún)?nèi)澇。根據(jù)市交警部門(mén)的統(tǒng)計(jì)，當(dāng)天下午，僅主城區(qū)內(nèi)就有22個(gè)路段因積水太深導(dǎo)致交通中斷，交警部門(mén)緊急出動(dòng)了3000多名警力上路疏導(dǎo)；由于交通堵塞，公交車(chē)進(jìn)水，大量市民不得不選擇爬山涉水步行回家。

市政工人也不輕松。從7月16日起，負(fù)責(zé)渝中地區(qū)60公里市屬干道疏浚工作的重慶市市政管理局二處，不斷接到群眾下水堵塞的舉報(bào)電話；全國(guó)勞模、疏浚班長(zhǎng)孫春明帶著七名工人一天出動(dòng)45人次，泡在暴雨中長(zhǎng)達(dá)七八個(gè)小時(shí)，清淘隨雨水漂來(lái)的各種垃圾，以防止排水管道堵塞導(dǎo)致局面雪上加霜。

重慶市市政排水系統(tǒng)的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，基本上按照國(guó)家現(xiàn)行室外排水設(shè)計(jì)規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)制定，采用三至五年一遇的標(biāo)準(zhǔn)。但是很顯然，合格未必合理，這一標(biāo)準(zhǔn)與突飛猛進(jìn)的城市發(fā)展速度并不吻合。

當(dāng)?shù)匾晃徊辉竿嘎缎彰氖姓?zhuān)家對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，對(duì)于重慶這樣的新興直轄城市來(lái)說(shuō)，城市建設(shè)資金匱乏與發(fā)展的需要是一組永恒的矛盾。城市管網(wǎng)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，是一個(gè)相對(duì)較寬泛的數(shù)值，決策者可以就高，也可以取低；怎樣掌握一個(gè)相對(duì)合理的數(shù)值，不僅僅是規(guī)劃的問(wèn)題，也和城市管理思路有關(guān)。

和很多大城市一樣，重慶市市政系統(tǒng)實(shí)行的是“規(guī)、建、管分離”的制度，由規(guī)劃部門(mén)牽頭負(fù)責(zé)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、建設(shè)部門(mén)負(fù)責(zé)施工建設(shè)，完工驗(yàn)收合格后，移交給市政部門(mén)管理。

這一安排的目的是分工合作、互相監(jiān)督。但是，良好的初衷并不必然帶來(lái)效率的提高?！?·17”洪災(zāi)所引發(fā)的城市空前內(nèi)澇，證明市政系統(tǒng)“規(guī)、建、管”之間的相互銜接遠(yuǎn)非順暢。

重慶市政管理委員會(huì)科技處處長(zhǎng)陳萌對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者解釋說(shuō)，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，城市建設(shè)和建筑項(xiàng)目在開(kāi)工建設(shè)前，規(guī)劃部門(mén)都會(huì)邀請(qǐng)市政部門(mén)參與意見(jiàn)審批；但實(shí)際上，由于缺乏相應(yīng)的再審查機(jī)制，這些意見(jiàn)究竟落實(shí)如何，市政部門(mén)并不清楚。換言之，市政部門(mén)的意見(jiàn)，對(duì)于規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)部門(mén)來(lái)說(shuō)并無(wú)硬性約束力。

該委員會(huì)道橋處工程師陳波也對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者證實(shí)，很多項(xiàng)目設(shè)計(jì)，市政部門(mén)就會(huì)給出專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)，但實(shí)際上，有些市政工程在移交時(shí)就是“帶病”的。以長(zhǎng)江大橋會(huì)展中心附近的黃角渡停車(chē)場(chǎng)為例，在驗(yàn)收時(shí)就發(fā)現(xiàn)整個(gè)排水系統(tǒng)有100多處不合格。但此時(shí)地面建設(shè)已經(jīng)完成，他們只能被動(dòng)提出整改意見(jiàn)；能整改的就整改，實(shí)在無(wú)法整改的，只能作為問(wèn)題存在下去。

2006年8月8日，重慶市政委曾制定了《重慶市市政環(huán)衛(wèi)設(shè)施移交接管暫行規(guī)定》。這一規(guī)定參考了上海市的相關(guān)做法，要求建設(shè)項(xiàng)目在立項(xiàng)過(guò)程中，就必須要到市政部門(mén)辦理接管備案。

市政部門(mén)希望通過(guò)這一規(guī)定，能提前介入工程的建設(shè)階段。但是由于它只是一個(gè)部門(mén)內(nèi)部規(guī)定，對(duì)其他部門(mén)并無(wú)約束力，執(zhí)行情況依然不理想。據(jù)了解，重慶市政委員會(huì)正打算提請(qǐng)市政府，將《重慶市市政環(huán)衛(wèi)設(shè)施移交接管暫行規(guī)定》升級(jí)為地方法規(guī)。

防治之困

“7·17”山洪之災(zāi)已經(jīng)成為過(guò)去，它遺留下的形形色色的“傷口”，也許很快就能愈合。但是，它像一面鏡子樣折射出來(lái)的諸多問(wèn)題，卻無(wú)法回避。

預(yù)防山洪以及次發(fā)的滑坡、泥石流這樣的自然災(zāi)害，同大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也許注定是一組長(zhǎng)久的矛盾。即使在歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，也是上世紀(jì)70年代之后，經(jīng)過(guò)一系列的慘痛教訓(xùn)，才形成一套比較完整和規(guī)范的應(yīng)對(duì)體制。

即使如此，在具體的把握尺度上，也仍然存在爭(zhēng)議。比如美國(guó)也屬滑坡等山洪災(zāi)害高發(fā)國(guó)家，每年僅因滑坡導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失就高達(dá)35億美元，死亡人數(shù)一般在25人到50人之間。但是，對(duì)于哪些地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)域，應(yīng)該絕對(duì)禁止新增建筑物，各個(gè)州仍然有著不同的標(biāo)準(zhǔn)。同樣，在香港的地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，也要比愛(ài)爾蘭這些國(guó)家嚴(yán)格很多。

重慶洪災(zāi)無(wú)疑是轉(zhuǎn)型期中國(guó)所面臨的困境的一個(gè)縮影。如何在盡快發(fā)展經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)城市化和遏制自然災(zāi)害之間取得平衡，它只提出了問(wèn)題，卻沒(méi)有給出答案。

按照國(guó)際通行做法，防治山洪災(zāi)害有工程性和非工程性?xún)煞N手段。科學(xué)的工程改造可以一勞永逸地解決災(zāi)害問(wèn)題，但是往往投入巨大；在歐美和日本等國(guó)，不乏斥資數(shù)百萬(wàn)美元治理一座滑坡以幾十戶居民的案例。

但限于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，目前中國(guó)很多地區(qū)還只能采用非工程的監(jiān)測(cè)和預(yù)警手段；即不能杜絕山洪以及滑坡、泥石流等災(zāi)害的發(fā)生，只能通過(guò)預(yù)警，把其危害降低到可以接受的程度。

根據(jù)國(guó)家整體規(guī)劃，2010年之前，在山洪災(zāi)害重點(diǎn)防治區(qū)，中國(guó)可以依賴(lài)的主要手段，仍將是非工程措施；到2020年，才會(huì)逐步過(guò)渡到兩種手段并舉。

在中國(guó)，即使大面積推廣非工程措施，也仍然是困難重重。重慶市防汛抗旱指揮部調(diào)研員高顯春指出，因?yàn)槠湎葲Q條件，一是需要有多年連續(xù)、準(zhǔn)確的歷史觀測(cè)資料，二是需要有足夠數(shù)量的基層監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn)。

以此次洪災(zāi)的重災(zāi)區(qū)璧山縣為例。流經(jīng)璧山縣城的璧南河上，只在青杠鎮(zhèn)設(shè)有一個(gè)水文站點(diǎn)，由于位于在縣城的下游，其數(shù)據(jù)對(duì)上游來(lái)說(shuō)只能起參考作用。更為致命的是，這座水文站只能提前兩個(gè)小時(shí)預(yù)報(bào)。而7月17日當(dāng)天，璧山一小時(shí)的降雨量就超過(guò)了150毫米，洪水增長(zhǎng)速度大大超過(guò)預(yù)報(bào)速度。如果根據(jù)預(yù)報(bào)再安排搬遷，根本為時(shí)已晚。

高顯春在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)承認(rèn)，在重慶全市40個(gè)區(qū)縣中，目前有10個(gè)縣城的控制性河流沒(méi)有任何監(jiān)測(cè)手段，包括這次受災(zāi)最嚴(yán)重的沙坪壩地區(qū)。在流經(jīng)陳家橋、回龍壩場(chǎng)鎮(zhèn)的梁灘河和虎溪河上，都沒(méi)有任何水文觀測(cè)設(shè)施。

同樣重要的氣象監(jiān)測(cè)，處境也極為類(lèi)似。目前重慶地區(qū)，很多地方只有在縣城才有氣象站。由于基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，氣象、水文、地質(zhì)資料都缺乏完整的歷史資料，搜集起來(lái)非常困難。這些，都影響了災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)的開(kāi)展。

重慶困境的背后，折射出的是中國(guó)很多欠發(fā)達(dá)地區(qū)面對(duì)山洪危險(xiǎn)時(shí)的共同困境。在美國(guó)，這種自然災(zāi)害的防治經(jīng)費(fèi)，主要是由所在州和市政府來(lái)承擔(dān)。但在中國(guó)，除非由中央財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式加以支持，否則推廣起來(lái)注定是步履維艱。如重慶開(kāi)縣這種地方，往往財(cái)政年年都是赤字，本來(lái)就已經(jīng)收不抵支，根本不可能為山洪災(zāi)害治理作專(zhuān)門(mén)的預(yù)算。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，雖然國(guó)家關(guān)于山洪災(zāi)害防治的整體規(guī)劃已經(jīng)出臺(tái)，很多工作仍然停留在試點(diǎn)階段。2005年10月，國(guó)家防總、水利部選擇了12個(gè)位于不同山洪易發(fā)區(qū)的縣開(kāi)展了災(zāi)害防御試點(diǎn)工作。

國(guó)家防總辦公室防汛一處處長(zhǎng)尚全民對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，在先期試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，目前也在致力于擴(kuò)大試點(diǎn)面，并做一些綜合治理的試點(diǎn)。但由于中央層面和地方還沒(méi)有穩(wěn)定的投入，“制約很大”。編制山洪災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)圖，從而把全省按照地質(zhì)災(zāi)害易程度分區(qū)管理，目前全國(guó)也只有經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的浙江省完成了這一項(xiàng)工作。

除了財(cái)政上和技術(shù)上的困難，如何有效地協(xié)調(diào)各個(gè)部門(mén)的行動(dòng)，仍然有待破題。

山洪災(zāi)害防治，目前主要在各級(jí)防汛指揮部統(tǒng)一負(fù)責(zé)防御，下面有指揮部各個(gè)成員單位，比如水利部、國(guó)土資源部、氣象局、建設(shè)部、交通部等。其中，水利部門(mén)負(fù)責(zé)山洪監(jiān)測(cè)預(yù)測(cè)、治理、病險(xiǎn)水庫(kù)治理、水文監(jiān)測(cè)等。而泥石流、滑坡等主要是國(guó)土資源部門(mén)負(fù)責(zé)，具體到基層，政府統(tǒng)一指揮，需要群測(cè)群防、預(yù)警、觀測(cè)等，都需各部門(mén)分工協(xié)作。

目前全國(guó)縣級(jí)以上都有防汛抗旱指揮部，但是山洪災(zāi)害防治發(fā)生的“前線”卻都在基層；如何填補(bǔ)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的空白，江西省等已經(jīng)開(kāi)始要求設(shè)立專(zhuān)門(mén)的山洪災(zāi)害治理機(jī)構(gòu)，卻還沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)范。而且，即使市縣一級(jí)防汛機(jī)構(gòu)，也大多都是臨時(shí)機(jī)構(gòu)，兩三個(gè)人，“汛期湊攤，汛后就散”。

“越到基層，機(jī)構(gòu)和人員問(wèn)題越嚴(yán)重?！鄙腥褚渤姓J(rèn)這一點(diǎn)。

這樣一個(gè)相對(duì)松散的架構(gòu)，能否很好地統(tǒng)籌形成合力，是一個(gè)問(wèn)號(hào)。畢竟，制度力量在各個(gè)行政環(huán)節(jié)疊加之后不增反減、甚至互相抵消的情況并非孤例。

重慶市環(huán)保局副局長(zhǎng)張勇在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)，對(duì)此就深有感觸。由于各部門(mén)都不愿意把別的部門(mén)的規(guī)定作為自己行政許可的前置條件，導(dǎo)致很多內(nèi)部制度根本得不到貫徹。

“往往不是一加一等于二，或者一加一大于二，而是一個(gè)一個(gè)加起來(lái)，最后還是等于一，甚至還小于一。”他補(bǔ)充說(shuō)。

耐人尋味的是，隨著環(huán)境因素在諸如山洪這樣的自然災(zāi)害中扮演的角色越來(lái)越重要，環(huán)保部門(mén)雖然也參與規(guī)劃編制，但至今還不是負(fù)責(zé)山洪災(zāi)害應(yīng)對(duì)的各級(jí)防洪指揮部的正式成員。這種制度的隔閡可見(jiàn)一斑。其結(jié)果，往往造成政府在應(yīng)對(duì)城市公共問(wèn)題的遲鈍和滯后；從這種意義上說(shuō)，“7·17洪災(zāi)”的出現(xiàn)，既是偶然，也有命數(shù)。

2001年5月1日，重慶市武隆縣城曾發(fā)生一起惡性滑坡事件，九層高的居民樓瞬時(shí)坍塌，導(dǎo)致79位居民當(dāng)時(shí)死亡。事后國(guó)務(wù)院調(diào)查組認(rèn)定，武隆縣政府規(guī)劃不當(dāng)，將地質(zhì)災(zāi)害事故發(fā)生地段確定為建設(shè)用地，致使項(xiàng)目選址錯(cuò)誤；武隆縣建委對(duì)高切坡治理監(jiān)督不力；施工者護(hù)坡治理工程處理不當(dāng)，均是造成災(zāi)難的重要原因。

之后，重慶市痛定思痛，開(kāi)始強(qiáng)制全面推行建設(shè)項(xiàng)目的“地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”。根據(jù)當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門(mén)統(tǒng)計(jì)，在推行“地災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”之前，全市每年因人類(lèi)工程活動(dòng)引起的地質(zhì)災(zāi)害，占總地質(zhì)災(zāi)害的70%；2004年-2006年，這一比例逐步下降到10%左右。

冰冷數(shù)字的背后，是一條條原本可以通過(guò)制度來(lái)挽救的無(wú)辜生命。要真正根治“沉疴”仍需時(shí)日，但畢竟，這是一個(gè)好的開(kāi)端。