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        北京酒仙橋“民主票決拆遷”

        2007-12-31 00:00:00劉金松
        決策 2007年7期

        酒仙橋危改拆遷提供了一個(gè)可供思考的范本,尤其是在《拆遷法》不斷完善,《物權(quán)法》實(shí)施、拆遷正在進(jìn)入法制軌道的背景下,開(kāi)發(fā)商和政府,如何在拆遷問(wèn)題上解決效率和法制的統(tǒng)一,酒仙橋地區(qū)危改工程將是一個(gè)有益的探索。

        在危改拆遷工程中,人們經(jīng)??吹降氖怯砷_(kāi)發(fā)商主導(dǎo)拆遷的進(jìn)程和節(jié)奏。而在北京市建國(guó)以來(lái)規(guī)模最大的單個(gè)拆遷項(xiàng)目——酒仙橋地區(qū)危改工程中,卻誕生了首個(gè)由居民投票結(jié)果決定危改是否馬上進(jìn)行的民主形式。

        這一不同于以往的操作模式,立即引發(fā)了全國(guó)范圍的關(guān)注。一時(shí)間,酒仙橋拆遷成了全國(guó)媒體關(guān)注的焦點(diǎn)?!叭窆丁?、“民主拆遷”等詞語(yǔ)開(kāi)始與這個(gè)久拖不決的項(xiàng)目一起出現(xiàn)在各個(gè)的醒目位置;路透社、法新社、美聯(lián)社、等國(guó)外新聞機(jī)構(gòu)也頻頻出現(xiàn)在酒仙橋現(xiàn)場(chǎng)。

        媒體對(duì)這一拆遷項(xiàng)目關(guān)注的熱度,絲毫不亞于不久前發(fā)生在重慶的“最牛釘子戶”事件。但兩者的意義顯然不可同日而語(yǔ),如果說(shuō)重慶釘子戶事件的解決還只是里程碑式的個(gè)案的話,那么酒仙橋危改拆遷則提供了一個(gè)可供思考的范本。

        尤其是在《拆遷法》不斷完善,《物權(quán)法》實(shí)施、拆遷正在進(jìn)入法制軌道的背景下。開(kāi)發(fā)商和政府,如何在拆遷問(wèn)題上解決效率和法制的統(tǒng)一,酒仙橋地區(qū)危改工程將是一個(gè)有益的探索。

        票決拆遷

        位于北京市朝陽(yáng)區(qū)的酒仙橋街道,是一個(gè)人口密度大、國(guó)有企業(yè)較為集中的區(qū)域。這里的房屋建筑大多建于上個(gè)世紀(jì)五六十年代,屬于蘇式筒子樓和平房,墻體、市政設(shè)施老化嚴(yán)重。

        2003年,這一地區(qū)二、四、六、七、十一街坊和十街坊的一部分被批準(zhǔn)列入危舊房改造范圍,涉及約5473戶,企事業(yè)單位18家,規(guī)劃建筑面積84萬(wàn)余平方米,是北京市一次動(dòng)遷居民數(shù)目最大的危改項(xiàng)目。

        這一項(xiàng)目的復(fù)雜程度幾乎囊括了危改項(xiàng)目中經(jīng)常遇到的所有問(wèn)題:危改拆遷項(xiàng)目不僅分屬好幾個(gè)單位,而且大部分是沒(méi)有產(chǎn)權(quán)的單位公房,包括4211戶無(wú)產(chǎn)權(quán)合居筒子樓住戶,555戶無(wú)產(chǎn)權(quán)的平房住戶,707戶有產(chǎn)權(quán)的成套單元房住戶,情況相當(dāng)復(fù)雜。

        面對(duì)5473戶居民拆遷的規(guī)模,酒仙橋危改注定眾口難調(diào)。為此,酒仙橋街道辦事處多次組織協(xié)調(diào)會(huì)議,聽(tīng)取各方意見(jiàn)。酒仙橋街道辦事處工委副書記巴長(zhǎng)瑞說(shuō),現(xiàn)在遇到的最大問(wèn)題就是利益問(wèn)題。

        2006年8月,酒仙橋危改項(xiàng)目與居民簽訂《回遷安置房預(yù)定書》,51%的居民簽了約,但仍有49%的居民沒(méi)有簽約。

        “這是個(gè)微妙的數(shù)字?!卑烷L(zhǎng)瑞說(shuō),算上各項(xiàng)優(yōu)惠政策,現(xiàn)在回遷房的平均房?jī)r(jià)為2000元每平方米,對(duì)其他人可能不算什么,但對(duì)酒仙橋地區(qū)的人來(lái)說(shuō),可能就負(fù)擔(dān)不起,這里大多是國(guó)有企業(yè)退休職工,靠每月1000元左右的工資生活。

        對(duì)酒仙橋的居民來(lái)說(shuō),都希望通過(guò)危改來(lái)改變一家三代的住房問(wèn)題,都能住得下,但20平方米到30平方米內(nèi)的居民只能得到66平方米的房子,對(duì)他們來(lái)說(shuō)可能達(dá)不到理想的狀態(tài),所以這部分居民不同意安置方案。

        對(duì)開(kāi)發(fā)商來(lái)說(shuō),按照國(guó)家政策要考慮到資金平衡等條件,虧了錢做不下去,而規(guī)劃面積又是有限的,所以居民需求和開(kāi)發(fā)商的資金平衡形成矛盾。

        在這種情況下,街道辦就想聽(tīng)聽(tīng)居民的意見(jiàn)。巴長(zhǎng)瑞說(shuō),于是他們?cè)俅握?qǐng)區(qū)建委、開(kāi)發(fā)商、居民代表在辦事處協(xié)商交流意見(jiàn),修改了危改安置方案,出臺(tái)《酒仙橋危改工作補(bǔ)充意見(jiàn)》草稿,政府和企業(yè)讓一部分利出來(lái)。

        據(jù)巴長(zhǎng)瑞透露,當(dāng)時(shí),很想知道這個(gè)《補(bǔ)充意見(jiàn)》居民是否同意,是否認(rèn)可,但采取什么樣的方式才能最簡(jiǎn)單、最省時(shí)、最便捷地了解居民意見(jiàn)呢?在一次區(qū)建委、開(kāi)發(fā)商、居民代表的碰頭協(xié)商會(huì)上,有人發(fā)言:“讓居民投票來(lái)決定吧!”

        這個(gè)提議經(jīng)過(guò)討論得到了大家的認(rèn)可?!捌鋵?shí),這是一個(gè)自然而然的過(guò)程,現(xiàn)在探究誰(shuí)想出來(lái)的不重要?!卑烷L(zhǎng)瑞說(shuō),重要的是如何推動(dòng)危改這個(gè)項(xiàng)目。

        根據(jù)最初的設(shè)想,如果絕大多數(shù)同意,就繼續(xù)往前推進(jìn)這個(gè)項(xiàng)目。如果不同意,不能往前推,那就暫緩。

        “居民作為危改的主體如果不同意,就只能暫緩?!蔽8捻?xiàng)目的開(kāi)發(fā)商——北京電控陽(yáng)光房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司副經(jīng)理武志海認(rèn)為,在政府的指導(dǎo)下做這個(gè)危改項(xiàng)目,公司要兼顧到“政策允許下、資源有限性、資金平衡”等條件。投票少、反對(duì)多,那這個(gè)危改項(xiàng)目只能暫緩,也就做不動(dòng)了。

        酒仙橋危改項(xiàng)目的最終公投是項(xiàng)目參與各方博弈的產(chǎn)物,居民是“少掏錢,多要房”;開(kāi)發(fā)商要考慮到資金的平衡等因素;政府則希望加快老城區(qū)改造,并在這個(gè)過(guò)程中盡可能少出亂子。于是在各方博弈陷入僵局的時(shí)候,一個(gè)由拆遷戶投票決定危改項(xiàng)目進(jìn)程的先例誕生了。

        同步拆遷遭質(zhì)疑

        酒仙橋危改將首次采用同步拆遷的辦法,只有在同意拆遷的居民達(dá)到一定比例時(shí),才開(kāi)始動(dòng)工拆遷。

        和其他拆遷不一樣的是,為有效杜絕“釘子戶”,此次拆遷并非采取簽一戶搬一戶的方式,而是首次實(shí)施同步搬遷方案,居民中達(dá)到一定比例的人都簽訂協(xié)議后,才實(shí)行同步搬遷,從而避免了越到最后拿到的補(bǔ)償越多的現(xiàn)象。

        由于實(shí)行同步搬遷,如果同意搬遷者達(dá)不到較高比例,將暫緩搬遷。北京電控陽(yáng)光房地產(chǎn)公司副總吳衛(wèi)光此前表示,這個(gè)比例目前還沒(méi)有最終確定。他表示,實(shí)行此種拆遷方式,主要是保護(hù)大多數(shù)居民的利益,縮短拆遷時(shí)間。

        在巴長(zhǎng)瑞看來(lái),同步拆遷可以避免因?yàn)橐徊糠秩瞬蛔咂茐恼w規(guī)劃。據(jù)其透露,在另一個(gè)項(xiàng)目“京棉新城”的拆遷中,就曾遇到過(guò)類似的問(wèn)題,危改工程開(kāi)始后,一些居民堅(jiān)決不拆遷,因?yàn)楣こ滩荒苋缙谕旯?,到現(xiàn)在已經(jīng)損失1400多萬(wàn)?!皥?jiān)決不能走這條路?!?/p>

        另外,同步拆遷還能保證同等條件拆遷,早走和晚走都一樣;而對(duì)開(kāi)發(fā)單位來(lái)說(shuō),減輕了一部分壓力,避免了開(kāi)發(fā)單位的風(fēng)險(xiǎn)。如果在同步拆遷時(shí),有個(gè)別居民堅(jiān)決不走,那該走法律程序就走法律程序。

        從某種程度上說(shuō),民主投票方案的誕生,正是為同步拆遷做前期的準(zhǔn)備。2007年6月9日,投票結(jié)果出來(lái)后,超過(guò)一半的居民投了贊成票,在總數(shù)3711張票中,同意票2451張,不同意票1228張,無(wú)效票32張,另有棄權(quán)票1762張。

        即便如此,并不意味著拆遷可以馬上進(jìn)行?!拔也皇遣幌氩疬w,而是我實(shí)在沒(méi)有辦法接受?!本幼≡诰葡蓸蛩慕址坏年惻刻钩?,在投票表決中投了反對(duì)票,她解釋說(shuō),“只是因?yàn)槲壹业膬砷g房子在同一樓層,就要比房子分別在兩個(gè)不同樓層的少出十多平米的公攤面積,這太不公平。”

        住酒仙橋十街坊的居民鄒先生與陳女士一樣投了反對(duì)票,他有一套51平米的兩居,產(chǎn)權(quán)屬于私人。鄒先生說(shuō),十街坊的樓房根本不屬于危房。“其次,我們是產(chǎn)權(quán)房,為什么要跟沒(méi)有買房的居民一起投票呢?”他認(rèn)為,別人不能通過(guò)投票的方式來(lái)決定他的產(chǎn)權(quán)房。對(duì)于707戶擁有房子產(chǎn)權(quán)的居民來(lái)說(shuō),這幾乎是他們共同的心態(tài)。

        對(duì)于這一觀點(diǎn),岳成律師事務(wù)所岳運(yùn)生認(rèn)為:“這個(gè)協(xié)商不能是少數(shù)服從多數(shù),我們家房子是一萬(wàn)塊錢一平米可以接受,別人說(shuō)八千塊一平米就可以接受,我們可以不同意?!?/p>

        當(dāng)然,也有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,即便對(duì)那些不擁有房子產(chǎn)權(quán)的住戶,也不能通過(guò)投票的方式?jīng)Q定他們的財(cái)產(chǎn)命運(yùn)。哪怕這種財(cái)產(chǎn)只是歷史形成的產(chǎn)物,不一定具備法律意義上的“產(chǎn)權(quán)”。因?yàn)?,民主是無(wú)權(quán)干涉生命、財(cái)產(chǎn)、婚姻等私人權(quán)利的。如果拆遷在更加科學(xué)、公平和民主的原則下進(jìn)行,相信會(huì)順利得多,也會(huì)給未來(lái)的城市拆遷提供一個(gè)公正、公平和民主的范本。

        北京大學(xué)法學(xué)院教授、行政法專家姜明安表達(dá)了類似觀點(diǎn)。在他看來(lái),拆遷涉及百姓每家每戶的具體利益,這種“少數(shù)服從多數(shù)”的表決方式值得商榷。“不能因?yàn)槎鄶?shù)人認(rèn)可這個(gè)拆遷方案,就忽視少數(shù)家庭的意見(jiàn)和利益。政府和開(kāi)發(fā)商應(yīng)該通過(guò)協(xié)商的方式,盡量照顧少數(shù)人的合理意見(jiàn),要保障投反對(duì)票的家庭的利益?!?/p>

        “為了推動(dòng)危改進(jìn)程,對(duì)個(gè)別家庭可以依法采取一定的強(qiáng)制措施。但這么多人反對(duì)和棄權(quán),顯然不合適?!苯靼舱f(shuō)。

        對(duì)于在同步拆遷中政府的角色,首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市學(xué)院副院長(zhǎng)洪亞敏認(rèn)為,“地方政府在拆遷項(xiàng)目中不應(yīng)當(dāng)扮演利益方,而應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立的第三方,主要起到保障弱勢(shì)群體權(quán)益的作用。政府可以限定最低成交價(jià),但不應(yīng)直接規(guī)定成交價(jià)。合理的房屋補(bǔ)償價(jià)格,可以由獨(dú)立于政府、開(kāi)發(fā)商和拆遷戶的房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)根據(jù)市場(chǎng)行情評(píng)估確定,提供給相關(guān)方協(xié)商時(shí)參考?!?/p>

        城建難題

        由企業(yè)為政府的城市危房改造買單,曾是一個(gè)屢試不爽的招式。政府解決了城市改造難題,企業(yè)通過(guò)為政府買單,也會(huì)獲得不錯(cuò)的“回報(bào)”。

        但隨著北京市酒仙橋地區(qū)的“票決拆遷”陷入僵局,顯然這一模式也日益面臨著困局。

        按照北京市政府與陽(yáng)光股份的最初方案,酒仙橋危改項(xiàng)目后期,存在可以對(duì)外銷售的商品房。據(jù)一位曾在陽(yáng)光股份任職人士透露說(shuō),“方案是先建回遷房,等回遷房都建完了,最后建商品房。”

        如今,在此位置上與該危改項(xiàng)目毗鄰的陽(yáng)光上東,其均價(jià)已經(jīng)高達(dá)15000元/平方米,相當(dāng)一部分戶型售價(jià)更是高達(dá)20000元/平方米,而且銷售順暢,與此同時(shí),整個(gè)區(qū)域的均價(jià)也已經(jīng)超過(guò)12000元/平方米。這樣,即便日后僅以區(qū)域均價(jià)銷售,也足可以保證收益不菲。

        事實(shí)上,由此而得的收益恰恰是企業(yè)為政府危改“買單”的“回報(bào)”。這種模式被稱為“危改帶開(kāi)發(fā)”——近10多年來(lái)城市危改的主流模式。但隨著拆遷物權(quán)保護(hù)力度的不斷加大以及土地交易制度的日漸規(guī)范,在企業(yè)與拆遷對(duì)象之間尋找利益平衡已經(jīng)越來(lái)越難。

        2002年,國(guó)務(wù)院下發(fā)文件,要求禁止強(qiáng)制拆遷。而隨著房?jī)r(jià)、地價(jià)的快速上漲,拆遷補(bǔ)償所需資金額也越來(lái)越大。2005年,北京王府井綜合開(kāi)發(fā)公司名下的“王府井D1地塊”,因欠繳土地出讓金而被北京市國(guó)土局強(qiáng)行收回。而其背后原因,恰是因?yàn)椴疬w補(bǔ)償高企,企業(yè)無(wú)力負(fù)擔(dān),而這樣的情況,近年來(lái)在北京并不少見(jiàn)。

        “關(guān)鍵是企業(yè)不可能不計(jì)算回報(bào),而完全滿足被拆遷者的權(quán)益要求?!敝性禺a(chǎn)華北區(qū)董事總經(jīng)理李文杰說(shuō),他的邏輯是,企業(yè)作為市場(chǎng)主體一定顧及利潤(rùn),完全滿足了拆遷者的要求,企業(yè)將沒(méi)有利潤(rùn),而最關(guān)鍵的問(wèn)題恰恰在于,開(kāi)發(fā)企業(yè)根本就不應(yīng)該成為拆遷的主體,在拆遷過(guò)程中沒(méi)有利益需求的政府,才應(yīng)該是危改的主體,因?yàn)檎粦?yīng)該計(jì)算收益。

        實(shí)際上,在2004年全面實(shí)行土地交易“招拍掛”之后,“完成拆遷”的“熟地”出讓已經(jīng)是明確規(guī)定。但是,目前地方政府仍然受制于財(cái)政實(shí)力,因此,仍然在“一級(jí)開(kāi)發(fā)”(包括拆遷)的過(guò)程中,引入企業(yè)幫助政府完成。

        “票決拆遷可以保護(hù)被拆遷者的利益,但卻會(huì)加大尋求雙方利益平衡點(diǎn)的難度?!眹?guó)家行政學(xué)院江松年教授表示,“但危改本身應(yīng)該是政府對(duì)公眾的一種服務(wù),是政府的職能,目前正是政府的缺位,才因此導(dǎo)致雙方利益難尋平衡點(diǎn)。”他強(qiáng)調(diào),而“票決拆遷”則是“危改帶開(kāi)發(fā)”模式下的特殊產(chǎn)物。

        “開(kāi)發(fā)商按照經(jīng)濟(jì)利益測(cè)算投資回報(bào),居民希望一步到位,其實(shí)投不投票根本不解決問(wèn)題,核心問(wèn)題是,誰(shuí)來(lái)為拆遷買單?”在李文杰看來(lái),在危改及土地一級(jí)整理儲(chǔ)備過(guò)程中,效率優(yōu)先和法制化如何兼顧,其實(shí),政府踢不開(kāi)這個(gè)球,最終還是要政府買單的。

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