農(nóng)業(yè)是中國的基礎(chǔ)，耕地是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，離開了耕地，就談不上民族的生存和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。耕地資源是無法通過貿(mào)易途徑獲得彌補(bǔ)的戰(zhàn)略性資源，國務(wù)院總理溫家寶在十屆全國人大五次會(huì)議上所做的政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，在土地問題上，絕不能犯不可改正的歷史性錯(cuò)誤，遺禍子孫后代。一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線，堅(jiān)決實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度。

在4月22日“世界地球日”來臨之前，記者就我國耕地保護(hù)現(xiàn)狀、目前存在的問題及如何解決等問題采訪了土地管理方面的專家。

耕地是我們的軟肋

中國土地勘探規(guī)劃院地政研究中心副主任唐健是2004年國家社科基金項(xiàng)目《耕地保護(hù)制度與政策研究》的總負(fù)責(zé)人。她介紹說，幾年前制定的《1997年～2010年全國土地利用總體規(guī)劃綱要》中曾經(jīng)設(shè)想：到2010年，將全國耕地保有量控制在19．2億畝。而根據(jù)國土資源部最新公布的數(shù)字，2004年，全國耕地面積為18．37億畝。1996～2003年，中國耕地凈減少1億畝，其中建設(shè)占地高達(dá)2240萬畝，糧食產(chǎn)量從1958年的5．1億噸下降到2003的年4．3億噸，耕地大規(guī)模減少是其中一個(gè)重要原因。按照中國宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)的估計(jì)，到2030年，我國人口將達(dá)到16億人，按照人均450千克的糧食年需求計(jì)算(西方發(fā)達(dá)國家人均1000千克左右)，總共需要7．2億噸糧食。目前，世界谷物貿(mào)易量大約在2億噸／年，若我國可以獲得其中的1／4，即5000萬噸，全國自產(chǎn)的糧食也必須達(dá)到6．7億噸。假設(shè)我國糧食平均畝產(chǎn)達(dá)到400千克，2030年，全國耕地面積就必須保證17億畝，這意味著，我國在未來占用耕地的極限是1．5億畝。

根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)2002年年報(bào)，截至2001年年底，全世界土地面積為1960．2億畝，其中可耕地210．3億畝，占土地面積的10．73％，人均可耕地面積3．45畝。從人均土地占用看，人多地少的國家居多，用地最緊張的國家為印度、日本；其次是英國、中國、法國；美國和加拿大則相對(duì)十分寬裕。

耕地是人類賴以生存的物質(zhì)資料的主要來源，因此一個(gè)國家耕地的富裕程度決定了該國農(nóng)業(yè)發(fā)展水平和可持續(xù)發(fā)展的潛力。耕地資源的有限性和稀缺性相對(duì)制約了這些國家農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地資源與管理學(xué)院資源環(huán)境戰(zhàn)略與管理中心主任張鳳榮曾主持過多項(xiàng)國土資源部的重要課題，長期從事耕地保護(hù)方面的科研工作。他認(rèn)為，我國的人口壓力巨大，耕地的人均占有量只有1．41畝，不到世界平均水平的40％，耕地匱乏是我們的軟肋。

保護(hù)耕地的現(xiàn)實(shí)意義

張鳳榮認(rèn)為，保護(hù)耕地的現(xiàn)實(shí)意義在于，耕地狀況首先直接關(guān)系到我國的糧食安全。統(tǒng)計(jì)顯示，我國近些年糧食播種面積下降，糧食總產(chǎn)量徘徊不前。與此同時(shí)，隨著人口增長、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化的推進(jìn)，未來二三十年內(nèi)，我國糧食消費(fèi)增長的趨勢不會(huì)逆轉(zhuǎn)。雖然目前我國基本能夠?qū)崿F(xiàn)糧食自給自足，但糧食安全形勢嚴(yán)峻，除北部沿邊區(qū)的新疆、寧夏、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江以及中部的安徽、河南這幾個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)或地廣人稀的省區(qū)以外，全國大部分地區(qū)糧食產(chǎn)不足需，其中廣東、浙江、福建、上海、北京五省市的糧食缺口最大，均超過450萬噸，全國糧食缺口為3936．95萬噸。

盡管有學(xué)者提出，我國的糧食供給要充分利用國內(nèi)外兩個(gè)市場，但張風(fēng)榮認(rèn)為，依靠進(jìn)口彌補(bǔ)糧食缺口面臨的風(fēng)險(xiǎn)比較大。首先，需求增加必然導(dǎo)致價(jià)格上漲，我們是否能夠承受國際糧食價(jià)格上漲的成本。其次，就算我們有能力購買國外的糧食，但國際糧食市場同樣存在變數(shù)。目前，世界各國都在加緊進(jìn)行生物能源和可再生能源的研發(fā)。為擺脫對(duì)中東石油的依賴，美國政府決定利用國內(nèi)充足的糧食資源大力發(fā)展生物能源，他們希望在2025年以前用清潔能源替代75％的中東進(jìn)口原油。德國總理莫克爾也提出，德國的生物能源要達(dá)到20％的比例。美國是世界糧油的主要供給國，能源政策的改變會(huì)導(dǎo)致全球糧食市場發(fā)生哪些變化是我們無法預(yù)估的，所以，糧食供給還是要立足國內(nèi)。耕地保護(hù)也就勢在必行。

張鳳榮強(qiáng)調(diào)，保護(hù)耕地不僅僅因?yàn)槠渖婕凹Z食安全，還有生態(tài)環(huán)境方面的意義。我們現(xiàn)在的城市建設(shè)布局，綠地與硬化地面比例失調(diào)。城市環(huán)境惡化，噪音、空氣、水等各種污染危害著人們的健康。由于土地面積有限，我們不可能大面積種植樹林、草坪綠地。這就需要耕地出現(xiàn)在城市與城市之間、大城市與衛(wèi)星城之間、城市與城鎮(zhèn)之間、城市和鄉(xiāng)村之間。在這種情況下，耕地就不再局限于播種、耕耘、收獲等生產(chǎn)意義，而是多了調(diào)劑不同地塊環(huán)境的生態(tài)意義。從這個(gè)角度看，耕地也是實(shí)現(xiàn)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化的必要綠色空間。

唐健認(rèn)為，耕地保護(hù)在我國還有十分重要的社會(huì)意義，那就是保護(hù)農(nóng)民，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。目前，我國仍有9億多農(nóng)業(yè)人口，盡管其中有越來越多的人在工業(yè)化、城市化的進(jìn)程中逐步脫離農(nóng)業(yè)、農(nóng)村，但這種脫離很不穩(wěn)定，國家和社會(huì)也還沒有能力徹底解決他們的社會(huì)保障問題。在這種情況下，土地就是農(nóng)民最后的保障。

由此可以看出，我國的耕地保護(hù)具有保障國家糧食安全、保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地、保障生態(tài)安全、保障農(nóng)民權(quán)益這個(gè)世界上不少國家所沒有的多重意義。也正因?yàn)槿绱?，耕地保護(hù)戰(zhàn)略是我國的基本國策之一。

耕地總量緣何快速減少

盡管實(shí)行了最嚴(yán)格的土地管理，但我國實(shí)際耕地總量仍在快速減少，已從1996年的19．51億畝下降到2004年的18．37億畝，低于國家“十五”計(jì)劃確定的2005年耕地保有量19．2億畝的目標(biāo)；全國有20個(gè)省份的2003年耕地保有量低于土地利用總體規(guī)劃確定的2010年指標(biāo)，并有進(jìn)一步減少的趨勢。一些地區(qū)已無法完成規(guī)劃區(qū)定的耕地保有量、農(nóng)用地專用和占用耕地、基本農(nóng)田保護(hù)面積等指標(biāo)。以后相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)，耕地資源的供需矛盾將更加突出。對(duì)此，唐健分析認(rèn)為主要原因如下：

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的占用量居高不下

據(jù)預(yù)測，到2020年，我國人口將達(dá)15億人，城市化水平達(dá)到50％，僅城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量就將達(dá)到700萬公頃以上，加上其他建設(shè)對(duì)土地的占用，土地供需形勢將更加嚴(yán)峻。

生態(tài)退耕力度加大

據(jù)調(diào)查，全國需要退耕的坡耕地、嚴(yán)重沙化和影響行洪的耕地約2．2億畝。按照國務(wù)院的要求，將進(jìn)一步加大退耕力度，到2002年，全國已退耕5253萬畝，按此計(jì)劃今后一個(gè)時(shí)期還將退耕1．674億畝。生態(tài)退耕面積占耕地減少面積的78％，是耕地減少的最主要原因。

農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和自然災(zāi)害造成部分耕地?fù)p失

根據(jù)今年農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整情況分析，2003年～2030年，由于挖魚塘等破壞耕地層的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，預(yù)計(jì)損失耕地約740萬畝。同時(shí)，根據(jù)多年統(tǒng)計(jì)情況，2003年～2030年，災(zāi)毀耕地總數(shù)約2220萬畝。

耕地資源的補(bǔ)充潛力有限

根據(jù)《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃》測算，以2000年為基期，我國土地整理、復(fù)墾和開發(fā)補(bǔ)充耕地的總潛力約為2．1億畝，到2002年土地整理復(fù)墾和開發(fā)已補(bǔ)充耕地911萬畝，耕地補(bǔ)充潛力還有2億畝。由于土地開發(fā)受生態(tài)環(huán)境保護(hù)和水資源的制約，未來的耕地補(bǔ)充，將以土地整理復(fù)墾為主要途徑，所需投入也將越來越大。

從各地情況看，耕地資源嚴(yán)重流失的區(qū)域包括北京、青海、陜西。減少因素中生態(tài)退耕比例接近70％。較快流失區(qū)域包括內(nèi)蒙古、上海、寧夏、山西。上海耕地減少的主要原因是建設(shè)用地，占到了耕地減少總量的69％。其余地區(qū)主要是生態(tài)退耕占了主要部分。緩慢流失區(qū)域包括除新疆、西藏的其他省(自治區(qū)、直轄市)。

張鳳榮將全國耕地減少的主要途徑分為四類——生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、建設(shè)占用和災(zāi)害損毀。其中，災(zāi)毀耕地是由自然不可抗力造成的，基本上不受人類的控制；生態(tài)退耕退掉的大多是不適宜耕種、對(duì)生態(tài)安全造成威脅的耕地，雖然減少了耕地?cái)?shù)量，但有益于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)或改善；農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整雖然減少了一定數(shù)量的耕地，但農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)內(nèi)部的調(diào)整是雙向的，既可以將耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地，也可以將其他農(nóng)用地轉(zhuǎn)為耕地，這種轉(zhuǎn)變不會(huì)對(duì)糧食生產(chǎn)能力構(gòu)成本質(zhì)威脅，在必要的情況下仍可恢復(fù)耕種；而建設(shè)用地占用的大多是城市周圍、道路兩側(cè)有灌溉設(shè)施、質(zhì)量較好的耕地，并且這種流轉(zhuǎn)是單向的，即只有耕地向建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，而從建設(shè)用地向耕地流轉(zhuǎn)則存在比較大的技術(shù)障礙。

從全國不同類型耕地所占的比例分析，江蘇、北京、廣東、山東、上海、廣西、遼寧七省市灌溉耕地比例下降，無灌溉耕地比例上升，耕地結(jié)構(gòu)變差；這七個(gè)省市大多沿海，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，后備耕地資源匱乏，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)較好，建設(shè)占用的大多是灌溉耕地。

除了供需矛盾突出外，唐健認(rèn)為我國耕地保護(hù)中還存在著違法占地，低效占地，占優(yōu)補(bǔ)劣現(xiàn)象。據(jù)衛(wèi)星遙感對(duì)新增建設(shè)用地的檢測檢查，違法用地平均占新增建設(shè)用地總宗數(shù)的34％，有些地方高達(dá)80％。另外，由于農(nóng)業(yè)比較效益低，農(nóng)民大量流動(dòng)到農(nóng)業(yè)外就業(yè)，使得耕地大面積拋荒，農(nóng)業(yè)投入減少，耕地的利用效率逐步下降。在耕地補(bǔ)充方面，重開發(fā)，輕整理復(fù)墾，表現(xiàn)為低產(chǎn)地區(qū)耕地面積增加，中高產(chǎn)地區(qū)耕地面積減少。

耕地面臨“看不見的污染”

在耕地?cái)?shù)量面臨嚴(yán)峻形勢的同時(shí)，我國耕地的質(zhì)量也不盡人意。一方面農(nóng)業(yè)活動(dòng)造成的污染日益嚴(yán)重。全國的化肥利用率平均只有30％～35％，化肥流失是造成滇池、太湖流域水體富營養(yǎng)化的重要原因之一，其中太湖流域水體富營養(yǎng)化中農(nóng)田化肥的貢獻(xiàn)率達(dá)55％。同時(shí)，我國農(nóng)藥使用量較高，不同程度遭受農(nóng)藥污染的農(nóng)田面積達(dá)13500萬畝。另一方面，工業(yè)“三廢”對(duì)農(nóng)業(yè)的點(diǎn)源污染正由局部向整體蔓延。全國工業(yè)和城市三廢污染的農(nóng)田面積已達(dá)1．5億畝，約有15％的農(nóng)田受到不同程度的污染。每年因農(nóng)田污染糧食減產(chǎn)100億千克以上。土壤重金屬污染已達(dá)到相當(dāng)嚴(yán)重的地步，據(jù)1999年全國基本農(nóng)田土壤環(huán)境監(jiān)測不完全統(tǒng)計(jì)結(jié)果，在被監(jiān)測的省會(huì)城市郊區(qū)的基本農(nóng)田土壤中，重金屬污染物超標(biāo)53．2％；在被監(jiān)測的重要工礦企業(yè)區(qū)的基本農(nóng)田土壤中，重金屬超標(biāo)率達(dá)到56．7％，最高超標(biāo)42倍。另外，遭受不同程度大氣污染的農(nóng)田面積達(dá)7995萬公頃，占全國耕地總面積的5．6％。與此同時(shí)，全國耕地水土流失面積仍呈擴(kuò)大趨勢，如長江中下游地區(qū)有1／2的耕地存在水土流失問題。

[責(zé)任編輯] 趙菲