一、政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題實(shí)施管制的前提

(一)市場(chǎng)通常不能提供質(zhì)量安全屬性符合社會(huì)需要的農(nóng)產(chǎn)品

一般說(shuō)來(lái)，市場(chǎng)有動(dòng)力提供質(zhì)量安全的農(nóng)產(chǎn)品。因?yàn)樯a(chǎn)經(jīng)營(yíng)者需要依靠其信譽(yù)來(lái)重復(fù)出售產(chǎn)品。然而，市場(chǎng)通常不能提供質(zhì)量安全屬性符合社會(huì)需要的農(nóng)產(chǎn)品，其原因在于：

第一。在農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)上，質(zhì)量安全信息是不對(duì)稱的，生產(chǎn)者對(duì)此具有完全信息，而消費(fèi)者具有部分信息或完全無(wú)信息，在沒(méi)有外力干預(yù)的市場(chǎng)機(jī)制作用下，消費(fèi)者僅憑借搜索和觀察根本無(wú)法確定農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全水平。農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的這種質(zhì)量安全信息不對(duì)稱狀況，使得市場(chǎng)效率降低，不能有效分辨農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平的高低。

第二，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的基本特征是生產(chǎn)規(guī)模小并且分散。這一模式，使得買賣雙方不能進(jìn)行重復(fù)博弈。從而陷入“囚徒困境”，信用機(jī)制對(duì)生產(chǎn)者的激勵(lì)作用喪失。

第三，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者為了個(gè)人的利益最大化，必然會(huì)利用包括法律規(guī)范在內(nèi)的一切可利用空間。實(shí)踐表明，人既有可能是規(guī)范遵循者，又有可能是最大化利益者，何時(shí)遵循規(guī)范，何時(shí)最大化自身利益，主要取決于法律對(duì)入的利益改變程度。在法律的框架下，經(jīng)濟(jì)人會(huì)不斷地在最大化自身利益和遵循法律之間做出選擇。我國(guó)今天的法律法規(guī)。對(duì)制假售假等行為的打擊制裁不到位，力度相當(dāng)有限，客觀上縱容了劣質(zhì)、不安全農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者。

(二)市場(chǎng)不能自行解決質(zhì)量安全問(wèn)題

如果市場(chǎng)能夠有效解決自身存在的缺陷問(wèn)題，則應(yīng)該發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。在質(zhì)量安全信息不對(duì)稱的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)。對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者而言，他一般不會(huì)主動(dòng)提供信息。因?yàn)檫@種信息的提供可能對(duì)其個(gè)人而言不僅無(wú)力可圖，反而會(huì)使其喪失因信息優(yōu)勢(shì)而可能獲取的超額利益：對(duì)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)者而言，自行收集信息不僅會(huì)使其承受過(guò)多的信息成本，還會(huì)存在信息能力不足的問(wèn)題。所以消費(fèi)者自己收集質(zhì)量安全信息的行為不可能普遍成功。為了促成交易的形成。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者有可能會(huì)主動(dòng)提供質(zhì)量安全信息。消費(fèi)者也有可能主動(dòng)收集這些信息，但都是以促成交易為目的，如果交易一有可能達(dá)成，農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)者就可能會(huì)減少甚至停止信息提供，消費(fèi)者由于受制于預(yù)算的約束也可能會(huì)停止進(jìn)一步的信息收集行為。

二、政府實(shí)施管制的主要依據(jù)

第一，政府具有壟斷性的強(qiáng)制力，它可借此強(qiáng)制性賦予市場(chǎng)主體說(shuō)明義務(wù)。這種強(qiáng)制力的存在克服了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者之間不能達(dá)成信息提供協(xié)議的缺陷。此外，政府還能運(yùn)用強(qiáng)制力限定信息優(yōu)勢(shì)者的利益獲取范圍，使其因信息優(yōu)勢(shì)而獲利的空間縮小，

第二，政府是超越市場(chǎng)交易主體之上的公共組織。這種公共組織對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息不對(duì)稱的克服有兩方面的優(yōu)勢(shì)：其一。政府的獨(dú)特地位導(dǎo)致其綜合信息能力要強(qiáng)于市場(chǎng)主體，這使由政府提供信息成為可能：其二，與市場(chǎng)主體時(shí)時(shí)追求利益最大化不同，政府可以不直接追求利潤(rùn)，而政府稅收的存在使其理應(yīng)以社會(huì)利益最大化為目標(biāo)。信息的無(wú)償提供成為可能。

第三，政府具有組織優(yōu)勢(shì)，可以更有效地降低信息成本。政府直接提供信息的行為使社會(huì)上廣大民眾無(wú)須再去收集、處理信息，這種信息成本的降低是相當(dāng)顯著的。

第四，政府權(quán)威的存在使其提供的信息具有公信力。政府因此對(duì)其提供的信息只須承擔(dān)較輕的自我證實(shí)責(zé)任，自我證實(shí)的成本也很低，公眾也較樂(lè)意接受這些信息。

三、政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題實(shí)施管制的制度安排

由于制度變遷中的正式制度安排是由國(guó)家借助壟斷性權(quán)利對(duì)經(jīng)濟(jì)主體行為的干預(yù)，政府欲使社會(huì)逐漸地實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)，就應(yīng)有意識(shí)地進(jìn)行一些制度安排。制度安排的設(shè)立就在于為了建立交易秩序并減少交易中的不確定性，降低交易成本，一定程度上遏制機(jī)會(huì)主義行為。

(一)降低市場(chǎng)的信息不對(duì)稱程度

1，強(qiáng)制性賦予食品生產(chǎn)者說(shuō)明的義務(wù)

信息不對(duì)稱越嚴(yán)重，交易費(fèi)用就越高，信息劣勢(shì)者自身獲取信息的可能性就越小，對(duì)信息劣勢(shì)者和社會(huì)整體的危害就越大，因此也就越需要制度，需要監(jiān)管。強(qiáng)制性賦予農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者說(shuō)明的義務(wù)，是政府有效監(jiān)管的主要手段之一。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者只有進(jìn)行充分、準(zhǔn)確、及時(shí)、公平的信息披露，消費(fèi)者才能了解農(nóng)產(chǎn)品的真實(shí)質(zhì)量，才會(huì)有消費(fèi)的安全感，才會(huì)進(jìn)行消費(fèi)，從而促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的穩(wěn)定。強(qiáng)制性賦予農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者說(shuō)明的義務(wù)，就是要把游離于價(jià)格之外的壟斷性信息進(jìn)行均勻分配，使價(jià)格能夠反映農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全信息，并促使質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品的供給。

2，激勵(lì)無(wú)利害關(guān)系的知情者提供信息

政府由于受人力、物力、財(cái)力的限制，不可能對(duì)所有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者時(shí)時(shí)刻刻進(jìn)行監(jiān)督，所以政府應(yīng)該進(jìn)行監(jiān)管制度創(chuàng)新，讓無(wú)利害關(guān)系的知情者提供信息，這樣不僅能夠以最低成本獲得最多的信息，而且還能獲得在其他制度下所不能獲得的信息，從而實(shí)行更有效的監(jiān)管。對(duì)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)者而言，消費(fèi)者處于信息劣勢(shì)，消費(fèi)者在進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)時(shí)，很難知道所消費(fèi)的產(chǎn)品是否安全、衛(wèi)生，是否有過(guò)多的農(nóng)藥殘留，是否有了污染等等，由于獲取這種信息對(duì)消費(fèi)者而言成本過(guò)高，過(guò)高的成本使消費(fèi)者獲取這種信息事實(shí)上成為不可能。在政府和消費(fèi)者都不能獲取充分信息的情形下，政府應(yīng)該改變監(jiān)管思路，采取激勵(lì)措施讓無(wú)利害關(guān)系的知情者說(shuō)出真相。

(二)建立完善的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系

針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品，政府應(yīng)該從五個(gè)環(huán)節(jié)出發(fā)，建立起完善的質(zhì)量安全監(jiān)管體系。以達(dá)到降低信息不對(duì)稱。保護(hù)消費(fèi)者利益的目的。

1，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境監(jiān)管

要重點(diǎn)解決化肥、農(nóng)藥、獸藥、飼料等農(nóng)業(yè)投入品對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和農(nóng)產(chǎn)品的污染，抓緊制定相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)地環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。全面開(kāi)展農(nóng)產(chǎn)品重點(diǎn)生產(chǎn)基地環(huán)境監(jiān)測(cè)，采取切實(shí)有效的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境凈化措施。保證農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)地環(huán)境符合要求，從源頭上把好農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全關(guān)。

2，農(nóng)牧業(yè)投入品監(jiān)管

建立健全農(nóng)牧業(yè)投入品的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，嚴(yán)格農(nóng)牧業(yè)投入品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)許可和登記。通過(guò)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理。引導(dǎo)農(nóng)牧業(yè)投人品的結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化，逐步淘汰高殘毒農(nóng)牧業(yè)投入品品種。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)牧業(yè)投入品市場(chǎng)的監(jiān)督管理，會(huì)同有關(guān)部門，嚴(yán)厲打擊制售和使用假冒偽劣農(nóng)牧業(yè)投人品行為。盡快建立農(nóng)牧業(yè)投入品的禁用、限用制度。及向社會(huì)公布禁用、限用的農(nóng)牧業(yè)投入品品種。

3，生產(chǎn)過(guò)程監(jiān)管

指導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)組織生產(chǎn)和加工，科學(xué)合理使用獸藥、農(nóng)藥、飼料等畜牧業(yè)投入品和養(yǎng)殖用水。加快推廣先進(jìn)的動(dòng)植物病蟲害綜合防治技術(shù)，推廣高效低殘毒農(nóng)藥、獸藥、飼料添加劑品種，健全動(dòng)物防疫和植物保護(hù)體系，加強(qiáng)動(dòng)植物病蟲害的檢疫、防疫和防治工作。加快動(dòng)物無(wú)規(guī)定疫病區(qū)建設(shè)，加大對(duì)動(dòng)植物疫情的監(jiān)督管理。

4，包裝標(biāo)識(shí)監(jiān)管

要根據(jù)不同農(nóng)產(chǎn)品的特點(diǎn)，逐步推行產(chǎn)品分級(jí)包裝上市。對(duì)包裝上市的農(nóng)產(chǎn)品，要標(biāo)明產(chǎn)地和生產(chǎn)單位。建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯制度。

5，市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管

在生產(chǎn)基地、批發(fā)市場(chǎng)，要逐步建立農(nóng)產(chǎn)品自檢制度。產(chǎn)品自檢合格，方可投放市場(chǎng)或進(jìn)入無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品專營(yíng)區(qū)銷售。無(wú)論是生產(chǎn)基地，還是農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，都要自覺(jué)接受和配合政府指定的檢測(cè)機(jī)構(gòu)的檢測(cè)檢驗(yàn)，接受執(zhí)法單位對(duì)不合格產(chǎn)品依法做出的處理，

(三)以制度保障進(jìn)入門檻的適當(dāng)性

許多農(nóng)產(chǎn)食品生產(chǎn)企業(yè)在成立之初，根本不具備應(yīng)當(dāng)具備的生產(chǎn)條件或(及)檢測(cè)能力。甚至為降低投資成本減省工藝或設(shè)備，違法違規(guī)進(jìn)行生產(chǎn)，逃避監(jiān)管單位的監(jiān)管。結(jié)果給消費(fèi)者造成巨大的傷害，給社會(huì)財(cái)富造成巨大的損失。以乳品企業(yè)為例，2004年636家，其中大型企業(yè)只有8家，中型企業(yè)85家，而小型企業(yè)543家，占乳品企業(yè)總數(shù)的85.38％。從生產(chǎn)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、資本規(guī)模、資本投入等因素來(lái)看，我國(guó)乳品企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻低。一些不具備生產(chǎn)條件企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量差，究其原因：一是技術(shù)水平、生產(chǎn)工藝落后，技術(shù)裝備水平低，達(dá)不到生產(chǎn)合格乳品的要求，不具備生產(chǎn)乳制品的基本條件；二是唯利是圖，質(zhì)量意識(shí)、責(zé)任意識(shí)差，不按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)組織生產(chǎn)，粗制濫造，偷工減料，摻雜使假，盲目追求低成本，非法牟取暴利；三是管理混亂，缺乏必要的檢驗(yàn)檢測(cè)手段和生產(chǎn)過(guò)程監(jiān)控：四是營(yíng)養(yǎng)標(biāo)識(shí)不清，產(chǎn)品標(biāo)簽不符合要求，消費(fèi)者的購(gòu)買知情權(quán)受到侵害。

由于農(nóng)產(chǎn)食品對(duì)入的特殊重要性和必要性，其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必然涉及到眾多不特定的消費(fèi)者的健康與安全。而且農(nóng)產(chǎn)食品與其他消費(fèi)品相比較。是一種典型的“經(jīng)驗(yàn)品”和“信任品”。即只有在消費(fèi)者購(gòu)買并食用之后才能體驗(yàn)其效用，甚至微量有害物質(zhì)只有在體內(nèi)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的蓄積才能暴露其危害性。所以。為保障食品的安全性，完全應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)食品加工經(jīng)營(yíng)企業(yè)設(shè)置比其他行業(yè)更高的進(jìn)入門檻。在我國(guó)社會(huì)信用極度缺失的情況下，“門檻”的設(shè)置尤為必要。在具體制度構(gòu)建上，應(yīng)當(dāng)增設(shè)相關(guān)制度予以完善，比如在農(nóng)產(chǎn)食品企業(yè)的立項(xiàng)和審查階段，應(yīng)對(duì)企業(yè)的安全狀況作嚴(yán)格的實(shí)質(zhì)審查，增設(shè)對(duì)投資者和管理者強(qiáng)制性的培訓(xùn)和實(shí)質(zhì)性的、不流于形式的考核，強(qiáng)化企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感，以營(yíng)利和安全為其雙重目標(biāo)。

(作者單位：北京物資學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)管學(xué)院)