摘要：農(nóng)村公共物品供給對(duì)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、縮小城鄉(xiāng)差距以及維護(hù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展具有重要意義。目前，我國(guó)農(nóng)村公共品總量不足，供給結(jié)構(gòu)不合理，已經(jīng)成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素。事實(shí)證明，政府是農(nóng)村公共物品供給的重要主體，必須加強(qiáng)公共財(cái)政在優(yōu)化農(nóng)村公共物品過程中的作用，增加財(cái)政支農(nóng)力度，明確政府間財(cái)政關(guān)系，建立健全強(qiáng)有力的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，完善轉(zhuǎn)移支付制度，加快構(gòu)建“民生財(cái)政”的步伐。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共物品；供給；公共財(cái)政

中圖分類號(hào)：F812.8

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1673-291X(2007)10-0042-02

公共物品是指能以零的邊際成本給所有社會(huì)成員提供同等數(shù)量的物品。公共物品以社會(huì)公共需要為基礎(chǔ)，主要強(qiáng)調(diào)(一定范圍內(nèi))消費(fèi)的公共性，即具有選擇性的“非競(jìng)爭(zhēng)性”和“非排他性”。農(nóng)村公共物品不同于農(nóng)民個(gè)人需要而言的私人物品，是指在農(nóng)村地域范圍內(nèi)、用于滿足農(nóng)村居民社會(huì)生活共同需要的物品。中國(guó)農(nóng)村公共物品具有地域性、不統(tǒng)一性和多層次性的特征。

一、政府財(cái)政支持農(nóng)村公共物品供給的必要性

一些學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村公共物品供給應(yīng)該多元化，即政府、市場(chǎng)、私人共同提供公共物品。由于農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不完全，公共物品成本高、規(guī)模大、收益低，所以，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，政府財(cái)政支持農(nóng)村公共物品供給是非常必要的。原因歸結(jié)起來主要有以下三點(diǎn)：

1.市場(chǎng)失靈

由于公共物品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，出于自身利益的考慮，人人都希望由別人提供公共物品而自己免費(fèi)使用，這就形成了經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“搭便車”現(xiàn)象，使得市場(chǎng)無力提供公共物品。公共物品的外溢性，使成本收益不對(duì)稱，影響了市場(chǎng)配置資源的效率。消費(fèi)者個(gè)人偏好不同，信息的不對(duì)稱以及市場(chǎng)的不完全，都為政府干預(yù)提供了理由。

2.農(nóng)民負(fù)擔(dān)

農(nóng)村公共物品與農(nóng)民負(fù)擔(dān)呈現(xiàn)高度正相關(guān)性。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，農(nóng)民負(fù)擔(dān)可以表現(xiàn)為農(nóng)民分擔(dān)的公共物品成本。由于政府職能缺位或不到位，一些公共物品強(qiáng)制供給，資源利用率低，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)總體沉重且負(fù)擔(dān)不均，累退效應(yīng)明顯，收入水平較高的農(nóng)民和比較利益越高的產(chǎn)業(yè)，負(fù)擔(dān)率越低，這樣就嚴(yán)重影響了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性和社會(huì)公平。

3.政府責(zé)任

由于市場(chǎng)、個(gè)人能力和財(cái)力有限，以及公共物品本身固有的特點(diǎn)，農(nóng)村公共物品的提供應(yīng)該主要依靠中央和地方財(cái)政，政府是公共物品的天然供給者，特別是教育、醫(yī)療等外溢性較強(qiáng)的公共物品，還有投資較大的產(chǎn)品應(yīng)該由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。此外，政府可以憑借其財(cái)政職能，通過優(yōu)惠稅收、特許權(quán)和給予財(cái)政補(bǔ)貼等條件，激勵(lì)農(nóng)村公共品的市場(chǎng)供給和自愿供給，這是其他組織不能替代的。

二、我國(guó)農(nóng)村公共物品供給存在的問題及成因分析

1.農(nóng)村公共物品供給總量不足

隨著社會(huì)的進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村對(duì)公共物品的需求急劇增大，但是，農(nóng)村公共物品的供給并沒有相應(yīng)程度的增加。具體表現(xiàn)在：基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)不足，截至2005年底，農(nóng)村自來水普及率61.3%，96.%的村莊沒有污水處理系統(tǒng)；義務(wù)教育投入不足，失學(xué)現(xiàn)象嚴(yán)重，2004年，農(nóng)村居民小學(xué)文化程度占29.2%，初中占50.4%，高中占10.1%；農(nóng)村社會(huì)保障制度不完善，醫(yī)療衛(wèi)生條件差；科技投入低，等等。

造成上述問題的原因主要有兩個(gè)。一是中央財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入較低，雖然近些年有所增加，但用于農(nóng)業(yè)支出的比重卻沒有增加，甚至一直在下降，這就導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給的嚴(yán)重短缺。二是中央和基層政府的財(cái)權(quán)事權(quán)劃分不科學(xué)，財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下移，地方財(cái)政支出與收入不成正比，致使縣鄉(xiāng)政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，沒有足夠的資金增加農(nóng)村公共物品提供，最終只能減少或不提供農(nóng)村公共物品。

2.農(nóng)村公共物品供給結(jié)構(gòu)不合理

農(nóng)民急需的而且關(guān)系到農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共物品供給不足，與農(nóng)村生產(chǎn)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施、交通道路、用水用電供給相當(dāng)缺乏，農(nóng)村教育水平低，醫(yī)療無保障，環(huán)境惡化。而農(nóng)民需求較少的部分奢侈消費(fèi)品供給過剩，如非生產(chǎn)性的公共設(shè)施、樓堂館所、歌舞劇院等，這種供求不和諧的現(xiàn)象嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會(huì)的進(jìn)步和可持續(xù)發(fā)展。

導(dǎo)致以上現(xiàn)象發(fā)生的原因是一些政府官員偏重于將財(cái)政資源投向見效快、易出政績(jī)的形象工程，對(duì)農(nóng)民需求較少或不需要的公共物品供給過剩，個(gè)別官員甚至為了自身利益，貪污受賄，對(duì)農(nóng)民的服務(wù)以次充好，導(dǎo)致某些工程質(zhì)量低劣，成為“豆腐渣”工程。

3.農(nóng)村公共物品供給不公平

(1)城鄉(xiāng)公共物品供給不公平。城市不存在生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的短缺問題，而農(nóng)村的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足；城市的交通、娛樂設(shè)施以及水、電、暖的供給較充裕，而大部分農(nóng)村并沒有享受到這些基本的生活產(chǎn)品；我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)以及最低生活保障制度也只是在縣級(jí)以上城市實(shí)行，對(duì)農(nóng)村只進(jìn)行了醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)；農(nóng)村基礎(chǔ)教育等關(guān)系到農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品與城市差距甚大。

(2)農(nóng)村各地區(qū)間公共物品供給不公平。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、交通便利、物產(chǎn)豐富的地區(qū)，地方政府有財(cái)力為農(nóng)村提供公共物品；而那些經(jīng)濟(jì)落后、交通不便、底子較差的地區(qū)，公共物品供給則出現(xiàn)短缺狀態(tài)。

提供公共物品，滿足社會(huì)公共需要是現(xiàn)代政府的重要職責(zé)之一，而公共物品的提供是以其非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性為基礎(chǔ)，以公平性為前提的。在過去分稅制財(cái)政體制和城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)制度下，用于城市建設(shè)和公共物品供給的資金偏重，而用于農(nóng)村的偏輕；并且由于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不完善，使落后地區(qū)農(nóng)村公共物品供給資金得不到保障，這就造成了農(nóng)村公共物品供給的不公平。

三、優(yōu)化農(nóng)村公共物品供給的公共財(cái)政解決措施

通過以上對(duì)我國(guó)農(nóng)村公共物品問題及原因的分析，筆者認(rèn)為，矛盾的焦點(diǎn)集中在政府財(cái)政職能缺位，財(cái)政體制不完善上。我國(guó)公共財(cái)政體系的建立主要在城市，農(nóng)村并沒有涉及，而公共財(cái)政體系的典型特征就是以滿足整個(gè)社會(huì)的公共需要為出發(fā)點(diǎn)和最終目標(biāo)。因此，要從根本上建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，就必須加大農(nóng)村公共物品投入，改革城鄉(xiāng)“二元”經(jīng)濟(jì)體制，明確政府間財(cái)政關(guān)系，完善轉(zhuǎn)移支付制度，使農(nóng)民享有與城市居民無差距的公共物品。

1.增加財(cái)政支農(nóng)力度，調(diào)整財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)

首先，國(guó)家要增加財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入力度，可以考慮將農(nóng)村稅收按需要留給縣鄉(xiāng)財(cái)政，使其有足夠的資金用于公共物品投入，同時(shí)，國(guó)家應(yīng)該適當(dāng)增加稅收、國(guó)債資金用于農(nóng)村的比重，拓寬融資渠道，確保支農(nóng)資金增長(zhǎng)速度不低于財(cái)政支出的增長(zhǎng)速度。其次，進(jìn)一步調(diào)整財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)，為農(nóng)民提供能滿足其自身需求的公共物品；增加對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入，真正在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)九年義務(wù)教育；加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供良好的外部條件；完善農(nóng)村社會(huì)保障制度和醫(yī)療體制，切實(shí)提高農(nóng)民生活質(zhì)量；大力支持農(nóng)村科學(xué)技術(shù)的研究推廣。

2.明確政府間財(cái)政關(guān)系，形成“以支定收”的財(cái)政觀

大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，公共物品的提供應(yīng)該是一個(gè)較分權(quán)的模式，地方政府應(yīng)該承擔(dān)起資源配置的主要職能，即地方政府應(yīng)掌握更多的事權(quán)。而與地方稅相比，中央政府的稅收更具效率，因此，主張稅收體系采取比較集權(quán)的方式。應(yīng)該根據(jù)農(nóng)村公共物品收益范圍的不同，劃分中央與地方政府的職責(zé)權(quán)限。收益范圍在全國(guó)的公共物品應(yīng)當(dāng)由中央負(fù)責(zé)，而收益范圍是區(qū)域性的公共物品就由地方政府負(fù)責(zé)。

此外，要貫徹實(shí)施“以支定收”的財(cái)政觀。根據(jù)公共財(cái)政和公共物品層次性理論，確定各級(jí)政府的事權(quán)分工；把政府作為一個(gè)整體，計(jì)算出履行職能所需的財(cái)政支出總額，為滿足該支出需要而組織適當(dāng)?shù)亩愂帐杖?；把稅種在各級(jí)政府間合理劃分；對(duì)于各級(jí)政府間財(cái)政收入的余缺、差額，通過轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行協(xié)調(diào)，使各級(jí)政府收支平衡。

3.建立健全強(qiáng)有力的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制

為了保證農(nóng)村公共物品的有效供給，確保基層政府和行政人員能夠以規(guī)范的方式履行職責(zé)，使財(cái)政支農(nóng)資金能夠得到合理的利用，避免腐敗的發(fā)生，中央及專門機(jī)構(gòu)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)其的監(jiān)督，通過法律的形式將責(zé)任細(xì)化到各級(jí)政府以及每個(gè)當(dāng)政人員，做到權(quán)責(zé)分明，獎(jiǎng)懲有依。因此，建立健全一套切實(shí)可行的財(cái)政監(jiān)督體制迫在眉睫。

4.完善轉(zhuǎn)移支付制度，推動(dòng)城鄉(xiāng)公共物品供給均等化

轉(zhuǎn)移支付制度是平衡各地區(qū)財(cái)力差距的主要手段之一。因此，我們要在收入適度集權(quán)、支出適當(dāng)分權(quán)的前提下，通過轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)力水平相對(duì)均衡和城鄉(xiāng)公共品供給的均等化。

首先，構(gòu)建多層次的轉(zhuǎn)移支付體系。其次，完善轉(zhuǎn)移支付手段。根據(jù)轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)和功能，上級(jí)政府應(yīng)該對(duì)農(nóng)村政府提供一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，前者用于解決經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)村地區(qū)財(cái)政平衡能力的不足，后者用于幫助農(nóng)村居民享有與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的公共服務(wù)。最后，建立轉(zhuǎn)移支付測(cè)算體系。明確影響各級(jí)政府財(cái)政支出水平的相關(guān)因素，以及各因素在地方財(cái)政中的權(quán)重，確定財(cái)政支出的調(diào)整系數(shù)，排除人為的因素，使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額度較為公平合理。

5.積極推動(dòng)“公共財(cái)政”走向“民生財(cái)政”

“民生”問題成為近期以來社會(huì)最關(guān)心的問題，而三農(nóng)問題正是“民生”問題的重要內(nèi)容?！懊裆?cái)政”融合了長(zhǎng)期以來認(rèn)為矛盾的東西——效率與公平，與民生問題的性質(zhì)相聯(lián)系，“民生財(cái)政”的基本導(dǎo)向是滿足公共消費(fèi)需求，現(xiàn)階段的任務(wù)無疑是擴(kuò)大公共消費(fèi)，以促進(jìn)基本消費(fèi)的平等化。隨著政府財(cái)政能力的不斷提升，擴(kuò)大政府公共服務(wù)規(guī)模和范圍已經(jīng)具備了條件，原來迫于財(cái)政壓力而導(dǎo)致政府“缺位”的民生領(lǐng)域，如農(nóng)村義務(wù)教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生等公共物品的提供，已經(jīng)到了改善的階段。

[責(zé)任編輯 姜 野]