對于北京而言，最迫切解決的并非垃圾處理的技術(shù)問題，而是如何進行決策體制的變革以及重建公眾信任

60多歲的趙慶祥，抬手指向位于北京西北郊的西六建材工貿(mào)公司西北角。300余米開外，夕陽金色的余暉照著一段新砌的圍墻，里邊是一個靜寂的工地，小山似的一個土堆高出圍墻頭數(shù)米。

“那就是停了工的六里屯垃圾焚燒發(fā)電廠?！彼嬖V《財經(jīng)》記者。

這一北京市最大的垃圾焚燒發(fā)電項目，按照計劃，本應(yīng)在2007年3月開工，并于2008年正式投入使用。但從去歲至今，隨著周邊居民對其污染環(huán)境的抗議不斷升級，今年6月12日，國家環(huán)境保護總局以“還需進一步論證”，以及“應(yīng)當(dāng)在更大范圍客觀、全面、公開地征求公眾意見”為由，正式宣布緩建這一項目。

如今，又是三個多月過去了，最終的懸念卻仍未解開。《財經(jīng)》記者先后致電國家環(huán)?？偩帧⒈本┦协h(huán)保局，答復(fù)是，目前該項目正在按環(huán)保總局決議，進行進一步論證。

顯然，在“十一五”期間，北京興建總?cè)仗幚砹窟_6500噸的共計四座垃圾焚燒場，從而消化掉這個龐大都市所產(chǎn)生的四成垃圾的宏大構(gòu)圖，正在與時間的賽跑中面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

迄今惟一正在如期興建的高安屯垃圾焚燒發(fā)電廠，今年夏天以來也因垃圾填埋場散發(fā)出來的臭味，引發(fā)周邊居民強烈抗議，使得其能否按期運行存在了些許疑問。

從填埋向焚燒轉(zhuǎn)型

沒有人真正知道，北京距離垃圾“圍城”，到底還有多遠？

北京市政管理委員會提供的數(shù)據(jù)顯示，這個常住人口已經(jīng)超過1580萬人的“首善之區(qū)”，目前每天產(chǎn)生垃圾1.6萬噸。其中，無害化處理量1.36萬噸，無害化處理率為85.1%。

這個處理率，已經(jīng)遠高于全國城市大約50%的平均水平，但一個尷尬的事實卻是，北京每天垃圾無害化處理設(shè)施的總能力，僅為10350噸。這意味著，北京市現(xiàn)有的13座衛(wèi)生填埋場所，大多處于超負荷運轉(zhuǎn)狀態(tài)。

北京市政管委宣教處處長郭衛(wèi)東在接受《財經(jīng)》記者采訪時介紹，北京最早開始構(gòu)建現(xiàn)代化的垃圾處理體系，是在上世紀(jì)90年代；而最初的現(xiàn)代化垃圾處理設(shè)施的“家底”，則源自德國政府援助的3900萬馬克。在德國專家的協(xié)助下，北京市最后確定了衛(wèi)生填埋的處理方案，德方也援建了兩個填埋場（北神樹、安定）、兩個轉(zhuǎn)運站（馬家樓、小武基）和南宮堆肥場。

隨著城市化水平的迅速提高，以及人口遷移的增加，北京市人口急劇膨脹，這套體系很快不堪重負。

從國際經(jīng)驗上來看，城市化率的提高以及人口的膨脹，幾乎無一例外地會帶來垃圾，尤其是生活垃圾產(chǎn)生量的階段性快速增長。

世界銀行東亞基礎(chǔ)設(shè)施部于2005年編制的關(guān)于《中國固體廢棄物管理：問題和建議》的報告中就指出，中國的固體廢棄物數(shù)量增長如此之快，是任何一個國家沒有經(jīng)歷過的。預(yù)計僅在今后20年中，中國城市就要建設(shè)1400座生活垃圾填埋場。

實際上，中國已超過美國成為世界上最大的城市固體廢棄物（MSW）制造者。北京，無疑也是這段痛苦歷程的見證者之一。

北京市目前的垃圾處理，有九成仍在使用衛(wèi)生填埋技術(shù)。不過，如果到2010年，全市日生活垃圾產(chǎn)生量達到16620噸的話，隨著十座現(xiàn)有垃圾處理設(shè)施的陸續(xù)關(guān)閉，處理能力缺口將進一步加大至每日10770噸。

一個出路是新建大型填埋場，以接替即將退役的處理設(shè)施并且吸納新增的垃圾產(chǎn)生量。然而，在北京，這種選擇面臨著一個幾乎無法克服的困境，那就是北京城八區(qū)的可填埋用地已經(jīng)基本利用殆盡，能滿足大規(guī)模填埋場的新建設(shè)用地根本就無處尋覓。

若仍采用全量衛(wèi)生填埋的處理技術(shù)，據(jù)《財經(jīng)》記者了解，建設(shè)一座日處理能力為2000噸的填埋場，按15年服務(wù)年限計算，加上輔助設(shè)施用地，總共需占用土地面積約600畝。在北京尋找600畝地，已經(jīng)非常困難；如果再要求不占用基本農(nóng)田，并且周邊500米不得有人畜棲居，更是一個幾乎不可能的任務(wù)。

建設(shè)部環(huán)境衛(wèi)生工程技術(shù)研究中心徐文龍在接受《財經(jīng)》記者采訪時表示，在這種情況下，對于土地已經(jīng)日漸枯竭的北京而言，垃圾焚燒處理無疑是緩解當(dāng)前矛盾的有效方式。因為根據(jù)美國環(huán)保署（EPA）的統(tǒng)計，采用焚燒發(fā)電的方式，不僅可以獲得電力，還可以把固體垃圾的體積減少90%，重量減少75%，同時很多廢棄物的毒性在高溫焚燒之后也大大降低。

北京市市政管委垃圾對策專家王維平也對《財經(jīng)》記者強調(diào)，在中國的近鄰日本，由于土地更加稀缺，目前已經(jīng)有超過80％的垃圾都靠焚燒處理。

也正因為此，北京市“十一五”規(guī)劃把焚燒發(fā)電作為垃圾處理的轉(zhuǎn)型方向。而恰恰是建造垃圾焚燒發(fā)電廠，遭到了當(dāng)?shù)鼐用竦姆磳Α?/p>

信任危機

在王維平看來，對垃圾焚燒的擔(dān)心并無必要。因為垃圾焚燒處理的技術(shù)已經(jīng)很完善。在日本，許多焚燒處理廠就建在市中心；而計劃興建的六里屯垃圾焚燒發(fā)電廠，在采用了達到國際先進水平的工藝之后，其主要有害物質(zhì)——二惡英的排放，更是可以達到對環(huán)境要求十分嚴(yán)苛的歐盟標(biāo)準(zhǔn)。

“排放出來的煙氣，比廚房里的油煙還干凈?！彼o《財經(jīng)》記者打了個形象的比喻。

然而，引發(fā)六里屯垃圾焚燒發(fā)電廠停建風(fēng)波的，絕非單純的技術(shù)風(fēng)險這么簡單。

很簡單，因為關(guān)于安全性的任何假定，都是假定在正常操作、按照規(guī)定運行的前提下的。但問題在于，這種前提本身是否經(jīng)得起拷問？

在距六里屯垃圾填埋場僅320米遠的西六建材工貿(mào)公司宿舍區(qū)，70歲的趙玉珍告訴《財經(jīng)》記者，因為五年前患乳腺癌，身體不適的她出門不多。而一打開窗戶，往往就會聞到垃圾填埋場刺鼻的臭氣。

除非風(fēng)向影響，惡臭會有規(guī)律地在晚上10點以后襲來，直到清晨逐漸消散；她的老伴閆順發(fā)經(jīng)常被熏得睡不著，只好日夜顛倒，白天睡覺。

在距離填埋場約500余米的頤和山莊，業(yè)主謝雨也告訴《財經(jīng)》記者，垃圾的惡臭能把熟睡的人熏醒來，關(guān)上門窗都無濟于事。

“有時候，臭得不行了，只好半夜里爬起來，開車出去狂奔透透氣?！彼裏o奈地說。

在業(yè)內(nèi)人士看來，這一垃圾填埋場之所以臭氣熏天，主要原因就在于運行管理上的嚴(yán)重違規(guī)。根據(jù)《北京市生活垃圾衛(wèi)生填埋場運行管理規(guī)范》，垃圾進場后24小時內(nèi)，應(yīng)完成垃圾的攤鋪、壓實、覆蓋工作；經(jīng)薄層壓實作業(yè)形成的垃圾填埋作業(yè)層，每兩米要進行一次覆蓋。而在六里屯垃圾填埋場，當(dāng)天運來的垃圾沒有壓實蓋土，作業(yè)面積超過規(guī)定范圍，從而造成了持續(xù)、大面積的污染。

更早追溯，六里屯風(fēng)波的發(fā)生，在選址決策時就已危機深埋。

按照美國和歐盟等國家的慣例，在固體廢棄物設(shè)施的選址的時候，應(yīng)該盡量回避“環(huán)境敏感”區(qū)域，比如地震區(qū)、地下水源地等。因為一旦地下水被污染，要想再恢復(fù)水質(zhì)，往往要花上成百上千年的時間，而且在大多數(shù)情況下成本根本難以承受。

早在1995年，北京市環(huán)保局在《關(guān)于北京市海淀區(qū)六里屯垃圾填埋場環(huán)境影響評價報告的批復(fù)》里就明確指出：被用作垃圾填埋坑的西六建材工貿(mào)公司取土坑底部，已與地下淺層水連通。因此，“從環(huán)境保護的角度考慮，在此地建設(shè)垃圾填埋場是不適宜的?！?/p>

然而，這并沒能阻止垃圾廠于1998年10月正式動工。

退一步而言，如果在這種環(huán)境敏感區(qū)域選址不可避免的話，一般也會嚴(yán)格要求該設(shè)施運行者采取額外的安全措施，并加強監(jiān)控，防止出現(xiàn)有毒物質(zhì)泄露。1997年，原國家環(huán)保局制定的《生活垃圾填埋污染控制標(biāo)準(zhǔn)》就有明確規(guī)定， 地下水下游方向應(yīng)設(shè)置監(jiān)測井位，定期監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)問題須及時采取措施。

然而，據(jù)《財經(jīng)》記者了解，從該垃圾填埋場1999年正式建成投入使用至今，周邊的居民都未看到過監(jiān)測數(shù)據(jù)。實際上，就連當(dāng)?shù)鼐游瘯撠?zé)人，也被禁止進入場地查看。

因此，在中國環(huán)境科學(xué)院研究員、國家環(huán)?？偩汁h(huán)境工程評估中心專家趙章元看來，當(dāng)?shù)鼐用駥τ诶贌l(fā)電廠的態(tài)度或許不難理解：一個工藝和操作技術(shù)難度相對簡單的垃圾填埋場，在決策和運行管理上還長期無法做到規(guī)范化操作，更何況一個科技含量遠高于填埋場的垃圾焚燒廠呢？

更重要的是，它在周邊居民的內(nèi)心深處，埋下了恐懼以及不信任的“種子”。而這一切，都需要付出巨大代價，或許才能逐漸彌合。

無形的“圍城”

圍繞六里屯垃圾填埋場的多年爭端，其實說明了一個道理：我們無法完全寄希望于技術(shù)，來解決一個非技術(shù)原因?qū)е碌睦Ь帧?/p>

在接受《財經(jīng)》記者采訪時，清華大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系教授王偉就直言不諱地指出，近幾年來，借助奧運的提升，北京垃圾處理的投入和技術(shù)都有了飛躍發(fā)展，與此同時，環(huán)衛(wèi)體系的管理問題，卻成為相對的“短板”。

缺乏透明性和廣泛的公眾參與，不僅使得良好的硬件很可能變得“英雄無用武之地”，更加劇了北京市本來就已經(jīng)十分嚴(yán)峻的垃圾“圍城”問題的解決瓶頸。

在日本，很多垃圾填埋場甚至比醫(yī)院還干凈；每個填埋場都會花費大量資金來盡力消除民眾的顧慮，包括接待民眾來訪等，并采用各種手段來確保日常運行規(guī)范化、透明化。

在美國的2260個垃圾處理設(shè)施中，為了更好地與周邊社區(qū)交流，不少運營者都設(shè)立了專門的聯(lián)絡(luò)辦公室，來處理周邊居民的各種訴求以及疑問。此外，他們還主動向居民發(fā)送定期的運營簡報，甚至年報等，來詳細闡述設(shè)備運行的狀況。一些運營者甚至還聘請第三方的獨立中介機構(gòu)，來對垃圾處理情況進行審計，從而徹底消除公眾的顧慮。

王偉建議，針對目前北京市存在的周邊居民對垃圾處理部門的不信任情緒，可以考慮由政府出資，成立包括居民在內(nèi)的第三方監(jiān)督委員會，并雇用專業(yè)的中介公司，對垃圾處理各個具體操作環(huán)節(jié)進行監(jiān)督。

垃圾處理設(shè)施的建設(shè)和運行，與周邊社區(qū)可能存在的沖突，即使從國際經(jīng)驗來看，也是一個帶有普遍性的問題。關(guān)鍵在于，如何通過合理的決策過程，來盡量舒緩，而不是激化這種可能的矛盾。

美國環(huán)保署曾經(jīng)給出一個完美的垃圾處理設(shè)施選址程序，雖然不乏理想主義色彩，但或許我們?nèi)匀豢梢宰鳛閰⒖迹?/p>

一旦有意向在某個地方選址，就先行與當(dāng)?shù)丨h(huán)境、商業(yè)主管部門進行溝通和討論；在有了更加明確的意向之后，向當(dāng)?shù)卣暾埮e行一個公開會議，以便充分聽取當(dāng)?shù)鼐用裨谏鐣?、環(huán)境等方面的擔(dān)心。

在對可能涉及的所有問題進行充分的調(diào)查，并且擬定出可能的修補措施之后，再向當(dāng)?shù)卣暾埮e行一個聽證會。而在聽證會正式召開之前，公司應(yīng)該準(zhǔn)備舉行一次新聞發(fā)布會，并且成立聯(lián)絡(luò)辦公室，以充分與當(dāng)?shù)孛襟w溝通，并認真聽取居民的呼聲。

在聽證會上，公司不僅要詳細地披露信息，更可以邀請居住在周邊的居民，以志愿者的身份，加入咨詢委員會。此后，根據(jù)與社區(qū)談判的結(jié)果，公司再對原有的垃圾處理設(shè)施規(guī)劃進行相應(yīng)的修改。這種對話和合作機制，不僅體現(xiàn)在設(shè)施的建造過程中，更將貫穿其整個運行生命周期。

無疑，在今天的北京，要把垃圾處理設(shè)施的選址、建設(shè)和運營，打造成一個典型意義上的公共決策過程，在現(xiàn)實的制度約束下，仍然前路漫漫。

但是，越早主動地逼近這些目標(biāo)，或許就越能避免更大的被動。無論在國內(nèi)外，都不乏這方面的慘痛教訓(xùn)。

從這種意義上講，北京市要徹底突破垃圾“圍城”的困境，除了通過各種激勵手段來降低垃圾的產(chǎn)生以及增加再利用，或許首先要突破的，就是這道“無形的圍城”。