摘要：現(xiàn)有財(cái)稅體制造成基層財(cái)力緊張、支農(nóng)資金分散等問題，成為財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)實(shí)踐中亟待破解的難題。只有整合支農(nóng)資金，理順財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)的資金渠道；調(diào)整現(xiàn)有財(cái)稅體制，增加縣鄉(xiāng)可用財(cái)力；開征新農(nóng)村建設(shè)專項(xiàng)資金，財(cái)政支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)才能真正取得實(shí)效。

關(guān)鍵詞：社會主義新農(nóng)村；財(cái)政支持；難題；破解

中圖分類號：F812.8 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004－1605(2007)12－0082－03

建設(shè)社會主義新農(nóng)村是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要全社會的共同參與。認(rèn)真履行公共財(cái)政職能，全力促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)是政府工作的題中應(yīng)有之義。但是，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)政府不能、也沒有能力大包大攬，財(cái)政的作用只能是扶持和引導(dǎo)。因此，如何處理好政府與市場、財(cái)政投入與農(nóng)民投入、農(nóng)民力量與社會力量的關(guān)系，創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)機(jī)制，使財(cái)政支農(nóng)資金發(fā)揮更大的效能，是當(dāng)前迫切需要研究和解決的問題。2006年下半年，筆者在泰州市(包括靖江、泰興、姜堰、興化四個(gè)縣級市和海陵、高港兩個(gè)區(qū))范圍內(nèi)對新農(nóng)村建設(shè)、特別是財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)過程中遇到的難題和重點(diǎn)問題進(jìn)行了廣泛的調(diào)研，聽取了各市(區(qū))農(nóng)工辦、財(cái)政局和有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府及財(cái)政所等各方面的意見，并進(jìn)行了深入的分析思考，提出幾點(diǎn)較為簡要可行的政策建議，以期為省以下財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)工作提供一個(gè)清晰的思路。

一、財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)過程中存在的難題

1、縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，可用財(cái)力有限。縣鄉(xiāng)兩級財(cái)政目前尚屬于吃飯財(cái)政，市級財(cái)政普遍困難，能夠投入到新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目的資金十分有限，縣鄉(xiāng)財(cái)政有限的財(cái)力除了發(fā)放工資外，無力增加醫(yī)療、公用事業(yè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和“三農(nóng)”的投入。特別是興化里下河地區(qū)和黃橋老區(qū)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，正常運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)力都難以保障，落實(shí)工程配套資金更是難上加難。興化財(cái)政收入在500萬元以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有21個(gè)，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的3/5，最低的周奮鄉(xiāng)只有52萬元。黃橋老區(qū)的大泗鎮(zhèn)鎮(zhèn)干部工資已拖欠了三四個(gè)月，鄉(xiāng)財(cái)政一下子拿二三百元錢都比較困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政如此脆弱，根本無力落實(shí)配套資金，更談不上引導(dǎo)新農(nóng)村建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財(cái)力太少主要有兩個(gè)方面的原因，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不再向鄉(xiāng)財(cái)政上交利潤，鄉(xiāng)財(cái)政只能靠財(cái)稅結(jié)算分層獲取一點(diǎn)收入；二是由現(xiàn)今的分稅體制決定的。1994年分稅制改革的結(jié)果是財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放。由于較穩(wěn)定和較好的稅源都由地(市)級以上逐級上收，縣以下所剩無幾，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級幾乎沒有什么稅源和穩(wěn)定的收入。從2003年起，幾個(gè)主體稅種實(shí)行省、市、縣共享，并且提高了對縣一級的上劃比例?？h級政府從國稅中得到的分成比例，增值稅從25％降到20％；縣級政府從地稅中得到的分成比例，營業(yè)稅從100％降到50％，個(gè)人所得稅從50％降到15％，企業(yè)所得稅從50％降到15％，城市建設(shè)維護(hù)稅從70％降到50％，加之取消農(nóng)業(yè)稅，使縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)源更趨薄弱。

2、財(cái)政支農(nóng)資金使用分散，部門分割，難以形成合力。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財(cái)政實(shí)力的增強(qiáng)和國家對“三農(nóng)”問題的重視，各級用于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)上資金投入并不少，但問題在于政府用于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)投入的資金分散在各個(gè)部門，如開發(fā)部門有國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目資金、發(fā)改委有國家優(yōu)質(zhì)小麥基地建設(shè)資金、國土部門有土地復(fù)墾整治專項(xiàng)資金、水利部門有圩區(qū)治理專項(xiàng)資金、林牧部門有國債林業(yè)項(xiàng)目專項(xiàng)資金、農(nóng)業(yè)部門有國家優(yōu)質(zhì)糧食生產(chǎn)基地專項(xiàng)資金等一系列大小項(xiàng)目有幾十個(gè)，各部門都掌握一定規(guī)模的財(cái)政資金，并擁有預(yù)算的分配權(quán)，建設(shè)內(nèi)容零星分散，有的嚴(yán)重重復(fù)。即使在同一部門內(nèi)部，支農(nóng)資金也不能有效集中。這種“九龍治水”的格局嚴(yán)重肢解了財(cái)政職能，使支農(nóng)資金的使用難以形成合力。

3、財(cái)政支持不分輕重緩急，使用效能得不到最大發(fā)揮。由于財(cái)政支農(nóng)資金分散在各部門，而各部門都想為新農(nóng)村建設(shè)辦點(diǎn)實(shí)事，往往從本部門的角度、職能特點(diǎn)出發(fā)下達(dá)與之有關(guān)的項(xiàng)目資金，結(jié)果造成基層想辦的事情上面的錢給不足，眼前還沒必要辦的事情上級有關(guān)部門卻要求資金落實(shí)到位，不分輕重緩急。如，體育局對每村支持1.8萬元建一個(gè)籃球場，文化部門要求每鎮(zhèn)都要建500平方米藏書1萬冊以上的文化館場。這些項(xiàng)目是由上面給錢，基層干部群眾理應(yīng)高興，但事實(shí)上這部分錢沒有用到刀刃上。眼前農(nóng)村迫切需要解決的是環(huán)境整治、村道建設(shè)、危橋改造等與農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的問題。同時(shí)，大部分行政村沒有自己的村部、沒有衛(wèi)生室，村干部召集群眾開會議事沒有場所，農(nóng)民感冒發(fā)熱沒地方就近看病。這類問題，上級財(cái)政部門卻沒有項(xiàng)目資金幫助解決。另外，在調(diào)查中我們了解到，目前我國實(shí)行的農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼在我市所起的作用并不明顯，一方面由于我市人均耕地少，每戶只得幾十元錢直補(bǔ)，根本激發(fā)不起大家的積極性，另一方面由于農(nóng)資價(jià)格上漲抵銷了這部分補(bǔ)貼。如果這部分錢集中起來也是一筆不小的數(shù)字，可以集中力量辦大事，更好地發(fā)揮它的效能。所以，農(nóng)村基層干部不理解的是，一方面起不到多大作用的三項(xiàng)補(bǔ)貼要發(fā)給農(nóng)民，另一方面農(nóng)民不愿繳的水費(fèi)、醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)等各項(xiàng)費(fèi)用卻要求村干部各家各戶向農(nóng)民征收。

4、財(cái)政支持不能從各地實(shí)際出發(fā)區(qū)別對待，難以做到公正公平。在財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)的過程中，不顧實(shí)際，“一刀切”的現(xiàn)象也一定程度上存在。比如，大部分支農(nóng)項(xiàng)目并沒有根據(jù)各鄉(xiāng)各村的經(jīng)濟(jì)狀況區(qū)別對待，而是按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分配，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在項(xiàng)目資金的安排都差不多。再比如，對農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付是每村8萬元，但要求是標(biāo)準(zhǔn)村，即每村2500人，而興化農(nóng)村相比較而言地廣人稀，即使合并后的行政村，有許多也達(dá)不到2500人，因而所得到的轉(zhuǎn)移支付也不足8萬元。而這轉(zhuǎn)移支付中包括對困難戶、五保戶的救濟(jì)和村干部的工資，由于總數(shù)少，村干部的工資也就很低，甚至發(fā)不全，往往導(dǎo)致村干部的流失。大垛鎮(zhèn)23個(gè)行政村原有村干部99人，現(xiàn)已有9人辭職。昌榮鎮(zhèn)13個(gè)行政村中，有4個(gè)村的主要負(fù)責(zé)人辭職。

二、破解財(cái)政支農(nóng)難題，進(jìn)一步推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)

1、整合支農(nóng)資金，理順財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)的資金渠道。目前，財(cái)政支農(nóng)資金效率低下，根本原因在于支農(nóng)資金是通過各個(gè)部門、分口垂直下?lián)艿?，在這個(gè)過程中難免有“跑、冒、滴、漏”和交叉重復(fù)。很多專項(xiàng)資金是隨意性的、不透明的，存在暗箱操作問題。因此，要提高支農(nóng)資金的效率，從老百姓的需要出發(fā)，集中力量辦大事，必須從根本上改變財(cái)政資金使用部門分散的問題。整合財(cái)政資金應(yīng)從中央、省開始，嚴(yán)格推行財(cái)政支農(nóng)資金“打包”下發(fā)制度。但介于目前從上到下還沒有一個(gè)有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，整合資金無法走向制度化、規(guī)范化的情況下，只能維持現(xiàn)有資金分配使用格局不做大的調(diào)整的前提下，能整合多少算多少。所以，要充分發(fā)揮地級市財(cái)政的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌作用，建立縣級支農(nóng)資金整合平臺。在不改變原有資金的用途、審批權(quán)和管理權(quán)的前提下，按照“渠道不亂、用途不變、各負(fù)其責(zé)、各記其功”的原則，將分散在各部門的專項(xiàng)資金集中捆綁，向新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)村傾斜，形成合力，提高資金的使用效益。另外在上級有關(guān)部門推進(jìn)實(shí)事工程過程中，進(jìn)一步加大投入，盡可能考慮一些落后地區(qū)基層的承受能力，減免有關(guān)的配套資金。

2、調(diào)整現(xiàn)有財(cái)稅體制，增加縣鄉(xiāng)可用財(cái)力。在現(xiàn)有分稅體制下，幾個(gè)主體稅種實(shí)行省、市、縣共享，在稅收分成上縣以下所占比例較小，往往導(dǎo)致縣以下財(cái)力增長與收入增長不同步。2005年興化一般預(yù)算收入中的稅收收入4.15億元，占剔除一產(chǎn)后GDP的3.65％，姜堰是3.99％，泰興是4.16％，靖江是5.22％。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級根本沒有穩(wěn)定的稅收收入來源，只能靠財(cái)稅結(jié)算分成獲得一點(diǎn)可用財(cái)力。由于縣鄉(xiāng)可用財(cái)力較少，必將導(dǎo)致對上級支農(nóng)資金的配套上大打折扣，甚至許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)無力為之配套，從而不能很好地發(fā)揮財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)的效能。因此，要增加縣鄉(xiāng)可用財(cái)力，充分發(fā)揮財(cái)政在新農(nóng)村建設(shè)中的引導(dǎo)和支持作用，必須對當(dāng)前的分稅體制進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，降低各類稅種上劃比例，把主要財(cái)力留在縣以下。另外，著力改革中央對地方的轉(zhuǎn)移支付方式，核實(shí)縣鄉(xiāng)財(cái)政分享比例，做到缺口上移，財(cái)力下移。目前，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付包括財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、稅收返還及原體制補(bǔ)助三種方式六種項(xiàng)目?？梢钥紤]對存在問題較多，范圍較廣、種類繁雜的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行清理，將財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付明確分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩類，并持續(xù)擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，最終形成在總轉(zhuǎn)移支付中以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，配合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的轉(zhuǎn)移支付制度。

3、開征新農(nóng)村建設(shè)專項(xiàng)資金，實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。通過企業(yè)(工業(yè))反哺農(nóng)業(yè)的形式，擴(kuò)大籌集建設(shè)社會主義新農(nóng)村的建設(shè)資金來源，在稅收政策上可以通過以下形式給予鼓勵(lì)：一是建立社會主義新農(nóng)村建設(shè)基金，對凡在農(nóng)村辦理工商登記的各類企業(yè)按一定比例征收社會主義新農(nóng)村建設(shè)基金，并在計(jì)算應(yīng)納稅所得額予以全額扣除；二是企業(yè)通過相關(guān)部門對農(nóng)村的捐贈，用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在年度企業(yè)所得稅應(yīng)納稅所得額10％以內(nèi)的部分，經(jīng)主管稅務(wù)機(jī)關(guān)審核后，在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)予以扣除；三是個(gè)人通過相關(guān)部門對農(nóng)村的捐贈，用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，經(jīng)主管稅務(wù)機(jī)關(guān)審核后，在計(jì)算個(gè)人所得稅應(yīng)納稅所得額時(shí)予以扣除；四是對企業(yè)按市場化運(yùn)作投資服務(wù)于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所取得的投資收益暫免征收企業(yè)所得稅；五是對主要面向農(nóng)村企業(yè)、個(gè)體工商戶提供擔(dān)保的信用擔(dān)保、再擔(dān)保企業(yè)所取得的擔(dān)保業(yè)務(wù)收入暫免征收企業(yè)所得稅和營業(yè)稅。

4、建立多元化投入機(jī)制，充分調(diào)動社會力量參與新農(nóng)村建設(shè)。在新農(nóng)村建設(shè)過程中，除政府投入之外，還需采取各種鼓勵(lì)和優(yōu)惠措施，吸引企業(yè)資金、私人資本、外資等多種形式投入農(nóng)業(yè)、農(nóng)村建設(shè)上來。在政府資金引導(dǎo)的前提下，充分發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)的作用，將農(nóng)村的有關(guān)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和改造項(xiàng)目，通過市場化運(yùn)作解決資金短缺問題，從而發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用。在調(diào)查過程中我們發(fā)現(xiàn)，許多鎮(zhèn)村多途徑籌集資金方面的做法值得推廣。姜堰婁莊籌集新農(nóng)村建設(shè)的資金的具體做法是：政府出一塊、名人能人捐一塊、老百姓自己拿一塊，政府鑲一塊。對經(jīng)濟(jì)薄弱的村，婁莊鎮(zhèn)黨委政府的思路是，選能致富能人、私營企業(yè)主當(dāng)村官，一方面可以帶領(lǐng)農(nóng)民致富，另一方面通過自身的財(cái)力在本村做些實(shí)事。這樣的干部由于對村里有貢獻(xiàn)，號召力必然就強(qiáng)。

5、積極發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)，努力提高自身的“造血”功能。從當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)踐來看，在先期的示范村中搞得較好往往是那些村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的村組。因而在全面推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)過程中，各村在向上爭取財(cái)政支持的同時(shí)，還不應(yīng)忽視發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。一要積極化解村級債務(wù)，上級財(cái)政部門應(yīng)考慮一些負(fù)債村組的實(shí)際情況，出臺切實(shí)可行的化債政策，設(shè)立鄉(xiāng)村債務(wù)化解獎勵(lì)資金，幫助化解村級債務(wù)。二要立足農(nóng)業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營。三要盤活集體閑置資產(chǎn)，增加集體收入。對集體的機(jī)動耕地、荒地、荒湖、荒坡，對當(dāng)前已被合并的村組資產(chǎn)，特別是閑置的有形資產(chǎn)，采取出租方式盤活閑置資產(chǎn)，由此增加集體收入。四要根據(jù)村組自身的地理位置、特色產(chǎn)業(yè)、歷史基礎(chǔ)等資源稟賦條件探索新的致富出路，比如通過建設(shè)專業(yè)市場、發(fā)展生態(tài)旅游或者出租房屋店面等方法增加集體和農(nóng)民收入。五要通過招商引資發(fā)展村級經(jīng)濟(jì)。一方面可以圍繞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行招商引資，另一方面也可以引進(jìn)一些工業(yè)項(xiàng)目，但必須向鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過新增財(cái)力與村組分成，增加村級集體收入，從而調(diào)動村級招商的積極性。只有通過以上種種方法發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)，才能變上級財(cái)政“輸血”為自身“造血”，從而為新農(nóng)村建設(shè)提供源源不斷的資金支持。

責(zé)任編輯：錢國華