特定的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段決定了中國的反壟斷法肩負(fù)的責(zé)任不僅僅是維護(hù)競爭，還必須“創(chuàng)造”競爭——反壟斷法本身必須成為限制公權(quán)力侵蝕市場機(jī)制、擴(kuò)展競爭機(jī)制作用發(fā)揮的利器

歷經(jīng)十余載的爭論與博弈、反復(fù)和妥協(xié)，反壟斷法終于出臺(tái)了。

基于對(duì)西方發(fā)達(dá)國家中反壟斷法地位與作用的認(rèn)識(shí)，有人樂觀地預(yù)期，反壟斷法的出臺(tái)是中國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程中具有里程碑意義的事件，它也必將成為中國的“經(jīng)濟(jì)憲法”。但也有人基于中國反壟斷法在某些關(guān)鍵問題上的妥協(xié)與“退讓”，悲觀地認(rèn)為反壟斷法將重蹈反不正當(dāng)競爭法的覆轍，宣誓效果大于實(shí)際意義。

究竟應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)識(shí)中國的反壟斷法？

不同的反壟斷法“生成環(huán)境”

無論從形式還是從內(nèi)容上看，中國的反壟斷法具有較高的“國際性”——中國立法吸收、借鑒了國際上公認(rèn)的較為成熟的反壟斷法基本內(nèi)容和原則，反映了各國在反對(duì)限制競爭、維護(hù)競爭機(jī)制等重大問題上的共識(shí)。盡管如此，中國反壟斷法特殊的“生長環(huán)境”決定了其在本質(zhì)上與西方發(fā)達(dá)國家的反壟斷法存在很大的不同。

主要發(fā)達(dá)國家的反壟斷法制定于19世紀(jì)末和20世紀(jì)初，正是資本主義從自由競爭走向壟斷競爭的時(shí)期。其時(shí)市場機(jī)制已日臻成熟完善，政府代表的公權(quán)力已經(jīng)不能左右市場的決策，對(duì)市場機(jī)制構(gòu)成最大威脅的是大公司之間為了避免“兩敗俱傷”的競爭而結(jié)成的各種形式的卡特爾、托拉斯、辛迪加。認(rèn)識(shí)到托拉斯等對(duì)競爭機(jī)制的破壞以及由此引發(fā)的對(duì)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大威脅后，西方國家紛紛制定了自己的反壟斷法。從這個(gè)意義上講，反壟斷法成為了西方國家的市場經(jīng)濟(jì)的守護(hù)神，被奉為“經(jīng)濟(jì)憲法”、“企業(yè)自由大憲章”。

與西方國家形成鮮明對(duì)比的是，中國市場經(jīng)濟(jì)的建立與發(fā)展不是自下而上的自發(fā)的過程，而是由上而下的謹(jǐn)慎的探索與“自覺”的引導(dǎo)。中國從中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡與完善的過程，就是政府公權(quán)力不斷讓渡給市場，以及市場自發(fā)調(diào)節(jié)機(jī)制逐漸形成的過程。即便如此，當(dāng)前政府對(duì)市場的干預(yù)仍然廣泛存在，對(duì)市場機(jī)制威脅最大的并不是西方意義上企業(yè)的限制競爭行為，而是政府對(duì)市場的不適當(dāng)干預(yù)。正是基于這一認(rèn)識(shí)，中國的反壟斷法專門規(guī)定了“行政壟斷”一章，將政府對(duì)市場競爭機(jī)制的扭曲和干預(yù)加以限制。

截然不同的背景之下制定的反壟斷法，盡管形似，卻不“神似”。西方國家反壟斷法的主要任務(wù)，是對(duì)人為的扭曲市場機(jī)制行為的矯正，使其恢復(fù)到自由競爭的狀態(tài)；而在中國，現(xiàn)階段反壟斷法的主要任務(wù)還是培育和完善市場機(jī)制，使其充分發(fā)揮應(yīng)有作用。特定的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段決定了中國的反壟斷法肩負(fù)的責(zé)任不僅僅是維護(hù)競爭，還必須“創(chuàng)造”競爭——反壟斷法本身必須成為限制公權(quán)力侵蝕市場機(jī)制、擴(kuò)展競爭機(jī)制作用發(fā)揮的利器。

管制行業(yè)和依法獨(dú)占行業(yè)適法問題

目前，實(shí)施監(jiān)管的行業(yè)（銀行、電力、電信等）和依法（或依政策）成立的、在法律上或事實(shí)上具有獨(dú)占地位的行業(yè)（石油、煙草）“壟斷”了中國關(guān)系國計(jì)民生的重要行業(yè)，自然也成為反壟斷法關(guān)注的對(duì)象，反壟斷法與這些行業(yè)的關(guān)系也成為法律制定過程中爭議最大的問題之一。

在反壟斷法制定過程中，行業(yè)監(jiān)管部門和獨(dú)占企業(yè)表達(dá)了其嚴(yán)重憂慮，要求豁免適用反壟斷法。對(duì)此，反壟斷法數(shù)易其稿，最終對(duì)管轄權(quán)限采取了折衷的態(tài)度，對(duì)管制產(chǎn)業(yè)和獨(dú)占企業(yè)的反壟斷法適用問題也未作出明確規(guī)定，將其留待在今后實(shí)踐中加以解決和完善。這足以說明各方力量博弈之激烈。

對(duì)此問題需要澄清兩方面的誤區(qū)：一方面，有人認(rèn)為行業(yè)管制（regulation）與反壟斷法的適用是非此即彼、“勢不兩立”的；如果政府已經(jīng)對(duì)某行業(yè)實(shí)行監(jiān)管，則意味著豁免適用反壟斷法。另一方面，也有人認(rèn)為反壟斷法針對(duì)的就是具有獨(dú)占地位的大企業(yè)，反壟斷法的實(shí)施意味著對(duì)這些企業(yè)的限制甚至分拆。

實(shí)際上，管制并不意味著對(duì)反壟斷的完全排除，在放松管制(deregulation)成為全球一種趨勢的情況下，各國逐漸形成一個(gè)共識(shí)是，在實(shí)現(xiàn)管制的目的前提下應(yīng)最大限度地適用反壟斷法，把對(duì)競爭的損害降低到最小程度。比如，如果設(shè)置行業(yè)準(zhǔn)入和事后監(jiān)督兩種方式都能實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，那么應(yīng)當(dāng)采取事后監(jiān)督的方式，盡可能減少對(duì)競爭的損害。對(duì)于在法律或事實(shí)上占有獨(dú)占地位的企業(yè)，反壟斷法實(shí)際上并不挑戰(zhàn)其依據(jù)特別法（或政策）而享有的獨(dú)占地位及其派生的對(duì)市場準(zhǔn)入的限制、對(duì)商品或服務(wù)價(jià)格的制定等行為，但獨(dú)占企業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)不得違反反壟斷法，特別是不得違反有關(guān)濫用市場支配地位的規(guī)定。

這種最大限度適用反壟斷法的共識(shí)，在中國也得到了相當(dāng)程度的承認(rèn)。盡管目前出臺(tái)的反壟斷法對(duì)管制行業(yè)和依法獨(dú)占行業(yè)的回避態(tài)度，讓人對(duì)此心存疑慮，但在立法進(jìn)程中各方代表角力之激烈，已經(jīng)足以說明在這樣一個(gè)市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、市場經(jīng)濟(jì)法律體系粗陋的國度，對(duì)競爭環(huán)境的渴求、對(duì)消費(fèi)者利益的尊重的理念正在以前所未有的速度深入立法者的思維。和我們慣常所見到的赤裸裸的保護(hù)、密不透風(fēng)的管制相比，這不能不說是一種巨大的進(jìn)步。

競爭文化的缺失與培育

和立法者們對(duì)競爭觀念的理解相比，中國市場環(huán)境中競爭文化的缺失，似乎更讓人憂心忡忡。

所謂競爭文化，可以理解為全社會(huì)形成的維護(hù)競爭機(jī)制、尊重競爭規(guī)則的一種共識(shí)和氛圍。競爭文化的培育和形成是多方面因素綜合作用的結(jié)果，從消費(fèi)者的觀念、企業(yè)的行為到政府的職能定位，從市場主體交流的思維方式、商事交易規(guī)則的理解運(yùn)用到經(jīng)濟(jì)法律的頒布實(shí)施，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的每一個(gè)細(xì)節(jié)都在潛移默化地作用于競爭文化的形成。

在西方發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家，經(jīng)營者之間公開進(jìn)行價(jià)格協(xié)調(diào)和串通如同偷盜一樣，是極為“原始”和惡劣的違法行為，在美國，行為人有可能被處以監(jiān)禁。而在中國，不僅很多經(jīng)營者對(duì)此毫無認(rèn)識(shí)，甚至是行業(yè)協(xié)會(huì)都參與引導(dǎo)組織，堂而皇之地進(jìn)行價(jià)格協(xié)調(diào)與串通，這恐怕就不僅僅是個(gè)別企業(yè)法制觀念薄弱的問題，而正是市場環(huán)境中企業(yè)競爭文化缺失最突出的表現(xiàn)。此外，一些政府部門對(duì)競爭觀念的無知，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的思維上不成熟，喜歡站到市場經(jīng)濟(jì)的最前沿，滿懷好意地指揮企業(yè)定價(jià)，這種行為也是讓人啼笑皆非的。

毫無疑問，反壟斷法的頒行是競爭文化培育和建設(shè)最為關(guān)鍵的一步。反壟斷法的實(shí)施過程，對(duì)政府、企業(yè)乃至消費(fèi)者而言也將是競爭文化逐步培育和發(fā)展的過程。通過反壟斷法的實(shí)施，增強(qiáng)企業(yè)對(duì)市場競爭規(guī)則的認(rèn)知能力、增強(qiáng)消費(fèi)者對(duì)競爭文化的認(rèn)同，增強(qiáng)政府對(duì)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的框架性、理念性理解，這些都將有力地推動(dòng)中國市場環(huán)境中競爭文化的培育和形成。而這種競爭文化的形成，競爭意識(shí)的培養(yǎng)，也必將推動(dòng)這部在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程初期出臺(tái)的、并不完善的競爭法律得到有效的施行并不斷進(jìn)步。這些都是我們所期望看到的，我們也相信它能夠在不久的將來得以實(shí)現(xiàn)。

總之，中國反壟斷法有其明顯的階段性、局限性，但我們絕不能否認(rèn)，這部法律的頒布體現(xiàn)了市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的巨大進(jìn)步。對(duì)此有清楚的認(rèn)識(shí)和把握，是中國反壟斷法不斷完善、競爭文化逐步形成的前提。

（全文詳見《財(cái)經(jīng)》網(wǎng)絡(luò)版 www.caijing.com.cn“專欄” ）

作者為對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院教授、反壟斷立法工作組專家成員