銀行營業(yè)機構(gòu)為規(guī)避信貸管理風險，曲解質(zhì)押貸款含義，質(zhì)押權載體或質(zhì)押物掌握偏寬，致使部份質(zhì)押貸款質(zhì)押品及質(zhì)押權不符合《擔保法》和《貸款通則》的規(guī)定。造成貸款銀行質(zhì)押權益得不到法律的保護，或難以執(zhí)行，滋生質(zhì)押貸款風險。

一、收費權質(zhì)押貸款的主要成因

由于貧困地區(qū)經(jīng)濟環(huán)境比較惡劣，銀行難以找到可供支持的項目，有效需求嚴重不足。因此，銀行現(xiàn)行信貸政策和經(jīng)營意識更多傾向于支持政府投資項目、基礎設施建設、水電氣壟斷行業(yè)、有特權自收自支事業(yè)、財政差額撥款事業(yè)等單位。側(cè)重向縣城重點中小學、醫(yī)院和電視臺等以公益為目的的事業(yè)單位傾斜，在資信等級評定和認定與授信和項目評估及貸款投入上予以特別對待。如：省級重點中學可直接認定為AA級或AAA級信用等級，對三等甲級醫(yī)院可直接認定為AA級信用等級；對這些學校和醫(yī)院可按其不超過凈資產(chǎn)的70％發(fā)放以其事業(yè)性收費權利為質(zhì)押的貸款。同時，重點中小學、醫(yī)院和電視臺等以公益為目的的事業(yè)單位建設渴求資金，財政一時難以全額撥款到位，又缺乏可供抵押的財產(chǎn)物資，只得以其事業(yè)性收費權利為質(zhì)押品向銀行貸款，這類質(zhì)押貸款與《擔保法》和《貸款通則》的規(guī)定相悖。

據(jù)調(diào)查，目前有部分銀行業(yè)金融機構(gòu)以公益事業(yè)和基礎設施預期經(jīng)營收入等收費權為質(zhì)押權的質(zhì)押貸款，包頭市達茂旗農(nóng)村信用社以政府發(fā)放的“退牧還草試點工程建設戶”的返回款為質(zhì)押的貸款，還有一些以公益事業(yè)未來的經(jīng)營收入和基礎設施營運收費權為質(zhì)押權貸款。該類質(zhì)押貸款實為銀行與借款人一紙合作協(xié)議下的信用貸款，它與普通信用貸款無本質(zhì)區(qū)別，隨著時間失衡其風險暴露也漸顯端倪。

二、收費權質(zhì)押貸款的風險剖析

按《金融辭?！丰屃x，質(zhì)押本應是債務人或和第三者以其動產(chǎn)或可轉(zhuǎn)讓的財產(chǎn)權利作為債權擔保的法律行為。隨著質(zhì)押貸款變向違規(guī)的加劇，銀行質(zhì)押貸款新的風險點也逐漸暴露出來。識別風險，剖析產(chǎn)生風險的原因，成為監(jiān)管當局和經(jīng)營管理部門現(xiàn)實問題與焦點所在。

（一）事業(yè)收費權質(zhì)押的法律風險

用事業(yè)單位收費或經(jīng)營收入權作貸款債權擔保保證的行為是一種無效權利質(zhì)押，不符合《擔保法》和《貸款通則》的相關規(guī)定。因此，該質(zhì)押行為也就得不到法律的保護，此類質(zhì)押貸款風險與信用貸款無本質(zhì)區(qū)別?！顿J款通則》規(guī)定：“貸款人在以權利質(zhì)押方式發(fā)放擔保貸款時，用于質(zhì)押的權利應當是依法已明確為可以質(zhì)押的權利”?！稉７ā芬裁鞔_規(guī)定了權利質(zhì)押范圍及品種，如匯票、支票、本票、債券、存單、倉單、提單；依法可以轉(zhuǎn)讓的股份、股票及商標專用權、專利權、著作權中的財產(chǎn)權等可以質(zhì)押。同時，《擔保法》對禁止質(zhì)押也作了明確規(guī)定，國家機關、學校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會團體不得為保證人，其設施不得抵押。顯然這些收費屬質(zhì)押缺乏法律依據(jù)，質(zhì)押合同也就沒有法律效力，銀行這類質(zhì)押貸款的合法權益得不到質(zhì)押方式的特別保障，產(chǎn)生一定的法律風險。

(二)事業(yè)收費權質(zhì)押的行政性風險

壟斷行業(yè)或公益事業(yè)單位與地方政府行政機關有著千絲萬縷的聯(lián)系，常常是行政機關與事業(yè)單位性質(zhì)不分，部分還是一人同時擔任有緊密聯(lián)系（管理與被管理）的行政機關和事業(yè)單位的法人代表。政府行政官員常常是“鐵打的營盤、流水的官”，由于行政官員屆滿或交流或輪換，這類事業(yè)法人代表也隨行政官員挪位“走馬燈式”的變換，因此，這類事業(yè)法人經(jīng)營的穩(wěn)定性和執(zhí)行承諾的連續(xù)性比較差，甚至有的新“官”不理舊賬的思想嚴重，徒具形式的以事業(yè)單位經(jīng)營收費權為質(zhì)押權利的質(zhì)押貸款，即使發(fā)生貸款權益糾紛，訴諸法律，銀行貸款權益能否得到法律保護也還是一個未知數(shù)，也就自然產(chǎn)生一定的行政性風險。

（三）收費權質(zhì)押的現(xiàn)實風險

專有性和排他性與收費實體不可分割性是事業(yè)單位經(jīng)營收費權的特點。醫(yī)院向病人收費、學校向?qū)W生收費、電視臺向觀眾收費是政府賦予的權利，并由物價和財政部門審批其收費標準和范圍，它是以公益為目的，這種收費權既不能委托，也不能轉(zhuǎn)讓，而是與相應的事業(yè)單位融為一體，形成“毛與皮”的關系。盡管借款人把收費權質(zhì)押給銀行，有其主管部門和財政部門簽訂的協(xié)議，并經(jīng)過有權部門質(zhì)押登記，但是，實際上這種質(zhì)押權利并沒有移交給質(zhì)押權利人貸款銀行占有，貸款銀行既不能到醫(yī)院、學校和電視臺收病人、學生和觀眾的錢，也不能控制和處置其收費權，醫(yī)院、學校和電視臺收多少費，還多少銀行貸款全由出質(zhì)人直接控制，銀行根本無法行使質(zhì)權人的權利。銀行貸款本息回收全憑借款人的誠信意識及道德水準，形成一定的現(xiàn)實風險。

同時，行政事業(yè)單位經(jīng)營或收費權設定附有時代性和強制許可性，隨著《行政許可法》的實施和政府職能的歸位，治理亂收費力度加強，收費的范圍和標準逐漸縮小，有的甚至認定為亂收費予以取消，以其作質(zhì)押的貸款風險程度就不言而喻。

（四）收費權質(zhì)押的留置風險

對于民營學校、民營醫(yī)院、商業(yè)電視臺等雖然實施企業(yè)化管理與運行，畢竟與企業(yè)有較大的差別。銀行僅憑這些公益事業(yè)單位的本系統(tǒng)行業(yè)內(nèi)排位等次直接認定資信等級，并以此作為確定貸款與否、貸款多少及期限長短的依據(jù)。因此，以事業(yè)單位收費權作質(zhì)押的質(zhì)押貸款，僅重于貸款質(zhì)押的形式，實質(zhì)作用不大。一旦這些民營的學校、醫(yī)院和電視臺的質(zhì)押貸款發(fā)生風險，即使通過司法途徑獲得其質(zhì)押的收費權，也因其收費權與經(jīng)營管理權的不可分享性，甚至具有排他性，而貸款銀行又缺乏相應的經(jīng)營管理能力，不具備相應的資質(zhì)。即使行使質(zhì)押權及質(zhì)押物的處置權，受讓面也比較窄。至此，質(zhì)押貸款銀行面對難以處置的質(zhì)押權物，由其變成燙手的山芋，使質(zhì)押貸款銀行業(yè)金融機構(gòu)對質(zhì)押權及質(zhì)押物處置時，處于尷尬境地。

（五）收費權質(zhì)押的操作風險

即使以公路通行收費權作質(zhì)押，也經(jīng)相應有權部門的質(zhì)押登記，所有手續(xù)都齊備。但是，公路通行費收取是嚴格的政府許可行為，具有排他性，且收費權的價值具有不確定性，同時公路因超載不堪重負，日常維護費用高，而公路業(yè)主又沒有多少資本金，若遇以收費權質(zhì)押的貸款公路發(fā)生變故，對貸款銀行來說風險是首當其沖的。

（六）收費權質(zhì)押的道德風險

銀行信貸管理普遍推行了貸款調(diào)查、評估、審批、管理分離，但是，由于銀行信貸管理是群體性、以主觀判斷為主的業(yè)務行為，加之，公益事業(yè)和基礎設施單位資質(zhì)評定及項目評估缺乏完備指標體系和取舍標準。銀行相關操作人員的道德品質(zhì)和業(yè)務技能又參差不齊，在調(diào)查、評估、審批、管理方面受人為因素影響比較突出，不時引發(fā)信貸管理的道德風險，不具貸款條件的企業(yè)及項目因銀行內(nèi)部資信及項目評估和信貸管理人員的操作而獲得了貸款，其質(zhì)押權物又有悖于《擔保法》之規(guī)定，實質(zhì)與信用貸款并無兩樣，項目貸款發(fā)放先于不足，加之貸款后其管理又不到位，因此，貸款風險損失或潛在風險自然是不言而喻。

三、規(guī)范質(zhì)押行為管理，防范貸款風險損失

銀行大力支持公益事業(yè)和基礎設施建設，發(fā)揮信貸資金的強大支撐作用，有利于縣域經(jīng)濟的良性發(fā)展，但同時應嚴格遵循以風險為本的經(jīng)營理念，規(guī)范公益事業(yè)和基礎設施建設質(zhì)押貸款管理，做到有所為、有所不為，控制和防范貸款風險損失。真正找準調(diào)整銀行信貸結(jié)構(gòu)和優(yōu)化投向，促進縣域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展與防范金融風險的結(jié)合點。

（一）增強質(zhì)押貸款風險防范意識

銀行信貸決策要進一步樹立風險為本的經(jīng)營理想，重申科學、民主和規(guī)范信貸決策。以公益事業(yè)和基礎設施的經(jīng)營收費權為質(zhì)押的貸款，不是嚴格意義上的質(zhì)押貸款，只能認為是銀企（政、事）合作協(xié)議下的信用貸款，其所謂的質(zhì)押權物的價值不確定性、收費的政府許可性及排他性，決定著這類質(zhì)押貸款具有較大的現(xiàn)時風險或潛在風險。因此，凡是以公益事業(yè)和基礎設施經(jīng)營收費權為質(zhì)押的貸款調(diào)查、評估、審批、發(fā)放、貸后日常管理的每個環(huán)節(jié)，要時刻繃緊防范貸款風險損失這根弦，進一步增強該類貸款的風險防范意識，真正樹立貸款風險防范為先的信貸營銷和經(jīng)營營理理念，強調(diào)質(zhì)押貸款風險防范實質(zhì)重于形式。

（二）規(guī)范質(zhì)押貸款操作行為管理

質(zhì)押貸款的貸款調(diào)查、評估、審批、發(fā)放操作必須嚴格遵循《擔保法》、《合同法》、《商業(yè)銀行法》和《貸款通則》等法律法規(guī)之規(guī)定，規(guī)范質(zhì)押貸款的調(diào)查、評估、審批和發(fā)放操作及貸后日常管理行為，履行相應手續(xù)，完備質(zhì)押貸款法律文書及附件材料。堅持貸款調(diào)、審、貸三分離，決策責任終身追究制，力求消除質(zhì)押貸款立項、評估、審貸、管理過程中的瑕疵，控制質(zhì)押貸款的風險點。確保質(zhì)押貸款業(yè)務的合規(guī)性、有效性、完整性和真實性，把銀行信貸資金真正放在穩(wěn)妥之處，得到特別呵護，從而維系銀行信貸資金的循環(huán)與周轉(zhuǎn)得以繼起，確保信貸資金的保值與增值。

（三）開辟質(zhì)押貸款第二還款保障

以公益事業(yè)和基礎設施的經(jīng)營管理收費權質(zhì)押的貸款實質(zhì)為銀企、銀政、銀事合作下的信用貸款，貸款銀行僅憑與借款人簽訂一紙以公益事業(yè)經(jīng)營收入和基礎設施使用費收取為質(zhì)押的協(xié)議，就以為貸款安全高枕無憂了，那是不明智的操作行為。因此，貸款銀行對以公益事業(yè)和基礎設施的經(jīng)營收費權為質(zhì)押的貸款，還應開辟第二還款來源，要求借款人以其擁有的有效資產(chǎn)（凈資產(chǎn)）為抵押或由借款人尋求銀行認可的有實力的經(jīng)濟組織或個人提供貸款連帶擔保，最大限度地提高貸款安全的保障系數(shù)，從而有效地規(guī)避貸款風險損失。

（四）探索公益事業(yè)資信等級評定

銀行要積極適應公益事業(yè)和基礎設施建設的投融資體制改革需要，對公益事業(yè)和基礎設施的借款人資信等級評定制定與建設項目評估辦法進行修訂與補充，充分考慮公益事業(yè)和基礎設施借款人及建設項目的特殊性，構(gòu)筑借款的資信等級評定及建設項目評估框架體系，探索新的評估方式與方法，設定相應的借款人資信等級評定與建設項目評估的定性和定量指標體系，測定評估指標的標準參照值，以滿足貸款銀行對公益事業(yè)和基礎設施借款人資信等級評定和項目評估的需求，確保對公益事業(yè)和基礎設施借款人資信等級評定及建設項目評估結(jié)論符合客觀實際，適應信貸決策管理的需要。

（五）引入社會公益事業(yè)經(jīng)營理念

隨著公益事業(yè)和基礎設施建設投融資體制改革的不斷深入，推行以政府投資為主導的多元化業(yè)主制，引入市場化多渠道融資，以加快社會公益事業(yè)和基礎設施的建設步伐。因此，公益事業(yè)和基礎設施建設、維護與運行管理理所當然要突破傳統(tǒng)觀念的束縛，逐漸淡出政府大包大攬社會公益事業(yè)和基礎設施的體制和機制，本著“誰投資、誰主管、誰受益、誰經(jīng)營、誰舉債、誰償還”的投融資與經(jīng)營管理析則，引入市場化經(jīng)營管理的理念，實行商業(yè)化運作，保持公益事業(yè)的基礎設施經(jīng)營管理的合理收益與償債能力，以促進公益事業(yè)和基礎設施建設、管理、營運的良性循環(huán)。

（六）推行質(zhì)押貸款風險管理機制

由于有些質(zhì)押貸款存在較大的現(xiàn)實風險和潛在風險。因此，貸款銀行對這類貸款要引入嚴格的風險管理機制，確立以經(jīng)濟效益為核心，以防范風險為根本的經(jīng)營管理理念，全面推進質(zhì)押貸款風險管理，引入信貸管理風險決策機制。建立健全識別質(zhì)押貸款風險點，準確評估風險權重，提足風險損失撥備，動態(tài)監(jiān)測貸款風險遷徙與偏離，有效處置貸款風險損失，做實信貸資產(chǎn)質(zhì)量，真實披露銀行業(yè)務、財務信息。建立健全銀行信貸決策、管理與監(jiān)督體系，嚴格的銀行信貸決策、管理風險責任追究制，以減少決策和管理工作失誤。

（七）金融法制建設引導信貸投向

針對《擔保法》、《商業(yè)銀行法》、《合同法》及《借款通則》在公益事業(yè)和基礎設施建設向銀行借款融資的法律法規(guī)方面的障礙，就相關金融經(jīng)濟實體法和程序法作適當修訂和補充，解決以公益事業(yè)和基礎設施經(jīng)營所得及收費權為質(zhì)押權物同法律法規(guī)條文設定相悖的矛盾，滿足新形勢下以公益事業(yè)和基礎設施建設向銀行借款融資，并以經(jīng)營所得及收費權為質(zhì)押權物得到法律法規(guī)的認可。努力打造公益事業(yè)和城市基礎設施建設能借銀行貸款、收費權可質(zhì)押、還貸付息有保證、違約要賠償、責任必追究、執(zhí)行無障礙的金融良性運行的和諧法制環(huán)境。