[摘 要]良好的生態(tài)環(huán)境具有公共品的性質(zhì)，但單靠市場(chǎng)機(jī)制往往會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈；而政府通過對(duì)生態(tài)環(huán)境實(shí)施微觀規(guī)制就能較好地彌補(bǔ)和解決市場(chǎng)機(jī)制在生態(tài)環(huán)境上的缺陷與問題。

[關(guān)鍵詞]微觀規(guī)制；生態(tài)環(huán)境；公共品

[中圖分類號(hào)]F124.5 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1003-3890(2007)11-0023-04

一、微觀規(guī)制對(duì)維護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要作用

(一)對(duì)生態(tài)環(huán)境實(shí)施規(guī)制的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景

政府的微觀規(guī)制(或管制，下同)分為經(jīng)濟(jì)管制和社會(huì)管制兩類。20世紀(jì)70年代之前，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家對(duì)公用事業(yè)、通訊、交通與金融的價(jià)格和進(jìn)入實(shí)施控制稱為經(jīng)濟(jì)管制。70年代以來，對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量、工作場(chǎng)所安全和環(huán)境管制稱為社會(huì)管制，而90年代以來，社會(huì)管制(以下所述“微觀規(guī)制”，主要是指“社會(huì)管制”)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了處理涉及到長(zhǎng)期生態(tài)經(jīng)濟(jì)問題，包括溫室效應(yīng)、酸雨、大氣臭氧層的損耗等。這些生態(tài)經(jīng)濟(jì)問題關(guān)系到一國(guó)或地區(qū)乃至全球的社會(huì)福利。

20世紀(jì)六七十年代，西方工業(yè)化國(guó)家在討論是否需要包括對(duì)生態(tài)環(huán)境實(shí)施社會(huì)管制的問題時(shí)，存在著社會(huì)民主主義和古典自由主義兩種政治觀念的爭(zhēng)論。社會(huì)民主主義的政治觀念認(rèn)為，因?yàn)檎畬?duì)其公民的福利負(fù)有責(zé)任，所以政府有理由對(duì)企業(yè)的活動(dòng)進(jìn)行管制；古典自由主義的政治觀念則認(rèn)為，為了保護(hù)公民的自由，應(yīng)當(dāng)限制政府的作用，從而反對(duì)社會(huì)管制(小賈爾斯，伯吉斯，2003)。但由于面臨著日益嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問題，這些國(guó)家最終還是選擇了社會(huì)民主主義的立場(chǎng)，而偏離了古典自由主義的立場(chǎng)。例如，英國(guó)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家E.J·米香針對(duì)20世紀(jì)中期美國(guó)的“經(jīng)濟(jì)奇跡”背后存在的生態(tài)環(huán)境問題指出，遠(yuǎn)郊的荒地蔓延，近處的交通癱瘓。城市里混雜著烏煙瘴氣和荒蕪破爛，瘋狂的生活節(jié)奏也無法掩蓋住精神上的空虛和絕望(E.J·Mishan，1970)。于是，美國(guó)政府就生態(tài)環(huán)境問題發(fā)布了一系列法律，包括《水污染控制法》(1956年)、《清潔空氣法》(1963年)、《水質(zhì)量法》(1965年)等，同時(shí)建立了環(huán)境保護(hù)委員會(huì)(EPA)等相應(yīng)的管制機(jī)構(gòu)，并賦予這些機(jī)構(gòu)廣泛的權(quán)利，以強(qiáng)化對(duì)生態(tài)環(huán)境的管制。

另一個(gè)實(shí)例是，日本經(jīng)濟(jì)經(jīng)過高速增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)了“經(jīng)濟(jì)大國(guó)”的目標(biāo)，但高速增長(zhǎng)帶來的公害問題卻日趨嚴(yán)重。1967～1969年，熊本縣新日本淡水化工廠的廢水引起有機(jī)水銀中毒(水俁病)、因四日市石油聯(lián)合工廠的復(fù)合大氣污染引起哮喘、昭和電工的廢液使新瀉縣阿賀野川流域的有機(jī)水銀中毒(第二水俁病)、三井金屬礦業(yè)神岡礦業(yè)所排出的鎘，導(dǎo)致富山縣神通川流域多人染上了渾身疼痛病。正是這一系列震驚日本甚至世界的生態(tài)環(huán)境污染事件，促使日本政府于1967年頒布了《公害對(duì)策基本法》，1971年設(shè)立了旨在加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境管制力度的環(huán)境廳。

中國(guó)在生態(tài)環(huán)境方面出現(xiàn)的問題是，由于生產(chǎn)力水平所限，宏觀經(jīng)濟(jì)總體上是以粗放型、外延型發(fā)展為特征的，以高投入、高消耗、高污染的代價(jià)來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的較高增長(zhǎng)，由此導(dǎo)致資源供給不足。環(huán)境污染嚴(yán)重，生態(tài)平衡失調(diào)。例如，中國(guó)600多座城市的大氣中，總懸浮微塵濃度超過了世界衛(wèi)生組織標(biāo)準(zhǔn)十幾倍，全國(guó)流經(jīng)城市的河段，86％遭到比較嚴(yán)重的污染(樊萬選等，2004)。中國(guó)自1970年開始公布了一批涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，包括《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《水土保持法》等，構(gòu)成了對(duì)生態(tài)環(huán)境微觀規(guī)制體系的基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，又不斷健全這一微觀規(guī)制體系。

(二)維護(hù)良好生態(tài)環(huán)境的主要難點(diǎn)

舒適的生活環(huán)境，不但需要擴(kuò)大居住的空間，而且需要與之相配合的生態(tài)環(huán)境。良好的生態(tài)環(huán)境提供給人們的生存空間里只有新鮮的空氣、清潔的流水，而沒有噪音和惡臭。但為什么良好的生態(tài)環(huán)境不可能自然而然地出現(xiàn)并且保持呢?

首先，維護(hù)良好生態(tài)環(huán)境的困難，其主要原因是由生態(tài)環(huán)境的性質(zhì)所決定的。良好的生態(tài)環(huán)境具有公共品的性質(zhì)，因此，我們可以將其稱之為“生態(tài)環(huán)境公共品”。而凡是公共品，極易出現(xiàn)不付費(fèi)者的“搭便車”現(xiàn)象，“生態(tài)環(huán)境公共品”也是如此。許多人往往只從良好的生態(tài)環(huán)境中得到滿足，卻恰恰忽略了對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的義務(wù)。

因?yàn)橄M(fèi)“生態(tài)環(huán)境公共品”存在著“搭便車”問題，所以解決類似環(huán)境污染等生態(tài)環(huán)境問題，完全依靠市場(chǎng)的功能是不可能的。原因是缺乏有效率的市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行有效配置，從而造成市場(chǎng)失靈。如果農(nóng)作物因自然災(zāi)害而減產(chǎn)，市場(chǎng)將通過價(jià)格的調(diào)整以建立新的供求平衡；如果要實(shí)現(xiàn)公路系統(tǒng)的現(xiàn)代化，選民可施去游說政府開發(fā)有效率的運(yùn)輸系統(tǒng)。而對(duì)于“生態(tài)環(huán)境公共品”的生產(chǎn)，即使一部分人或廠商去生產(chǎn)“生態(tài)環(huán)境公共品”，或者維護(hù)生態(tài)環(huán)境，但這一部分人或廠商未必能夠得到應(yīng)有的回報(bào)，于是這些參與者將失去生產(chǎn)“生態(tài)環(huán)境公共品”，或者維護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性以及去選擇對(duì)維持生態(tài)環(huán)境有效率的方法。因此，市場(chǎng)的功能在生態(tài)環(huán)境被破壞的情況下是失靈的，政府實(shí)施和加強(qiáng)微觀規(guī)制就勢(shì)在必行。

其次，許多類型的環(huán)境危害無法像商品一樣通過市場(chǎng)計(jì)量其價(jià)值。薩繆爾森舉例說，20世紀(jì)80年代末90年代初，環(huán)保人士呼吁停止在美國(guó)的西北部伐木，以保護(hù)斑點(diǎn)貓頭鷹的棲息地。這將以數(shù)以千計(jì)的伐木工人的就業(yè)為代價(jià)，而卻無法計(jì)量斑點(diǎn)貓頭鷹持續(xù)生存下去的價(jià)值(保羅·薩繆爾森，威廉·諾德豪斯，2004)。盡管經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了不少計(jì)量無法直接用市場(chǎng)價(jià)格來顯示的生態(tài)環(huán)境危害的價(jià)值，例如，使用“機(jī)會(huì)成本”、“或發(fā)價(jià)值”等概念，“但是計(jì)量非市場(chǎng)部分的價(jià)值確實(shí)是一個(gè)難題”(保羅·薩繆爾森，威廉·諾德豪斯，2004)。雖然許多類型的環(huán)境危害無法傢商品一樣通過市場(chǎng)計(jì)量其價(jià)值，但可以肯定的是，保護(hù)斑點(diǎn)貓頭鷹的最終目的是為了維持生態(tài)平衡以及生物多樣性，使人類和自然界和諧共處。這說明，政府的微觀規(guī)制要做的恰恰是市場(chǎng)之外存在的價(jià)值。

二、微觀規(guī)制在維護(hù)生態(tài)環(huán)境中的基本功能

(一)對(duì)生態(tài)環(huán)境的微觀規(guī)制是一種規(guī)則

微觀規(guī)制(包括對(duì)生態(tài)環(huán)境的微觀規(guī)制)究竟是命令還是規(guī)則?在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家同樣遇到過區(qū)分的困難。哈耶克對(duì)命令和規(guī)則作了區(qū)分，他認(rèn)為規(guī)則“不像命令，而是能在不追求統(tǒng)一目的的人群中間創(chuàng)造一種秩序”(哈耶克，1973)。與此同時(shí)，管制的一個(gè)重要作用是政府為消費(fèi)者代表與企業(yè)之間就公用事業(yè)價(jià)格和服務(wù)合同的談判提供一個(gè)裁判所(Goldberg，1976)，管制者的職能是“裁判員”。而管制機(jī)構(gòu)本身固有的缺陷是集檢舉和裁決于一身，這就容易出現(xiàn)管制的偏差。因此，管制過程應(yīng)該體現(xiàn)“管制的政治化”而非“有效率的法律化管制”(波斯納，1977)。中國(guó)的理論界強(qiáng)調(diào)提高政府執(zhí)行力問題，指出政府執(zhí)行力弱化表現(xiàn)為“有令不行，有禁不止。上有政策，下有對(duì)策。”(肖文濤，2007)但是，這一觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了政府的法律法規(guī)有“命令”的一面，忽略了法律法規(guī)又有創(chuàng)造秩序的“規(guī)則”的一面。

政府在實(shí)施管制的過程中，一方面，法律法規(guī)是管制機(jī)構(gòu)執(zhí)行管制的政策工具，這就要求在制定的過程中充分匯集各方面的意見，通過相關(guān)者(消費(fèi)者、企業(yè)和管制者)的充分互動(dòng)，并且接受認(rèn)真審查和聽取社會(huì)公眾的批評(píng)，而決不能僅靠管制機(jī)構(gòu)先驗(yàn)的杜撰。在微觀規(guī)制的制定程序中，立法聽證是關(guān)鍵，因?yàn)槁犠C是管制機(jī)構(gòu)收集信息的一種主要機(jī)制，通過收集與管制相關(guān)的盡可能完全的信息，從而為制定規(guī)制提供依據(jù)。雖然，我國(guó)的聽證制度已經(jīng)開始形成，但是，管制者還沒有足夠的手段全面而準(zhǔn)確地觀察到消費(fèi)者的利益，因而就不能相對(duì)準(zhǔn)確地估算出社會(huì)的福利效應(yīng)；社會(huì)公眾或消費(fèi)者因?yàn)閷?duì)相關(guān)的價(jià)格等信息還沒有充分掌握，缺乏與管制者和(諸如與環(huán)境污染有關(guān)系的)企業(yè)談判的經(jīng)驗(yàn)，所以，立法聽證就不能起到應(yīng)有的作用。另一方面，管制機(jī)構(gòu)的行為應(yīng)當(dāng)受到司法審查的制約以及行政程序和機(jī)構(gòu)控制法規(guī)的限制，以保證管制機(jī)構(gòu)行為的合法性。但是，中國(guó)有的管制機(jī)構(gòu)有時(shí)表現(xiàn)出“唯我獨(dú)尊”的姿態(tài)以及有“以言代法”的行為，卻還沒有形成對(duì)管制機(jī)構(gòu)行為的完備的制衡機(jī)制。

由于上述問題的存在，就造成了一些規(guī)制未能依照自然生態(tài)規(guī)律來確立，反而助長(zhǎng)了自然資源開發(fā)利用中的浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境破壞現(xiàn)象，像《中華人民共和國(guó)水法》(1988年)中對(duì)水資源管理所作的條塊分割、各自為政的規(guī)定，即“國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行統(tǒng)一與分級(jí)、分部門管理相結(jié)合的制度”，這與水系及流域的整體性和生態(tài)性相矛盾，極易造成短視的地區(qū)利益得以合法地侵害長(zhǎng)遠(yuǎn)的整體的甚至是全民族的利益。2002年的新水法雖然強(qiáng)化了水資源的統(tǒng)一管理和流域管理，但國(guó)家對(duì)水資源仍然實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。相比之下，以色列針對(duì)其缺乏淡水資源的現(xiàn)實(shí)，對(duì)其水資源實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管。1959年以色列政府頒布的《水資源法》，規(guī)定其境內(nèi)的所有水資源均歸國(guó)家所有，由國(guó)家統(tǒng)一調(diào)配使用，政府的水資源委員會(huì)負(fù)責(zé)水資源定價(jià)、調(diào)撥和監(jiān)管。事實(shí)證明，以色列在水資源利用、回收和管理上探索出了成功的經(jīng)驗(yàn)。

(二)對(duì)生態(tài)環(huán)境的微觀規(guī)制是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程

管制是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，“管制的歷史是不斷變換政府行為的重點(diǎn)和焦點(diǎn)的動(dòng)態(tài)過程(史普博，1999)?！彪S著產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)的變化，微觀規(guī)制也將隨之變化，及時(shí)修改或廢止那些不適應(yīng)生態(tài)環(huán)境變化和不利于公共利益的規(guī)制，例如，日本1970年頒布的《廢棄物處理法》截至2005年修訂過20次。該法律從控制環(huán)境污染開始，直至有力地配合了政府提出的“環(huán)境經(jīng)濟(jì)立國(guó)”發(fā)展戰(zhàn)略。

目前，中國(guó)政府在制定和實(shí)施微觀規(guī)制時(shí)，一方面，微觀規(guī)制的形成過程仍然存有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，并且更偏重于“命令”，還沒有充分體現(xiàn)創(chuàng)造秩序的“規(guī)則”。主要原因是，有的微觀規(guī)制不是在社會(huì)公眾的廣泛參與下形成的，因此，經(jīng)不住實(shí)際經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的檢驗(yàn)。例如，20世紀(jì)80年代末執(zhí)行《環(huán)境噪聲污染防治條例》(1989年)以來，國(guó)內(nèi)很多城市先后出臺(tái)地方性法規(guī)禁放煙花爆竹。禁放煙花爆竹以控制環(huán)境噪聲污染，也許無可非議，但是，燃放煙花爆竹是傳統(tǒng)習(xí)俗，用地方法規(guī)予以禁止并不完全符合民意。這種微觀規(guī)制嚴(yán)重脫離社會(huì)現(xiàn)實(shí)，其結(jié)果必定遭到社會(huì)公眾的抵制。可喜的是，近年來國(guó)內(nèi)許多城市對(duì)燃放煙花爆竹紛紛解禁，以傳承民俗、順從民意，另一方面，微觀規(guī)制不能充分體現(xiàn)其動(dòng)態(tài)的性質(zhì)，沒有及時(shí)修訂和補(bǔ)充，致使管制低效率。例如，中國(guó)的環(huán)境保護(hù)，有以《環(huán)境保護(hù)法》為主體、《水污染防治法》等相關(guān)法律相配套的法律體系，有環(huán)境監(jiān)測(cè)和執(zhí)法等環(huán)境保護(hù)職能部門，但隨意的、非法的污染排放現(xiàn)象依然嚴(yán)重存在，原因之一是排污收費(fèi)的返還機(jī)制設(shè)計(jì)不合理。現(xiàn)有排污收費(fèi)的返還規(guī)定，超標(biāo)排污費(fèi)的80％無償返還企業(yè)用于治理污染。這部分返還成為“排污者由于繳納排污費(fèi)從消費(fèi)者和政府那里獲得的雙重紅利和非法收入(王金南，1997)”?？梢姡@一規(guī)定有管制機(jī)構(gòu)鼓勵(lì)企業(yè)增加排污量的嫌疑。另外，由于一些相關(guān)規(guī)制還不盡完善或虛位，餐飲、洗浴業(yè)產(chǎn)生的廢水、廢氣、固體廢棄物，音像、娛樂業(yè)、建筑業(yè)及交通行業(yè)產(chǎn)生的噪聲已成為當(dāng)今影響環(huán)境、嚴(yán)重?cái)_民的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題。但由于現(xiàn)行的微觀規(guī)制對(duì)此尚缺乏有力度、可操作的處治規(guī)定，致使這些擾民的環(huán)境問題，至今得不到有效的解決。

(三)對(duì)生態(tài)環(huán)境的微觀規(guī)制要促使社會(huì)意識(shí)的形成

對(duì)生態(tài)環(huán)境微觀規(guī)制的重要功能是，通過實(shí)施規(guī)制最終轉(zhuǎn)變?yōu)榫S護(hù)生態(tài)環(huán)境的社會(huì)意識(shí)。社會(huì)公眾首先通過遵守規(guī)制而形成個(gè)體意識(shí)和群體意識(shí)，進(jìn)而形成社會(huì)意識(shí)，為依靠社會(huì)輿論、社會(huì)公眾的信念、習(xí)慣、傳統(tǒng)和教育的力量來維持的道德觀念。例如，交通規(guī)則要求“綠燈行、紅燈?！?，當(dāng)社會(huì)公眾對(duì)此形成一種日常生活中的習(xí)慣時(shí)，自覺遵守交通規(guī)則最終必然成為一種社會(huì)意識(shí)與道德觀念。在微觀規(guī)制的作用下，有生態(tài)環(huán)境意識(shí)活動(dòng)的社會(huì)公眾，將生態(tài)環(huán)境意識(shí)這一社會(huì)生活的客觀過程在其觀念中反映出來，生態(tài)環(huán)境的社會(huì)意識(shí)與道德觀念就形成了。

在生態(tài)環(huán)境意識(shí)的形成過程中，當(dāng)一部分社會(huì)成員出于利他主義的動(dòng)機(jī)，自覺維護(hù)生態(tài)環(huán)境還不能成為社會(huì)的意識(shí)，而只是一部分人的行為。只有多數(shù)甚至所有社會(huì)成員都具有利他主義的動(dòng)機(jī)，以對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)任的方式維護(hù)生態(tài)環(huán)境時(shí)，社會(huì)的生態(tài)環(huán)境意識(shí)才得以形成。當(dāng)維護(hù)生態(tài)環(huán)境的社會(huì)意識(shí)形成以后，日益增長(zhǎng)的對(duì)生態(tài)環(huán)境的社會(huì)意識(shí)將會(huì)逐漸演變?yōu)橐环N社會(huì)需要。同時(shí)，社會(huì)意識(shí)的發(fā)展具有歷史繼承性的特征，將生態(tài)環(huán)境意識(shí)傳承給后代，就成為國(guó)家或民族的精神財(cái)富。如果有一天生態(tài)環(huán)境意識(shí)已經(jīng)形成并且代代相傳，針對(duì)生態(tài)環(huán)境的微觀規(guī)制也許就沒有存在的必要了。

三、結(jié)束語

社會(huì)在生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)財(cái)富的同時(shí)也生產(chǎn)著“經(jīng)濟(jì)廢物”，從而造成了對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞。生態(tài)環(huán)境既關(guān)系一國(guó)或地區(qū)甚至全球的社會(huì)福利問題，又是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必要條件。由于生態(tài)環(huán)境的特征決定了僅僅依靠市場(chǎng)的功能并不能得到有效率的解決，因此，政府對(duì)生態(tài)環(huán)境實(shí)施微觀規(guī)制是一種革命：它拋棄了自由放任式的、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)解決生態(tài)環(huán)境問題的思維方式，滿足了社會(huì)公眾對(duì)政府矯正市場(chǎng)失靈的要求。

微觀規(guī)制在維護(hù)生態(tài)環(huán)境中的基本功能是，對(duì)生態(tài)環(huán)境的微觀規(guī)制是一種規(guī)則；對(duì)生態(tài)環(huán)境的微觀規(guī)制是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程；對(duì)生態(tài)環(huán)境的微觀規(guī)制最終要促使生態(tài)環(huán)境意識(shí)和生態(tài)環(huán)境道德的形成。簡(jiǎn)言之，微觀規(guī)制是生態(tài)環(huán)境的守護(hù)神。

責(zé)任編輯：張?jiān)鰪?qiáng)

責(zé)任校對(duì)：武占江

[作者簡(jiǎn)介]劉秀光(1950—)，男，山東青州人，仰恩大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院副院長(zhǎng)，副教授，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)學(xué)。