城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表彰顯政治平等

常任制、票決制、任期制構(gòu)成未來(lái)黨內(nèi)民主建設(shè)看點(diǎn)

“大部門制”將使行政管理體制更具效率和執(zhí)行力

公眾參與決策能夠有效化解社會(huì)利益矛盾

黨的十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路。政治體制改革作為我國(guó)全面改革的重要組成部分，必須隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而不斷深化，與人民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)。日前，《小康》記者采訪了中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院政治學(xué)教授楊光斌，希望通過(guò)一名政治學(xué)者的視角，解讀十七大對(duì)中國(guó)未來(lái)政治體制和政治文明建設(shè)的意義和影響。

《小康》：作為一名政治學(xué)者，您如何看待十七大對(duì)未來(lái)中國(guó)政治走向的影響？

楊光斌：中共十七大的主題是全面系統(tǒng)地闡述“中國(guó)特色社會(huì)主義”的理論體系，而中國(guó)特色社會(huì)主義的兩個(gè)輪子則是相輔相成的民生問(wèn)題和民主問(wèn)題。對(duì)于民生問(wèn)題，學(xué)者和媒體已經(jīng)解讀得很多。至于民主問(wèn)題，從十七大政治報(bào)告看，除了繼續(xù)夯實(shí)和擴(kuò)張基層民主外，國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)、政黨領(lǐng)導(dǎo)體制、行政管理體制以及決策體制等方面的改革，將成為建設(shè)中國(guó)特色的民主政治的著力點(diǎn)。通觀十七大報(bào)告，可以發(fā)現(xiàn)在政治建設(shè)領(lǐng)域出現(xiàn)了很多新的提法，這不僅標(biāo)志著執(zhí)政黨自身的適應(yīng)性轉(zhuǎn)型，也反映了我們黨在建設(shè)社會(huì)主義民主政治過(guò)程中取得了新的突破。

《小康》：能否為我們大致梳理一下十七大報(bào)告在政治領(lǐng)域的創(chuàng)新之筆？

楊光斌：我覺(jué)得可以從四個(gè)方面去理解十七大關(guān)于民主政治建設(shè)的重要論述。

首先是改革國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)。但是，目前人民代表大會(huì)的代表構(gòu)成比例卻是嚴(yán)重不平衡，即城市代表與農(nóng)村代表的所代表的人口比例是1:4，即假使一個(gè)城市全國(guó)人大代表所代表的人數(shù)是20萬(wàn)，一個(gè)來(lái)自農(nóng)村的農(nóng)民代表所代表的人數(shù)就是80萬(wàn)。這種制度安排具有時(shí)代特征，也加劇了城鄉(xiāng)差別。為此，很多學(xué)者呼吁改革。我們很高興地看到，改革建議得到采納，十七大政治報(bào)告明確指出，“逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”。這樣將消除選舉中的城鄉(xiāng)差異，進(jìn)一步擴(kuò)大廣大農(nóng)民在人大代表中的比例，擴(kuò)大他們?cè)趪?guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)中的發(fā)言權(quán)。不僅如此，人民代表大會(huì)每年只開(kāi)一次會(huì)，閉會(huì)期間由人大常委會(huì)主持工作，因此，人大常委會(huì)的人員構(gòu)成就至關(guān)重要。為此，十七大提出要優(yōu)化人大常委會(huì)“組成人員知識(shí)結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)”，將使人大常委會(huì)能夠更好地履行職責(zé)。我們還進(jìn)一步認(rèn)為，不但要優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，還應(yīng)該健全人大常委會(huì)的組織結(jié)構(gòu)，即增設(shè)人大常委會(huì)專業(yè)委員會(huì)的數(shù)目。因?yàn)槿舜蟪Ｎ瘯?huì)的主要功能是監(jiān)督“一府兩院”，人大常委會(huì)專業(yè)委員會(huì)與“一府兩院”的部門嚴(yán)重不對(duì)稱，從而使得監(jiān)督職能難以真正到位。而在成熟的法治國(guó)家，基本上都是政府有多少部門議會(huì)就有多少專門委員會(huì)，這點(diǎn)值得我們借鑒。

其次，改革黨的領(lǐng)導(dǎo)體制。在過(guò)去5年中，中國(guó)民主政治進(jìn)程中的一個(gè)重要方面是黨內(nèi)民主和黨的領(lǐng)導(dǎo)體制的改革，比如從省市黨委到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委“一正二副”的改革、300多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記的“公推直選”，等等。在既有成就的基礎(chǔ)上，根據(jù)學(xué)者們的研究成果，十七大報(bào)告明確指出，將試行黨代表大會(huì)常任制，重大問(wèn)題和任用重要干部票決制，實(shí)行黨的代表大會(huì)代表任期制。這樣，“常任制、票決制、任期制”將構(gòu)成未來(lái)5年甚至更長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期黨內(nèi)民主和黨的領(lǐng)導(dǎo)體制建設(shè)的看點(diǎn)。常任制將有利于黨內(nèi)民主，因?yàn)槿绻B代表大會(huì)都不常開(kāi)，黨員代表如何表達(dá)意見(jiàn)呢？票決制將和“一正二副”一道，在制度上防止第一把手專權(quán)，真正形成集體領(lǐng)導(dǎo)制度。任期制則是民主政治建設(shè)制度化的重要標(biāo)志，因?yàn)槿绻麤](méi)有規(guī)章制度上的任期約束，就可能形成事實(shí)上的領(lǐng)導(dǎo)干部終身制。我們相信，這些制度的建成，將極大地以黨內(nèi)民主推動(dòng)人民民主。

第三，改革行政管理體制。我們知道，我國(guó)的行政管理體制一直在推進(jìn)，比如1998年的機(jī)構(gòu)大改革、削減行政審批事項(xiàng)。但是，生活在現(xiàn)實(shí)中的人們，依然感到機(jī)構(gòu)設(shè)置嚴(yán)重不合理，辦事太難，辦事的成本太高。為此，十七大報(bào)告提出了加快行政管理體制改革的總要求，“形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”。針對(duì)我國(guó)行政管理領(lǐng)域廣泛存在的部門機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、政出多門等問(wèn)題，報(bào)告鮮明提出了“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”?！按蟛块T制”將是未來(lái)行政管理體制的主要看點(diǎn)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，有什么產(chǎn)品就設(shè)置什么行政主管部門，比如石油部、煤炭部、化工部。今天，我們的行政管理體制依然有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的遺留，很多部門依然建立在產(chǎn)品基礎(chǔ)上。比如，一個(gè)文化領(lǐng)域，除了有文化部外，還有廣電總局、新聞出版署、文物局、知識(shí)產(chǎn)權(quán)局等等。一個(gè)大文化部就夠了。類似這種現(xiàn)象的部門設(shè)置還很多。與1998年的機(jī)構(gòu)大改革相比，未來(lái)幾年的機(jī)構(gòu)整合力度決不會(huì)小，因此必將影響相當(dāng)一部人的既得利益。

第四，建設(shè)協(xié)商民主的決策體制。 我們知道，我國(guó)近年來(lái)群體性事件頻發(fā)，而其中的大多數(shù)事件是一些地方政府造成的，它們?cè)谕苿?dòng)公共事業(yè)中傷害著百姓的切身利益。為什么？其中的關(guān)鍵是決策體制問(wèn)題，習(xí)慣以長(zhǎng)官意志辦事，不顧百姓的利益和感受。相反，同樣一件事情，如果增加決策的透明度，讓公眾廣泛參與，得到公眾的理解和支持，結(jié)果就好得多。為此，十七大報(bào)告指出：“增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開(kāi)聽(tīng)取意見(jiàn)”。這樣說(shuō)既有的放矢，也有經(jīng)驗(yàn)支持。像浙江溫嶺的民主懇談會(huì)、各地普遍推行的聽(tīng)證會(huì)等先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)很值得推廣，應(yīng)該變成全國(guó)性政策，并最終形成法律和制度。因此，如果以法律和制度的形式規(guī)定決策透明度和公眾參與度，將更有利于形成百姓對(duì)黨和政府的認(rèn)同。

《小康》：上面的這些提法，雖然有些借鑒了別國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，但更多的卻是中國(guó)自己的探索。能否這樣說(shuō)，“中國(guó)式民主”已在實(shí)踐中悄然形成？

楊光斌：任何一種政治體制和民主模式都是長(zhǎng)期演化的產(chǎn)物，其中的復(fù)雜性、艱難性甚至殘酷性不是一般人能夠想象的。因此，比較民主政治的制度變遷過(guò)程，比單純的比較民主的模式更能說(shuō)明問(wèn)題，“過(guò)程”才更反映一個(gè)國(guó)家的歷史、文化和國(guó)情，任何國(guó)家，尤其是一個(gè)大國(guó)，很難在舍棄“過(guò)程”的情況下直達(dá)一個(gè)所謂理想的終極化的“模式”。

“過(guò)程”具有獨(dú)特性，正是在“過(guò)程”意義上談民主，才可以說(shuō)“中國(guó)式民主”是可能的。“中國(guó)式民主”正在成長(zhǎng)，主要表現(xiàn)在作為民主的制度環(huán)境的自由空間的拓展、民主觀念的達(dá)成、民主形式的生長(zhǎng)以及支撐民主政治的制度安排的成長(zhǎng)。

從“過(guò)程”角度來(lái)理解十七大，似乎可以作出這樣的判斷：這次黨代會(huì)是執(zhí)政者在中國(guó)特色的民主道路上對(duì)政治改革又一次系統(tǒng)而具體的部署。它是吸收政策性研究成果，根據(jù)過(guò)去成功經(jīng)驗(yàn)而形成的一個(gè)標(biāo)志著未來(lái)政治走向的改革藍(lán)圖。

楊光斌，博士，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院政治學(xué)教授，博士生導(dǎo)師。研究領(lǐng)域包括政治學(xué)理論（制度變遷理論）、比較政治、中國(guó)政治與治理。著有《中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的國(guó)家權(quán)力》、《制度的形式與國(guó)家的興衰》、《制度變遷與國(guó)家治理》等，并發(fā)表中英文學(xué)術(shù)論文四十多篇。