摘要：水環(huán)境資源在不同的經(jīng)濟背景、不同的技術條件下，其社會產(chǎn)品的公共性會發(fā)生變化，從而使同一產(chǎn)品兼具公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品屬性，這就要求政府與市場分工合作提供。紹興市縣兩級政府合資建立的世界最大的紡織印染污水集中處理工程，成功實現(xiàn)了政府與市場的和諧分工與合作。政府作用體現(xiàn)在：集約化區(qū)域治污機制的設定者、相關制度的安排者等；市場的功能表現(xiàn)在：投資主體的資本紐帶聯(lián)系、治污企業(yè)的市場化運行等。紹興的污水治理不僅是城市污水治理的榜樣，也揭示了相關公共環(huán)境的有效保護之道：多主體共同承擔和協(xié)作完成，并說明環(huán)保市場化是建立環(huán)境友好型社會的必由之路。

關鍵詞：政府；市場；產(chǎn)權；資本；區(qū)域合作

中圖分類號：F120.2

文獻標志碼：A

文章編號：1673-291X(2007)10-0007-04

水環(huán)境資源是典型的“公地”，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，“悲劇”成為難以避免的現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計，2005年我國城市污水排放量已達到400多億立方米，其中絕大部分污水未經(jīng)有效處理直接排入江湖之中[1]，水環(huán)境污染嚴重已成為城市可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。雖然市場化治污之路已形成共識，但現(xiàn)實中成功的案例卻并不多見。始于1995年的紹興污水處理系列工程，從根本上改善了紡織印染大市的污水隱患。其“政府主導、區(qū)域合作、多元投資、企業(yè)經(jīng)營、市場運作”的路子很值得研究。

一、案例：世界最大的紡織印染污水集中處理工程

紹興地處長江三角洲南翼，平原河道縱橫，水網(wǎng)密布，是著名的江南水鄉(xiāng)。改革開放以來，以紡織及相關產(chǎn)業(yè)為特色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，紹興成為全國聞名的紡織大市。其中，位于全國百強縣第九位的紹興縣又是紡織產(chǎn)業(yè)的重鎮(zhèn)，其紡織業(yè)產(chǎn)值占全縣生產(chǎn)總值的80%，該縣的柯橋中國輕紡城已成為目前亞洲最大的輕紡專業(yè)市場，輕紡產(chǎn)品銷售額占全國的1/3，名列全國10大專業(yè)批發(fā)市場第2位。伴隨著紡織業(yè)的迅速發(fā)展，污染也成為越來越突出的問題。

(一)市場化治污機制的初步引入

紹興污水問題最先采取點源治理，即每家企業(yè)在環(huán)保部門的監(jiān)管下自己治理。但由于點多面廣，導致“防不勝防、治不勝治”。后轉化治污理念，改為集中治理，1984年開始籌建日處理污水5萬噸的截污工程，計劃對污水收集集中，統(tǒng)一治理排放，但由于政府包攬的2 500萬元投資難以及時到位，使該工程歷經(jīng)8年，沒有取得預期效果。

隨著市場化改革的深入，紹興開始嘗試探索利用市場機制建設環(huán)保基礎設施的路子。1995年，紹興市成立了污水處理投資有限公司，進行城鄉(xiāng)一體化的集污管網(wǎng)建設，投資6 500萬元，資金由政府籌措、入網(wǎng)企業(yè)出資、銀行貸款三部分組成，初步引入了市場化機制，從此走上了政府與市場和諧的治污之路。

(二)環(huán)境容量資源與排污權證買賣：紹興縣污水集中處理一期工程

紹興縣污水處理一期工程1996年建成，日處理紡織印染污水15萬噸，接納紹興縣73家排污企業(yè)的污水。工程總投資1.87億元，除2 400萬從銀行貸款外，其余資金全部由排污企業(yè)負擔。環(huán)境容量資源成為聯(lián)系政府、紡織企業(yè)和污水處理廠之間的特殊商品，由政府負責核發(fā)“排污許可證”，并按股份制形式組建“官民合營”的紹興縣給排水管理處，專業(yè)營運“環(huán)境容量資源使用權”，各入網(wǎng)的排污企業(yè)，按核定的日排污量交納一定的一次性入網(wǎng)費，并根據(jù)排污量按月交納污水處理費；入網(wǎng)企業(yè)還可以進行“產(chǎn)權交易”，有償出讓“排污權”，保證“排污權”在總量控制范圍內按效率進行流動[2]?？h政府把給排水管理處的主管部門設定為環(huán)保局，以強化環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督。污水處理費由物價部門在成本測定的基礎上確定，并根據(jù)市場供求變化而變化，堅持旺季旺價，淡季淡價。工程運營兩年，累計盈利3 000萬元。

(三)跨行政區(qū)域的污水集中治理：市縣合資共建水處理發(fā)展有限公司

在前期市縣市場化治污成功試行的基礎上，為避免市縣兩級在污水處理項目上的重復投資和實現(xiàn)兩地污水水質互補(紹興縣印染污水和市區(qū)居民生活污水)，以降低處理成本。2000年，市里決定，投資5.2億元，建設日處理能力30萬噸的紹興污水處理廠一期工程。由市縣兩級政府按4：6出資4 687萬組建紹興水處理發(fā)展有限公司，水處理發(fā)展有限公司作為污水處理的運作主體，實行市場化運作，對兩地混合污水集中處理，達標排放。

除政府出資外，其余資金按照多元化、市場化的思路，從四個方面籌措：利用國家扶持環(huán)?；A設施的政策，爭取國家補助資金；地方轉貸國債；向日本海外協(xié)力銀行爭取協(xié)力基金貸款，；商業(yè)銀行貸款。一期工程于2001年6月建成運行。同樣的方法，2002年底，投資6.5億元，日處理30萬噸的二期工程建成投運，2007年投資8億元日處理污水40萬噸的三期工程正在建設之中。三期建成后紹興污水達標處理可達到每日100萬噸，將從根本上改善紹興市區(qū)的水污染隱患。

在市本級的帶動下，各縣(市)也紛紛以市場化的手段建設污水處理廠，嵊州市、新昌縣共同投資3億元建成嵊新污水處理廠。目前，各市縣污水處理廠全部運行良好。

污水處理廠的建成，與先期建成的飲水工程、污水收集管網(wǎng)系統(tǒng)相配套，使源水、供水、污水收集、污水處理與排放形成了一個完整體系，全市工業(yè)廢水排放達標率達到100%。

紹興水處理發(fā)展有限公司是目前世界上規(guī)模最大的區(qū)域性綜合污水集中治理企業(yè)。服務涵蓋紹興市區(qū)和紹興縣兩大行政區(qū)域，服務面積超過800平方公里。

(四)污水處理產(chǎn)業(yè)的循環(huán)經(jīng)濟化——興建污泥焚燒發(fā)電廠

紹興水處理發(fā)展有限公司全部三期污水處理工程，將使紹興日處理污水達到100萬噸，同時也日產(chǎn)污泥2000多噸(含水85%)。這些污泥如果堆積存放，一年需要占地200多畝土地，而且污泥中所含重金屬等有害物質仍會滲到地下，影響地下水和地表水。2007年初，政府招商，中國節(jié)能投資公司下屬的中國環(huán)境保護公司在紹興投資5億元興建污泥焚燒發(fā)電廠[3]，預期9月建成投產(chǎn)，該工程是國內首座污泥焚燒發(fā)電大型示范項目，項目建成后可日焚燒污水處理沉淀的污泥1 500噸，焚燒處理生活垃圾1 600噸。該項目對污泥和垃圾混燒發(fā)電，可實現(xiàn)垃圾污泥燃盡率100%，外排煙氣低于國家標準，每年可上網(wǎng)電量2.66億千瓦時，相當于每年節(jié)省13萬噸標準煤。項目建成后將享受資源綜合利用上網(wǎng)電價的優(yōu)惠政策。污泥供給企業(yè)(紹興水處理發(fā)展有限公司)將采用負價賣給污泥焚燒發(fā)電廠，每噸80元。從而改變了原來污泥填埋造成的對水環(huán)境的第二次污染。

二、水環(huán)境的公共產(chǎn)品特性及其供給模式分析

一般認為，公共產(chǎn)品的嚴格定義是薩繆爾森給出的[4]，即純公共產(chǎn)品是指每個人消費這種產(chǎn)品不會導致別人對該產(chǎn)品消費的減少。與私人產(chǎn)品相比較，純公共產(chǎn)品具有兩個基本特征：非競爭性和非排他性。非競爭性是指某個人對公共產(chǎn)品的消費不排斥和妨礙他人同時享用，也不會因此減少他人消費該種公共產(chǎn)品的數(shù)量或質量。非排他性是指在技術上無法將那些不愿為消費行為付費的人排除在某種公共產(chǎn)品的受益范圍之外，或者在技術上可以排他，但排他的成本很高，以致在經(jīng)濟上不可行。私人產(chǎn)品則兼具有競爭性和排他性。

在現(xiàn)實生活中，同時具備非競爭性和非排他性的純公共產(chǎn)品不多見，更為普遍的是介于私人產(chǎn)品與公共產(chǎn)品之間的混合產(chǎn)品。即具有非競爭性但又具有非排他性的公共產(chǎn)品和勞務，以及具有競爭性但又具有非排他性的公共資源。

某種產(chǎn)品屬于純公共產(chǎn)品、準公共產(chǎn)品還是私人產(chǎn)品并不是一成不變的，在不同的區(qū)域、不同的經(jīng)濟背景、不同的技術條件下，甚至不同的人文環(huán)境下，社會產(chǎn)品的公共性會發(fā)生變化。就水環(huán)境資源來說，這里存在著四個判斷。

第一，排污企業(yè)不在園區(qū)、分散的情況下，或未建立統(tǒng)一管理網(wǎng)的情況下，因監(jiān)管成本或排除其使用水環(huán)境資源(比如排污)的成本很高，就屬于準公共產(chǎn)品。

第二，當企業(yè)比較集中，并且建立了統(tǒng)一的管網(wǎng)，監(jiān)督成本降低后，水環(huán)境資源就具有私人產(chǎn)品性質。即能做到要使用就要繳費，并且可以根據(jù)使用的量和質(濃度)按供求規(guī)律決定收費多少時它就變成了私人產(chǎn)品。

第三，建立統(tǒng)一管網(wǎng)。不允許隨便排污后，當水環(huán)境資源作為觀賞為生活在某一區(qū)域的人們提供生態(tài)保障充當“肺”功能時，具有純公共產(chǎn)品屬性，屬于區(qū)域純公共產(chǎn)品，為每個人服務，不需要直接付費，并且邊際分配成本為零；當它作為污水“容器”使用時，它就具有私人產(chǎn)品屬性。

第四，同一資源的兩種用途與水環(huán)境的兩種產(chǎn)品屬性是相關的，如果作為排污用途的私人產(chǎn)品屬性不顯著，即執(zhí)行不力，其作為生態(tài)保障的公共產(chǎn)品性能就會降低。

由以上判斷可以得出以下幾個結論：第一，作為生態(tài)功能的公共產(chǎn)品應由政府提供；第二，作為排污功能的私人產(chǎn)品可以由私人提供。

這樣，同一產(chǎn)品在一定的經(jīng)濟技術條件下就具有兩個屬性和兩個供給者。如何使兩個供給者合理分工形成有效供給，使公共產(chǎn)品能夠轉化為私人產(chǎn)品，以避免過度使用產(chǎn)生“悲劇”，再使私人產(chǎn)品最終能轉化為有效的公共產(chǎn)品(不影響生態(tài)功能的公共產(chǎn)品)就成為一個重要的問題，這就需要政府與市場的分工與合作。

三、紹興污水處理中政府與企業(yè)合作模式分析

紹興污水處理中，政府與企業(yè)的合作模式為：政府參股+政府制度安排+企業(yè)市場化運作。政府在市場失靈的地方都起到了恰當?shù)淖饔?，在市場能夠發(fā)揮好作用的領域都充分利用市場的功能。

紹興污水處理中政府的角色主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.合理的政府結構的設定者。在通常情況下，區(qū)域環(huán)境保護的執(zhí)法職能屬環(huán)保局，而污水治理工程由建設城管部門主管，存在管理和執(zhí)法“兩張皮”現(xiàn)象。紹興縣人民政府確定，作為專業(yè)運營環(huán)境容量資源這一特殊商品的特殊企業(yè)(給排水管理處)由環(huán)保局主管，解決了管理和執(zhí)法“兩張皮”問題。通過環(huán)保局強化環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督，保證了污水治理工程的建設和運行。

2.行為認知的領導者。在轉型時期政府對污水處理如何看待和定調對污水治理的效果起著重要作用。為搞好污水治理，市縣政府多次組織各級領導班子學習可持續(xù)發(fā)展觀，提升對人口、環(huán)境和資源的認識，在市委黨校專門組織了“轉變經(jīng)濟增長方式”的專題研修班，把“還民綠水”作為各級領導不可動搖的行動目標。

3.集約化區(qū)域治污機制設定者。污染點源治理投資大、運行成本高，而且分散的治污設施難以發(fā)揮規(guī)模效應。市場化治污的一個基本要求就是規(guī)模化和集約化，紹興打破市縣行政區(qū)劃限制，把紹興縣和市區(qū)的污水納入統(tǒng)一的管網(wǎng)，再由市、縣合建的污水處理廠集中處理。規(guī)?；⒓s化的污水收集和處理系統(tǒng)大大降低了運行成本，一些原先沒有進入集中管網(wǎng)的企業(yè)紛紛要求進入，一些外地企業(yè)也因為看好紹興良好的供排水設施前來落戶。

4.工程建設組織者和資金支持者。比如，市縣合建一期污水處理工程，總投資5.2億元，市縣兩級政府僅出資4 687萬元，大多通過國債和銀行借款解決，地方政府起到了建設組織者、少量資金支持者和大量資金來源的制度創(chuàng)新者。在污水收集系統(tǒng)建設方面，政府作為資金支持者的角色相對突出，1985—2003年，近20年間，紹興縣和紹興市政府共計投資10 億元，體現(xiàn)了政府在基礎管網(wǎng)設施建設方面的角色到位。

5.第三方仲裁者和行政執(zhí)法者。政府作為第三方仲裁者和行政執(zhí)法者的作用，從根本上確立了排污和治污企業(yè)之間、排污企業(yè)之間，以及政府與排污企業(yè)之間的良性關系。具體體現(xiàn)在四個方面。一是通過各排污企業(yè)申報排污容量，由政府核定“環(huán)境容量指標”；二是通過核發(fā)“排污許可證”來界定環(huán)境容量資源；三是整頓企業(yè)內部的排污系統(tǒng)，企業(yè)必須將所有排污口接入集中治理工程的管網(wǎng)，不準另設排污口；四是在企業(yè)污水接入口安裝流量計，使“排污許可證”中“量”的許可得到有效落實。

6.相關制度的安排者。主要體現(xiàn)在四個方面。第一，明確投資主體，建立市場化、多元化的投入機制。紹興市成立了水務集團，并把它和紹興縣的環(huán)保發(fā)展有限公司一起作為紹興污水處理廠的投資主體，具體籌措投資資金。在污水收集系統(tǒng)建設中，納入排污管網(wǎng)的排污企業(yè)也作為投資主體，出資企業(yè)享有相應的進網(wǎng)使用權。明確企業(yè)的投資主體地位，為建立多元化投入機制提供了前提和基礎，從而有效解決了環(huán)?；A設施中“錢從哪里來”的問題。第二，確定“誰污染，誰付費”，“補償成本，保本微利”的污水處理收費原則。由物價部門測算出紹興市污水處理成本，在成本測算的基礎上，按照企業(yè)排污量和濃度，制訂出污水治理收費的基本標準。第三，確立排污權的初始分配制度和流轉制度。政府通過核發(fā)“排污許可證”，對“環(huán)境容量資源”的使用權進行產(chǎn)權界定，使入網(wǎng)的排污企業(yè)可以進行產(chǎn)權交易。第四，污水處理產(chǎn)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟化的推動者。市環(huán)保局主動與國家環(huán)?？偣韭?lián)系污泥焚燒發(fā)電工程的興建，并從制度上給予優(yōu)惠政策，促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和向循環(huán)經(jīng)濟化方向發(fā)展。

市場在污水處理中的作用體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.資本成為投資主體的紐帶。巨大的污水處理工程，投資量大、投資主體多，聯(lián)系和規(guī)范各主體行為的不是行政權力，而是資本，這就使每個主體從關心各自利益角度關心公司發(fā)展，使激勵機制內在化，既降低了激勵成本，又使激勵有效化，既有利于實現(xiàn)經(jīng)濟效益，又有利于實現(xiàn)社會效益。

2.運行機制市場化。鑒于紹興污水水質特殊化(一是工業(yè)污水比例較高，達到90%，印染廢水又占工業(yè)廢水的90%；二是進水水質濃度高，其進水COD達到1500mg/L以上，PH值達到9-11)，處理難度較大。水發(fā)展有限公司利用市場機制采取了按質論價收取污水處理費，將污水按濃度高低分為四類收取不同費用。

3.公司的成本化管理。公司進行獨立核算，自負盈虧，全流程成本分析與控制。通過對污水處理運行各環(huán)節(jié)各工藝段全流程成本監(jiān)控，定時記錄電耗、藥耗等數(shù)據(jù)，找出影響成本變動的主要因素，有針對性地及時控制以實現(xiàn)有效降低運行成本。

4.排污權商品化及其交易的市場化。排污權作為商品對各排污企業(yè)限量供給，各排污企業(yè)通過市場競爭獲得一定量的排污權，節(jié)省下的余額或不足部分可以在市場上自由買賣，這樣既有利于促進排污企業(yè)進行技術創(chuàng)新，降低污染，也有利于政府職能的轉變——從直接治污者變?yōu)榕盼蹤嘟灰资袌龅墓芾碚摺?/p>

綜上所述，紹興污水處理模式，既有效克服了市場失靈，又有效避免了政府失靈，既實現(xiàn)了經(jīng)濟效益，又實現(xiàn)了社會效益。市縣合建污水處理廠，避免了重復投資，實現(xiàn)了社會資源的優(yōu)化配置，由于兩地污水的互補性，有效降低了污水處理成本，最大限度地減輕了排污企業(yè)和社會的治污負擔。

四、結論

從紹興污水處理中政府與市場的和諧，可以得出以下幾個簡要結論。

1.紹興的污水治理不僅是城市污水治理的榜樣，也說明了相關公共環(huán)境的有效保護之道：多主體共同承擔和協(xié)作完成。

2.環(huán)保市場化是建立環(huán)境友好型社會的必由之路。環(huán)保市場化包括三個方面的內容[5]：(1)產(chǎn)業(yè)化。即把環(huán)保作為存在競爭的產(chǎn)業(yè)來經(jīng)營；(2)企業(yè)化。即用現(xiàn)代企業(yè)制度來塑造從事環(huán)境保護的企業(yè)；(3)融資市場化。國家提供的環(huán)保資金遠遠不能滿足社會對環(huán)保的需求，通過現(xiàn)代資本市場為環(huán)保提供持續(xù)的資金支持是一種趨勢。

3.環(huán)保市場化的前提是產(chǎn)權清晰。產(chǎn)權不是指人與物之間的關系，而是指由物的存在及其使用引起的人們之間相互認可的行為關系[6]。產(chǎn)權清晰可以解決市場交易中的外部性問題，有效避免“公地悲劇”；產(chǎn)權清晰可以建立有效的激勵與約束機制，使外部性問題內在化。

4.政府在環(huán)境保護方面可以發(fā)揮市場替代不了的作用。制度供給(包括法律法規(guī)和具體的制度安排)、資金提供、活動過程的發(fā)動和組織等市場失靈的領域，政府可以發(fā)揮有效的作用。

五、進一步思考的問題

1.排污權交易市場失靈的可能[7]。一方面，技術的進步使排污成本降低，企業(yè)現(xiàn)在高價買入的排污權將來有存在貶值的可能性；另一方面，隨著總量控制的趨嚴，減排邊際成本上升，排污權亦存在增值的可能，這種交易雙方期望值的差可能導致排污權交易市場的不活躍。政府管理部門應該建立相應的激勵機制，提高排污權交易的市場化水平，對積極減排、積極出售排污權的企業(yè)從資金、稅收、技術等方面予以支持，甚至可以采取收購排污權的方法，強化企業(yè)治理污染的積極性。同時還應建立相關的信息網(wǎng)系統(tǒng)，提供市場服務信息，降低排污權的交易費用。

2.紹興污水處理的另外一種效應。隨著紹興污水處理工程的建立和完善，其他地區(qū)污染較嚴重的企業(yè)遷入也開始增加，一方面加大了污水處理的供求不平衡矛盾，另一方面也加大了紹興產(chǎn)業(yè)結構調整和升級的難度。

3.污水處理企業(yè)壟斷性與環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)化的矛盾。環(huán)境保護最有效的途徑是市場化，而產(chǎn)業(yè)化是市場化的集中體現(xiàn)，這就要求把環(huán)保產(chǎn)業(yè)當作競爭性企業(yè)來經(jīng)營，只有競爭才能提高效率。但是，目前紹興水發(fā)展有限公司是一個壟斷性的國有企業(yè)，雖然從目前看，具有規(guī)模經(jīng)濟效益的優(yōu)勢，但其固有的壟斷性可能帶來低效，治污者、排污者、政府部門在利益博弈中如何才能實現(xiàn)“共贏”?還值得關注。

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[責任編輯 馮勝利]