政策性保險(xiǎn)不是單一的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度，而是以服務(wù)于國(guó)家某一特定的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)方針政策為目的的經(jīng)濟(jì)保障制度，它本身沒有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，不以盈利為目的。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的的特殊性

與一般商業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)律不同，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的大多是農(nóng)作物及飼養(yǎng)的家禽家畜，其在生長(zhǎng)發(fā)育過程中面臨自然力和人力的作用，面臨的風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在土地空間上的分散，決定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的和被保險(xiǎn)人的分散性。一方面，對(duì)單個(gè)種養(yǎng)家庭來說，除了專業(yè)戶，每戶的實(shí)際損失額并不大，損失分散。另一方面，由于農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害發(fā)生的廣泛性，一個(gè)地區(qū)的農(nóng)民生產(chǎn)損失具有共發(fā)性，農(nóng)業(yè)總體損失巨大，經(jīng)常發(fā)生巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致保險(xiǎn)人的財(cái)務(wù)經(jīng)營(yíng)極不穩(wěn)定，保險(xiǎn)供給有限。再加之，農(nóng)業(yè)災(zāi)害發(fā)生機(jī)會(huì)多，超出小概率事件的范圍，期望損失與標(biāo)的價(jià)值比例大。標(biāo)的廣泛分散，賠付次數(shù)多加大了管理費(fèi)用，因而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率極高。

由這種高風(fēng)險(xiǎn)損失率和高管理費(fèi)用率而決定的保險(xiǎn)價(jià)格必然居高不下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的費(fèi)率通常在普通財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)費(fèi)率的10倍、甚至幾十倍以上。如果按全部農(nóng)險(xiǎn)成本支付保險(xiǎn)費(fèi)用，農(nóng)民難以接受。潛在需求不旺，現(xiàn)實(shí)有效需求更難形成，這便是世界各國(guó)大規(guī)模發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)所面臨的普遍困境，也是我國(guó)發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的客觀障礙。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基本經(jīng)營(yíng)模式

謹(jǐn)慎選擇的商業(yè)性保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式。即保險(xiǎn)人選擇農(nóng)業(yè)中那些不需要補(bǔ)貼或只需少量補(bǔ)貼的險(xiǎn)種，按商業(yè)性原則經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。西歐國(guó)家的雹災(zāi)保險(xiǎn)是典型代表，少數(shù)發(fā)展中國(guó)家對(duì)高價(jià)值的經(jīng)濟(jì)作物也采用這種經(jīng)營(yíng)模式，如毛里求斯的甘蔗等糖類作物保險(xiǎn)，牙買加的香蕉保險(xiǎn)等。這種保險(xiǎn)通常是由私營(yíng)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)。但是對(duì)于所有的農(nóng)作物和牲畜普遍采用商業(yè)性原則來經(jīng)營(yíng)則是無(wú)法適應(yīng)的。

大規(guī)模開展的政策性保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式。這種模式的主要特點(diǎn)是國(guó)家或地方政府通過立法，將該國(guó)（地區(qū)）種植（養(yǎng)殖）范圍廣、在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系中具有重要地位的農(nóng)作物（牲畜）確定為保險(xiǎn)對(duì)象，同時(shí)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的管理費(fèi)用及純保費(fèi)給予大量財(cái)政補(bǔ)貼，被保險(xiǎn)人只需交部分保險(xiǎn)費(fèi)用，由政府直接或委托商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)，對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者遭受的所有主要災(zāi)害損失提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)闹贫?。一般地，在該制度下，農(nóng)民從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中所得到的賠款收入遠(yuǎn)大于他們所交付的費(fèi)用支出，即從農(nóng)險(xiǎn)中得到了政府的凈收入轉(zhuǎn)移。因而，這種經(jīng)營(yíng)模式實(shí)質(zhì)上是一種市場(chǎng)化的農(nóng)業(yè)救濟(jì)或農(nóng)業(yè)保護(hù)手段。在該經(jīng)營(yíng)模式下，農(nóng)民對(duì)保險(xiǎn)的有效需求迅速擴(kuò)張，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)得以在廣闊地區(qū)普遍開展。

這種模式多由政府機(jī)構(gòu)主導(dǎo)經(jīng)營(yíng)或直接經(jīng)營(yíng)，發(fā)達(dá)的北美國(guó)家和日本是這種政策性保險(xiǎn)的典型代表。如美國(guó)和加拿大都是由官方的農(nóng)作物保險(xiǎn)公司（隸屬農(nóng)業(yè)部）來主導(dǎo)和經(jīng)營(yíng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；日本則是根據(jù)“農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法”對(duì)稻、麥等糧食作物，養(yǎng)蠶、養(yǎng)豬等實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)，具體經(jīng)營(yíng)方式是采用政府支持下的農(nóng)業(yè)相互會(huì)社形式；希臘根據(jù)“農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)法”，把農(nóng)作物的保險(xiǎn)與養(yǎng)老金、健康保險(xiǎn)放在一起實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)以保障農(nóng)民的收入。

在經(jīng)濟(jì)支持方面，美國(guó)政府在2000年對(duì)農(nóng)作物保險(xiǎn)純保費(fèi)的補(bǔ)貼額平均達(dá)到53%，還向承辦政府農(nóng)作物保險(xiǎn)的私營(yíng)保險(xiǎn)公司提供20%～25%的業(yè)務(wù)費(fèi)用（包括定損費(fèi)），承擔(dān)了聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司的全部管理費(fèi)用。從1980～1999年，聯(lián)邦政府給農(nóng)作物保險(xiǎn)的補(bǔ)貼總額累積達(dá)到150億美元。加拿大聯(lián)邦政府對(duì)農(nóng)作物保險(xiǎn)的捐助額大約占保險(xiǎn)費(fèi)總收入的50%。日本政府對(duì)保費(fèi)的補(bǔ)貼則更巨大，1947～1977年，保險(xiǎn)管理費(fèi)用總支出為4953.83億日元，而政府提供了其中的3205.59億日元，占65%。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成為他們?cè)鰪?qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資和穩(wěn)定農(nóng)民收入的重要政策工具。

我國(guó)民政部門在80年代末、90年代初開辦的農(nóng)村救災(zāi)保險(xiǎn)，當(dāng)時(shí)也是按照政策性保險(xiǎn)的構(gòu)想進(jìn)行試點(diǎn)的。但在后來的具體實(shí)踐中，由于主客觀原因沒有能貫徹政策性保險(xiǎn)的原則和方法。2004年成立的上海安信農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)股份有限公司，是由上海市農(nóng)委與人保公司等部門聯(lián)合籌建的，也應(yīng)當(dāng)屬于政策性保險(xiǎn)性質(zhì)。雖然股份公司都會(huì)要求盈利，但該公司承諾農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)不低于保費(fèi)總收入的60%，上海市、縣（區(qū)）地方政府在農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)時(shí)給予一定的保費(fèi)補(bǔ)貼，同時(shí)，財(cái)政對(duì)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)村建房保險(xiǎn)免征一切稅賦。

政策性保險(xiǎn)與完全市場(chǎng)化的商業(yè)保險(xiǎn)是有區(qū)別的，它具有一定的救災(zāi)福利性質(zhì)，但又不同于傳統(tǒng)救災(zāi)救濟(jì)制度。與救災(zāi)制度相比，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償方面更公平、透明和有效率，同時(shí)還可以發(fā)揮農(nóng)戶之間的風(fēng)險(xiǎn)共濟(jì)作用，調(diào)劑更多的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金，提高農(nóng)村救災(zāi)效能。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不同于傳統(tǒng)救災(zāi)制度，也不同于純粹商業(yè)保險(xiǎn)制度，它更類似于社會(huì)保障和社會(huì)福利制度中的社會(huì)保險(xiǎn)。

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)特征

政策性保險(xiǎn)不是單一的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度，而是以服務(wù)于國(guó)家某一特定的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)方針政策為目的的經(jīng)濟(jì)保障制度，它本身沒有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，不以盈利為目的。因此，許多國(guó)家將其歸為社會(huì)保險(xiǎn)或法定保險(xiǎn)的范疇，認(rèn)為政策性保險(xiǎn)同樣具有社會(huì)保險(xiǎn)的投保普遍性、實(shí)施強(qiáng)制性和財(cái)政支撐性等特征。政策性保險(xiǎn)險(xiǎn)種的選擇、保險(xiǎn)責(zé)任的確定、保險(xiǎn)基金的提取以及損失賠償，均以提供保證社會(huì)成員基本生活福利和社會(huì)安定的各種物質(zhì)幫助措施為其出發(fā)點(diǎn)。從這個(gè)意義上講，政府的政策意圖不同，目的要求不同，實(shí)施的形式和所設(shè)置的險(xiǎn)種也是不同的。

國(guó)家為了穩(wěn)定農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障農(nóng)民的基本生活和簡(jiǎn)單再生產(chǎn)的需要，也可以在一定條件下強(qiáng)制要求農(nóng)民參加農(nóng)作物保險(xiǎn)或牲畜保險(xiǎn)等。我國(guó)政府要真正重視“三農(nóng)”問題，確實(shí)有效地保護(hù)農(nóng)民的利益，就要敢于為農(nóng)業(yè)的發(fā)展保駕護(hù)航，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的開展就應(yīng)該采取政策性保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)模式。

實(shí)際上，盡管世界上農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展有商業(yè)性和政策性兩種選擇，但是，幾乎所有的國(guó)家都認(rèn)識(shí)到了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的社會(huì)保障屬性，對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給予了大量的財(cái)政補(bǔ)貼，將其作為政府發(fā)展農(nóng)業(yè)的重大政策措施加以扶持。即使是在西歐，他們實(shí)行的是商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式，有些國(guó)家（如法國(guó)）也對(duì)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的私營(yíng)保險(xiǎn)公司進(jìn)行了少量財(cái)政補(bǔ)貼和其他方面的支持。

我國(guó)的方式選擇

影響我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施方式選擇的主要因素。

我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施方式的合理選擇，既要保證實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的社會(huì)目標(biāo)，即促進(jìn)農(nóng)民收入穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)發(fā)展，同時(shí)，又要能滿足維持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)本身可持續(xù)發(fā)展的需要。以此為出發(fā)點(diǎn)，影響我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施方式選擇的因素，主要包括我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展水平、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)各參與主體的行為因素等，其中各參與主體行為因素的影響最重要。開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的參與主體主要包括政府、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、農(nóng)民等。

政府是發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主導(dǎo)者、組織協(xié)調(diào)者和資助者。政府可以利用其對(duì)社會(huì)資源的強(qiáng)制配置作用，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參與者提供必要的財(cái)政和政策支持，組織農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)研究，調(diào)動(dòng)各方面力量(行政、財(cái)政、金融等)參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，減少運(yùn)行障礙和成本。但目前我國(guó)政府在開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面也面臨一些挑戰(zhàn)，如實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)缺乏、經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)不完善和協(xié)同監(jiān)管能力不足、政府財(cái)力有限且使用效率低下等。在這種情況下，如果各省份都強(qiáng)行采用政府主導(dǎo)下的官辦官營(yíng)制度模式，必然面臨巨大的挑戰(zhàn)，甚至招致失敗。但若采用政府支持下的商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)模式，則政府的角色相對(duì)靈活。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)包括公共部門、商業(yè)保險(xiǎn)公司、保險(xiǎn)合作社等。公共部門不以盈利為目的，易于保證社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，組織開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)時(shí)易與政府溝通以及與其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作。但是公共部門也易產(chǎn)生效率低下、濫用資源、農(nóng)民難以得到良好的服務(wù)和保障等問題。商業(yè)保險(xiǎn)公司則有較高的效率和良好的服務(wù)，但它要追求盈利，如果不能帶來利潤(rùn)就會(huì)放棄業(yè)務(wù)。一些高價(jià)值的商業(yè)性農(nóng)產(chǎn)品可以成為商業(yè)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)對(duì)象，糧棉等普通農(nóng)作物的保險(xiǎn)必須有政府的較高補(bǔ)貼，它才可能經(jīng)營(yíng)這些業(yè)務(wù)。保險(xiǎn)合作社屬于區(qū)域性互助合作組織，由投保人自行組織管理，經(jīng)營(yíng)成本低、效率高，但它不能應(yīng)付較大的風(fēng)險(xiǎn)，且要求投保人具有一定的經(jīng)營(yíng)素質(zhì)。

農(nóng)民是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的投保人和被保險(xiǎn)人。與農(nóng)產(chǎn)品的分類相對(duì)應(yīng)，我國(guó)農(nóng)民也分為一般農(nóng)民和經(jīng)營(yíng)性農(nóng)民。一般農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要為了保障生活，尤其是貧困山區(qū)的農(nóng)民，巨大的農(nóng)業(yè)災(zāi)害會(huì)對(duì)其基本生活帶來嚴(yán)重影響。他們分布面廣，生活生產(chǎn)環(huán)境變化多樣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)出低，保費(fèi)支付能力低，但他們對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求最為強(qiáng)烈。對(duì)于一般農(nóng)民，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的福利性更強(qiáng)，通常需要政府更多投入。而經(jīng)營(yíng)性農(nóng)民主要在一些農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行高價(jià)值的商業(yè)性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，如大棚種植、網(wǎng)箱漁業(yè)，他們需要的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是保障其經(jīng)營(yíng)收益，通?？梢圆捎蒙虡I(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)方式，或只需要較少的財(cái)政補(bǔ)貼和政策支持。

我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施方式選擇的政策建議。

鑒于我國(guó)地區(qū)發(fā)展的嚴(yán)重不平衡性，以及中央與地方財(cái)政分稅制的現(xiàn)實(shí)，筆者建議，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度建立的時(shí)機(jī)以及選擇哪種制度模式的權(quán)力應(yīng)該采取各省份分散決策的方式。但當(dāng)務(wù)之急，是中央政府應(yīng)盡快建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的國(guó)家管理機(jī)構(gòu)（如農(nóng)業(yè)部或財(cái)政部下設(shè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理司），盡早出臺(tái)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的指導(dǎo)綱要。具體而言，國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)為促進(jìn)各地政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的試點(diǎn)和發(fā)展，首先要盡快制訂農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策，確定政策性保險(xiǎn)的作物種類、保險(xiǎn)責(zé)任，制訂主要政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種的標(biāo)準(zhǔn)條款和參考費(fèi)率；其次，要確定中央政府對(duì)各省份政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的開展進(jìn)行財(cái)政支持的額度和方式，包括確定保險(xiǎn)費(fèi)和經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用的補(bǔ)貼方式，以及提供再保險(xiǎn)的方式；第三，為保證政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)范發(fā)展，要對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的設(shè)立和運(yùn)作加強(qiáng)監(jiān)管。

關(guān)于各省份到底應(yīng)選擇哪種制度模式來開展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，就目前大部分省份的實(shí)際情況來看，政府支持下商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)的制度模式是現(xiàn)實(shí)選擇。該模式的制度建立成本較低、風(fēng)險(xiǎn)較小，而且，政府在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的責(zé)任也比較靈活，在財(cái)政能力有限時(shí)可選擇政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍小一些，即政策性保險(xiǎn)的農(nóng)作物種類少一些、以綜合性風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)為主；在財(cái)政支付能力提高時(shí)增加政策性保險(xiǎn)作物的種類和牲畜的種類、以承保一切險(xiǎn)為主，從而逐步擴(kuò)大政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面，使更多的農(nóng)民得到保障，并不斷提高保障利益。

當(dāng)然，在農(nóng)民合作組織比較健全、具有互助合作傳統(tǒng)的地區(qū)，也可以選擇保險(xiǎn)合作社模式；在農(nóng)墾公司轄區(qū)、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)、規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，或集體經(jīng)濟(jì)仍然比較健全的地區(qū)，也可以借助比較強(qiáng)的農(nóng)業(yè)組織的力量，嘗試建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相互公司或國(guó)有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)模式?？傊?，應(yīng)該根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際，靈活選擇經(jīng)營(yíng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度模式，不能搞“一刀切”，也不能通過行政力量強(qiáng)制建立，要考慮農(nóng)民的接受程度、組織模式的經(jīng)濟(jì)可行性和開展業(yè)務(wù)的便利性等。

（作者單位：集美大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院）