摘要：實行會計委派制與國庫集中支付制都是積極推進(jìn)財政管理體制改革的重大舉措。海南省幾年來的實踐證明，實施會計委派制改革不僅是必要的，而且是及時的，并取得了一定的成效，但也存在諸多不足。從長遠(yuǎn)來看，會計委派制只能是一種會計管理的過渡形式，必然要向國庫集中支付制轉(zhuǎn)軌，調(diào)研得知，海南省會計委派制向國庫集中支付制全面轉(zhuǎn)軌的思路是可行的。

關(guān)鍵詞：會計委派制；國庫集中支付制；轉(zhuǎn)軌

中圖分類號：F235.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1673-291X(2007)10-0100-03

由于體制、機(jī)制和法制等多方面因素的制約，會計人員素質(zhì)“低”、會計信息“假”、經(jīng)濟(jì)秩序“亂”等問題在海南省部分行政事業(yè)單位曾經(jīng)較為突出，直接影響到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和黨風(fēng)廉政建設(shè)，嚴(yán)重干擾了改革進(jìn)程。海南省2001年根據(jù)國務(wù)院和中紀(jì)委關(guān)于會計委派制的精神，積極穩(wěn)妥地推行了會計委派制工作。

一、海南省會計委派制實施的概況與運作方式

(一)會計委派制在海南省實施的概況

會計委派制是指政府部門、產(chǎn)權(quán)單位向其所屬單位委派會計人員，并授權(quán)會計人員監(jiān)督所在單位會計行為和其他經(jīng)濟(jì)活動的一種制度。

至今，全省各市(縣)行政事業(yè)單位都實行了會計委派制，制定了各項規(guī)章和管理制度，建立了形式多樣的委派形式，主要是通過建立會計核算中心和實行會計集中核算形式。

(二)運作方式

1.成立會計管理中心、設(shè)立會計核算中心，將行政事業(yè)單位會計工作納入會計核算中心管理[1]。對市(縣)級以上屬地集中或鄰近行政事業(yè)單位實行“集中委派”；對鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬行政事業(yè)單位的會計實行“分散委派”。

2.采用會計集中核算。依照會計委派制的相關(guān)規(guī)定，在維持原單位資金所有權(quán)和使用權(quán)不變的前提下，對銀行賬戶按照“統(tǒng)一管理，分戶開設(shè)”的原則進(jìn)行設(shè)置，取消會計崗位，實行報賬制，由會計核算中心集中辦理資金結(jié)算，集中進(jìn)行會計核算，集中管理會計檔案。

二、海南省行政事業(yè)單位實行會計委派制中存在的不足

會計委派制的實施，使得全省的會計工作有了較大改觀，帶動了會計工作環(huán)境和經(jīng)濟(jì)秩序的改善，主要體現(xiàn)在以下方面：提高了會計人員素質(zhì)，保證了會計信息質(zhì)量；強(qiáng)化了會計監(jiān)督職能，促進(jìn)了廉政建設(shè)；遏制了各種違法亂紀(jì)行為，規(guī)范了經(jīng)濟(jì)秩序。

雖然實行會計委派制取得了一定的成效，但它不是包治百病的“靈丹妙藥”，也存在諸多不足，較為突出的有：

1.容易造成監(jiān)督者與被監(jiān)督者矛盾。實行會計委派后，委派會計與單位的關(guān)系發(fā)生了很大變化，由原來的被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系變?yōu)橄嗷ケO(jiān)督、制約的關(guān)系。然而，單位領(lǐng)導(dǎo)一般都不愿將自己單位的收支大權(quán)交由別人管理，他們把委派會計視為“外來人員”、“異己力量”，產(chǎn)生戒備心理，容易造成委派會計與受派單位領(lǐng)導(dǎo)之間的矛盾。

2.受派單位財務(wù)管理積極性降低，資產(chǎn)流失與浪費現(xiàn)象加重。實行會計委派制，只對受派單位的賬務(wù)工作進(jìn)行了“集中”核算，其他的財務(wù)管理工作，如固定資產(chǎn)、材料等管理，還是由預(yù)算單位“分散”管理。從而造成了受派單位會計核算與財務(wù)管理“脫節(jié)”，弱化了財務(wù)管理，加劇了國有資產(chǎn)流失。據(jù)海南省審計部門反映，較為典型的如在職工住房改革過程中，沒有將附屬于職工宿舍樓中屬于國有資產(chǎn)的部分剔除出來記入固定資產(chǎn)，使得這些國有資產(chǎn)實存賬無，造成賬外資產(chǎn)。

3.預(yù)算外資金未納入管理，基建項目難于監(jiān)控。實行會計集中核算，尚存在許多資金未納入會計核算中心，有些單位預(yù)算外資金比納入會計核算中心核算的資金多、預(yù)算單位賬戶上資金沉淀的現(xiàn)象未能得到有效解決。隨著海南省基礎(chǔ)建設(shè)的不斷擴(kuò)大，雖然會計核算中心設(shè)立專門柜組對重點基建工程項目進(jìn)行核算監(jiān)督，但畢竟不是制度上的內(nèi)在監(jiān)督，許多工程項目在銀行再開立一個專用賬戶，這些項目的資金相當(dāng)大、存續(xù)時間長、違規(guī)提現(xiàn)現(xiàn)象普遍存在，監(jiān)督的廣度和深度都十分有限。

4.資金支付透明度不高，降低了資金的使用效率。在會計委派制下財政資金支付方式是通過預(yù)算單位設(shè)立多重賬戶分散進(jìn)行的，財政資金經(jīng)過主管預(yù)算部門層層轉(zhuǎn)撥到基層預(yù)算單位，再由基層預(yù)算單位支付給貨物和勞務(wù)供應(yīng)商。這種方式主要存在以下弊端：重復(fù)和分散設(shè)置賬戶，財政資金活動透明度不高，不利于實施有效管理和全面監(jiān)督；大量資金滯留在預(yù)算單位，降低了資金的使用效率；財政資金使用缺乏事前監(jiān)督，截留、擠占、挪用等問題時有發(fā)生。

三、會計委派制向國庫集中支付制全面轉(zhuǎn)軌的必要性及可行性

海南省幾年來的實踐證明，實施會計委派制改革不僅是必要的，而且是及時的，并取得了一定的成效，但也存在諸多不足。從長遠(yuǎn)來看，會計委派制只能是一種會計管理的過渡形式，必然要向國庫集中支付制轉(zhuǎn)軌。

(一)會計委派制向國庫集中支付制全面轉(zhuǎn)軌的必要性

首先，國庫集中支付制與會計委派制相比更具有優(yōu)勢。與會計委派制相比它具有以下優(yōu)勢：(1)從根本上解決了過去財政資金支付層層撥付、流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)多、多戶頭存放的問題，降低財政資金的運行成本；(2)更進(jìn)一步提高了財政資金的使用效率，解決了以往資金管理中存在的截留、擠占和挪用等問題；(3)規(guī)范了財政收支行為，加強(qiáng)了財政收支管理監(jiān)督，促進(jìn)預(yù)算單位提高財務(wù)管理水平；(4)強(qiáng)化了財政預(yù)算執(zhí)行，推進(jìn)部門預(yù)算改革步伐，有利于加強(qiáng)預(yù)算外資金的管理。

其次，完善預(yù)算管理改革要求建立國庫集中支付制度。國庫集中支付要求各單位報送詳細(xì)的部門預(yù)算，所有財政性資金支出均按預(yù)算計劃進(jìn)行，直接撥付給供應(yīng)商，既利于預(yù)算管理完善，又有助于政府采購制度的完善。因此，要想完善預(yù)算管理改革，必須建立國庫集中支付制度。沒有國庫集中支付制，預(yù)算編制得再科學(xué)、再規(guī)范也不能真正有效地將支出管理好。

最后，國庫集中支付強(qiáng)化了政府的宏觀調(diào)控能力，更有利于財政資金統(tǒng)一調(diào)度[2]。在會計委派制度下，雖然存款也在財政單一賬戶上，但存款資金卻是單位的資金，不能隨意調(diào)動。在國庫集中支付下，財政資金全都納入國庫單一賬戶管理體系，財政部門可以根據(jù)輕重緩急進(jìn)行資金調(diào)控，強(qiáng)化了政府的宏觀調(diào)控能力，有利于提高資金的使用效率。

(二)會計委派制向國庫集中支付制全面轉(zhuǎn)軌的可行性

1.會計委派制與國庫集中支付有諸多相同點：(1)兩者的實施主體相同。都是由財政部和中紀(jì)委共同提出，由各級財政部門負(fù)責(zé)組織實施的。(2)兩者的最終目標(biāo)相同。都是為了加強(qiáng)財政資金的監(jiān)管，提高財政資金的使用效率。(3)兩者的工作對象相同。都是所有使用財政資金的行政事業(yè)單位。

2.會計集中核算為推行國庫集中支付制奠定了堅實的基礎(chǔ)。在會計集中核算的運作過程中，會計核算中心已經(jīng)部分承擔(dān)或履行了財政國庫集中支付制的職能與職責(zé)，為過渡到國庫集中支付制做好了前期準(zhǔn)備。同時報賬制作為會計集中核算的通行做法，實際上已形成國庫直接支付的雛形，為推行國庫集中支付制奠定了堅實的基礎(chǔ)。

3.會計核算中心為推行國庫集中支付構(gòu)建了良好的平臺。一是會計核算中心已實現(xiàn)了財政資金“收支集中”和“一廳式辦公、柜臺式作業(yè)”的運作模式，在很大程度上滿足了國庫集中支付制的基本要求，為實行國庫集中支付制提供運作平臺。二是會計核算中心業(yè)務(wù)體系中已經(jīng)建立起會計核算、業(yè)務(wù)監(jiān)督、信息反饋等功能和高素質(zhì)的會計隊伍，為實行國庫集中支付制提供管理平臺。三是會計核算中心在資金管理上的銜接和牽制，信息資源的共享和傳遞以及它與人民銀行間建立起的良好協(xié)調(diào)關(guān)系，為實行國庫集中支付制的配套賬戶管理和實時清算提供信息平臺。

4.前期試點為全面轉(zhuǎn)軌奠定了思想基礎(chǔ)。海南省前期的轉(zhuǎn)軌試點證明，國庫集中支付制在簡化流程、提高財政資金使用效益，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行透明度，操作規(guī)范、強(qiáng)化預(yù)算約束和執(zhí)行監(jiān)督，增強(qiáng)財政宏觀調(diào)控能力等方面取得了良好的效果，得到了試點單位的普遍支持和廣泛認(rèn)可，為推行國庫集中支付制奠定了前期思想基礎(chǔ)，為全面轉(zhuǎn)軌減輕了壓力和阻力。

綜上所述，國庫集中支付制與會計委派制之間存在諸多相同點，國庫集中支付制既具備會計委派制的積極作用，又能克服其局限性，它比會計委派制更具優(yōu)越性。因此，會計委派制向國庫集中支付制轉(zhuǎn)軌不僅是可行的，而且是必要的，應(yīng)加快會計委派制向國庫集中支付制全面轉(zhuǎn)軌。

四、海南省會計委派制向國庫集中支付制全面轉(zhuǎn)軌的思路

海南省目前已在省級行政部門及?？凇⑷齺?、瓊海市等部分行政事業(yè)單位試行向國庫集中支付轉(zhuǎn)軌。結(jié)合海南省具體情況，筆者認(rèn)為會計委派制向國庫集中支付制度全面轉(zhuǎn)軌的思路是：

(一)以會計集中核算為平臺推行國庫集中支付制

從目前海南省運行的情況來看，會計集中核算已基本完善，已具備了國庫集中支付制的雛形，為推行國庫集中支付制奠定了堅實的基礎(chǔ)并構(gòu)建了良好的平臺。在這個平臺上推行國庫集中支付制需要做以下工作：一是建立國庫單一賬戶體系，從分設(shè)賬戶轉(zhuǎn)移到統(tǒng)一賬戶[3]。國庫集中支付制的基礎(chǔ)是單一賬戶體系，會計委派制向國庫集中支付制轉(zhuǎn)軌首先就要建立國庫單一賬戶，將財政資金全部納入國庫管理。二是完善預(yù)算編制辦法，提高預(yù)算的科學(xué)性。國庫集中支付制度實施的順利與否關(guān)鍵在于部門預(yù)算的執(zhí)行情況。會計集中核算的核心是“資金撥付”，而國庫集中支付的核心則是“指標(biāo)控制”，因此，從會計集中核算過渡到國庫集中支付制，需要將改革的重點由會計領(lǐng)域轉(zhuǎn)到預(yù)算領(lǐng)域。三是在改革試點的基礎(chǔ)上，將所有預(yù)算單位全部納入國庫集中支付，考慮各單位的管理狀況、性質(zhì)、所處地域不同，應(yīng)對不同的預(yù)算單位分類實施改革。四是分層次將會計委派制有機(jī)融合到國庫集中支付制中。隨著國庫集中支付制的逐步推進(jìn)，會計集中核算應(yīng)逐步融入國庫集中支付中。這樣，在會計委派制的基礎(chǔ)上，以會計集中核算為平臺推行集中支付制必然會取得事半功倍的成效。

(二)建立并完善網(wǎng)絡(luò)信息管理系統(tǒng)，使支付管理實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、安全化

國庫集中支付制改革需要財、稅、庫、行等部門密切協(xié)作，需要建立計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，使財政、稅務(wù)、國庫、銀行、會計核算中心與各支出部門之間形成網(wǎng)絡(luò)體系，互相監(jiān)督，相互制約，共享資源，提高效率。因此，應(yīng)建立并完善國庫集中支付信息管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)要實現(xiàn)預(yù)算單位、支付中心和代理銀行之間聯(lián)網(wǎng)，能提供以下功能：要滿足資金預(yù)算單位申請使用資金要求，方便預(yù)算單位將預(yù)算開支的業(yè)務(wù)準(zhǔn)確、完整地輸入系統(tǒng)，形成電子憑證，提出支付申請，通過網(wǎng)絡(luò)及時傳輸?shù)絿鴰旒兄Ц吨行模A(yù)算單位可在計算機(jī)中自動查詢有關(guān)支付中心審核后的反饋結(jié)果，及時查詢支付銀行的支付信息；又要滿足財政部門的預(yù)算撥款和審核管理需求，使支付中心在收到各資金使用單位的支付申請后能進(jìn)行審核，直接生成授權(quán)支付憑證；還要滿足代理銀行日常支付信息的接收和相關(guān)賬務(wù)和報表處理，并能及時將相關(guān)信息反饋給預(yù)算單位和支付中心，從而使國庫集中支付管理全面實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化。

此外，還要考慮到這些系統(tǒng)有可能會出現(xiàn)各種網(wǎng)絡(luò)問題，如果一旦發(fā)生，后果不可預(yù)料，存在較大風(fēng)險。因此，要充分考慮各種可能，并建立相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，當(dāng)出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)故障時，能夠及時啟動相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行調(diào)整，使國庫集中支付能高效順暢安全地進(jìn)行。

(三)參考借鑒他省經(jīng)驗，加強(qiáng)相關(guān)人員培訓(xùn)

他鄉(xiāng)之石，可以攻玉。陜西、甘肅、河北等省份較早就全面推行了國庫集中支付制，有很多經(jīng)驗和教訓(xùn)值得借鑒。鑒于海南省推行國庫集中支付制起步較晚，加上其政策性強(qiáng)、內(nèi)容較多、業(yè)務(wù)性更強(qiáng)，與會計集中核算方式存在差異，對每個操作人員都是一個重新認(rèn)識、學(xué)習(xí)和適應(yīng)的過程。因此，海南省要想全面推行，應(yīng)組織人員學(xué)習(xí)推行較早省份的做法，借鑒其成功經(jīng)驗，通過舉辦培訓(xùn)班，系統(tǒng)地講授轉(zhuǎn)軌的制度、辦法、支付流程及系統(tǒng)軟件操作等內(nèi)容，這樣，全面轉(zhuǎn)軌就可以少走彎路，才能取得更好成效。

(四)提高認(rèn)識，加強(qiáng)合作，完善制度，加快步伐

會計委派制向國庫集中支付制轉(zhuǎn)軌牽涉面廣、技術(shù)性強(qiáng)、觸動各方利益，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，加上人們狹隘的本位主義觀念一時難以改變，轉(zhuǎn)軌過程中可能會涉及人事變動、權(quán)力的重新劃分等方面的問題和困難。但從長遠(yuǎn)看，全面推行國庫集中支付制將是大勢所趨，是今后一段時期海南省財政體制改革的重點。因此，需要各級黨委、政府的重視和支持，各部門間積極配合。財政部門應(yīng)會同人民銀行等有關(guān)部門制定并完善相關(guān)制度，落實配套措施，充分利用會計委派制度的優(yōu)勢，充分發(fā)揮會計管理中心的作用，有計劃、按步驟地加快轉(zhuǎn)軌步伐，使會計委派制度有機(jī)融入到國庫集中支付制中，最終保證國庫集中支付制在海南省行政事業(yè)單位全面順利地實施。

參考文獻(xiàn)：

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[3] 財政部國庫司，國庫支付局.財政國庫管理制度改革培訓(xùn)教材[M].北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2003.

[責(zé)任編輯 杜 娟]