摘要：從黨章的修改看黨內(nèi)民主的發(fā)展，可以更加深刻地理解黨內(nèi)民主建設(shè)的曲折歷程，從中汲取歷史經(jīng)驗和教訓(xùn)，深化對黨內(nèi)民主建設(shè)的認識。

關(guān)鍵詞：黨章；黨內(nèi)民主；啟示

中圖分類號：D21；D262 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1004－1605(2007)12－0017－04

黨內(nèi)民主主要涉及有關(guān)黨的代表大會、黨員權(quán)利、集體領(lǐng)導(dǎo)和黨內(nèi)監(jiān)督等四個基本方面。其中，黨的代表大會和集體領(lǐng)導(dǎo)是實現(xiàn)黨內(nèi)民主的基本形式，保障黨員權(quán)利是實現(xiàn)黨內(nèi)民主的基本前提，黨內(nèi)監(jiān)督是實現(xiàn)黨內(nèi)民主的重要保障。同時，黨內(nèi)民主建設(shè)又必須根據(jù)黨章的規(guī)定來進行，不能脫離黨章，更不能違背黨章。因此，黨章中關(guān)于黨內(nèi)民主的規(guī)定就構(gòu)成了黨內(nèi)民主建設(shè)的基本內(nèi)容。我們黨自成立至黨的十七大，對黨章進行過14次修改，產(chǎn)生過16部黨章。每次黨章中有關(guān)黨內(nèi)民主內(nèi)容的修改，都引起了黨內(nèi)民主建設(shè)的相應(yīng)調(diào)整和變化，反映了黨內(nèi)民主建設(shè)的曲折歷程。

一、黨章中有關(guān)黨內(nèi)民主內(nèi)容的修改和規(guī)定

從一大黨綱至二大到十七大黨章，都涉及到了黨內(nèi)民主的相關(guān)內(nèi)容，從整體上看，是推動黨內(nèi)民主不斷向前發(fā)展的，但在特殊時期制定的九大、十大黨章，則阻礙和破壞了黨內(nèi)民主的發(fā)展。對這一曲折的發(fā)展過程，筆者打算從黨內(nèi)民主基本內(nèi)容的四個方面分別加以梳理。

一是關(guān)于黨的代表大會的修改。在一大通過的黨綱中，并沒有關(guān)于黨的代表大會的明確規(guī)定，這當(dāng)然是由于黨剛剛成立，各方面都準備不足所致，但毫無疑問，黨的一大是以代表大會的形式召開的。二大黨章初步建立了黨的代表大會制度，規(guī)定：全國代表大會為本黨的最高機關(guān)；每年由中央執(zhí)行委員會定期召集一次全國代表大會；大會通過的決議，全體黨員須絕對服從；各級執(zhí)行委員會均由各級黨的代表大會或黨員大會選舉產(chǎn)生。三大、四大黨章對各地參加全國代表大會的代表名額作出規(guī)定，保證了各地區(qū)的黨員能夠平等地參與全黨重大事務(wù)的決策。五大、六大黨章明確了黨的組織系統(tǒng)，還規(guī)定：“各級黨部最高的機關(guān)為：全體黨員大會及代表大會。”規(guī)定了黨的全國代表大會的四項職權(quán)和省、市黨的委員會要定期向同級代表大會報告工作等。至此，在黨的組織系統(tǒng)中確立了黨的代表大會的最高地位。七大黨章是我黨獨立自主制定的第一部黨章。這部黨章對黨的代表大會制度進行了完善，規(guī)定當(dāng)有半數(shù)黨員以上之黨的地方組織要求召集全國代表大會時，中央委員會必須召集之；還規(guī)定黨的全國代表大會必須有代表過半數(shù)的黨員之代表出席時，方能認為有效。這些規(guī)定使黨的代表大會制度更具操作性，更加規(guī)范化。八大黨章進一步規(guī)定：黨的各級委員會向同級代表大會負責(zé)并報告工作，對各級代表大會的任期進行了嚴格規(guī)定，并首次提出黨的代表大會實行常任制。十二大黨章規(guī)定，黨的各級代表大會的代表和委員會的產(chǎn)生要體現(xiàn)選舉人的意志。十三大黨章關(guān)于黨的全國代表大會的職權(quán)，增加了“討論和決定重大問題”的規(guī)定；十四大黨章進一步規(guī)定了黨的地方各級代表大會的職權(quán)。十七大黨章對黨的代表大會制度進行了重要完善，規(guī)定“黨的各級代表大會代表實行任期制”，這對于在閉會期間發(fā)揮代表的作用，進一步推進黨內(nèi)民主，具有重要意義。

二是關(guān)于黨員權(quán)利的修改。黨員是黨內(nèi)民主的主體，只有黨員權(quán)利得到保障，黨內(nèi)民主才能得以實現(xiàn)。在黨的六大之前，黨章中主要強調(diào)的是黨員的義務(wù)和黨的紀律，這在很大程度上是為了適應(yīng)當(dāng)時革命斗爭的需要，但同時也在一定程度上有損于黨員的主體地位和他們應(yīng)有的權(quán)利。六大黨章首次在關(guān)于開除黨員的規(guī)定中，增加了不服從開除決議的可以上訴至黨的最高機關(guān)的條款。這既體現(xiàn)了黨內(nèi)民主，也是對黨員基本權(quán)利的保障。延安時期是黨內(nèi)民主落實得最好的時期之一，同時，黨員的權(quán)利也得到了很好的保障。七大黨章首次明確規(guī)定了黨員的權(quán)利與義務(wù)，表明了黨對黨員權(quán)利的重視。八大黨章進一步規(guī)定：“黨員和黨組織的負責(zé)人如果不尊重黨員的這些權(quán)利，應(yīng)當(dāng)給予批評和教育；如果侵害黨員的這些權(quán)利，就是違反黨的紀律，應(yīng)當(dāng)給予紀律處分。”然而，八大之后，由于黨對當(dāng)時社會主要矛盾判斷的失誤，發(fā)動了長達十年之久的“文化大革命”，黨員的權(quán)利遭到嚴重破壞，許多功勛卓著的老干部、老黨員遭到殘酷批斗，甚至被折磨致死，根本無黨員權(quán)利可言。直到十二大黨章，才恢復(fù)了關(guān)于黨員權(quán)利的規(guī)定，并強調(diào)黨的任何一級組織直至中央都無權(quán)剝奪黨員的權(quán)利。為增加黨務(wù)工作的透明度，十七大黨章在第十條增加了“黨的各級組織要按規(guī)定實行黨務(wù)公開，使黨員對黨內(nèi)事務(wù)有更多的了解和參與”，這為實現(xiàn)黨員的民主權(quán)利提供了制度性保障。

三是關(guān)于集體領(lǐng)導(dǎo)的修改。在這方面，二大黨章的第二十四條就規(guī)定，本黨一切會議均取決多數(shù)，少數(shù)絕對服從多數(shù)。七大黨章明確提出了“黨內(nèi)民主”，認為“黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，必須遵照黨內(nèi)民主原則進行工作”，“才能發(fā)揚黨員的革命積極性、創(chuàng)造性與鞏固黨的紀律”，“才能使領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)臻于正確，才能建立與鞏固在民主基礎(chǔ)上的集中制”。八大對執(zhí)政黨建設(shè)規(guī)律進行了初步探索，作出了一系列科學(xué)論斷。指出：黨的組織必須嚴格遵守集體領(lǐng)導(dǎo)和個人負責(zé)相結(jié)合的原則，任何重大問題都由集體決定，同時使個人充分發(fā)揮應(yīng)有的效應(yīng)。鄧小平在八大《關(guān)于修改黨的章程的報告》中指出：“很明顯，個人決定重大問題，是同共產(chǎn)主義政黨的建黨原則相違背的，是必然要犯錯誤的?！薄拔幕蟾锩逼陂g，黨內(nèi)民主遭到嚴重摧殘，九大、十大黨章更是刪除了關(guān)于集體領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)定。十一大黨章雖然恢復(fù)了七大、八大黨章關(guān)于集體領(lǐng)導(dǎo)和處分黨員必須遵循嚴格的程序等一些正確規(guī)定，但由于種種原因，依然留存了不少“左”的錯誤提法。直到十二大黨章，才恢復(fù)了“黨的各級委員會實行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負責(zé)相結(jié)合的制度”的規(guī)定，并明確提出：“不允許任何領(lǐng)導(dǎo)人實行個人專斷和把個人凌駕于組織之上”。十三大、十四大、十五大黨章在此基礎(chǔ)上進一步完善了黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度。十四大黨章規(guī)定：“黨組織討論決定問題，必須執(zhí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則，決定重要問題要進行表決”。十四大黨章還對黨的集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負責(zé)相結(jié)合的制度進行了重要補充，規(guī)定：“凡屬重大問題都要由黨的委員會民主討論，作出決定；委員會成員要根據(jù)集體的決定和分工，切實履行自己的職責(zé)。”十六大黨章對此作了更加明確、規(guī)范的表述：“凡屬重大問題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定；委員會成員要根據(jù)集體的決定和分工，切實履行自己的職責(zé)?！睆亩裹h委內(nèi)部議事和決策的基本制度更加科學(xué)和規(guī)范。

四是關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的修改。一大黨綱就包含了監(jiān)督的內(nèi)容，規(guī)定地方執(zhí)行委員會的財政、活動和政策必須受中央執(zhí)行委員會的監(jiān)督。五大黨章決定在中央和省級設(shè)立監(jiān)察委員會，規(guī)定中央及省委員會不得取消中央及省監(jiān)察委員會之決議；但中央及省監(jiān)察委員會之決議，必須得到中央及省委員會之同意方能生效與執(zhí)行。六大黨章將“監(jiān)察委員會”改為“審查委員會”，并規(guī)定審查委員會設(shè)立到縣市級。七大黨章又將“審查委員會”改為“監(jiān)察委員會”，并進一步明確了其任務(wù)與職權(quán)，即：決定或取消對黨員的處分，受理黨員的控訴。八大黨章明確規(guī)定了中央監(jiān)察委員會的職責(zé)是：經(jīng)常檢查和處理黨員違反黨的章程、黨的紀律、共產(chǎn)主義道德和國家法律、法令的案件；決定和取消對于黨員的處分；受理黨員的控訴和申訴。九大、十大黨章取消了監(jiān)察委員會的規(guī)定。十一大黨章又鄭重決定，黨的中央委員會，地方縣和縣以上、軍隊團和團以上各級黨的委員會，都設(shè)立紀律檢查委員會。各級紀律檢查委員會由同級黨的委員會選舉產(chǎn)生，并在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下加強對黨員的紀律教育，負責(zé)檢查黨員和干部執(zhí)行紀律的情況，同各種違反黨的紀律的行為作斗爭。十二大黨章專列了“黨的紀律檢查機關(guān)”一章，對紀律檢查機關(guān)的設(shè)置、任務(wù)、干部、工作機制等都作了空前詳細的規(guī)定。根據(jù)新的形勢，十六大黨章在關(guān)于紀律檢查委員會的任務(wù)中增加了“組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”的規(guī)定。十七大黨章總結(jié)歷年來反腐倡廉工作的寶貴經(jīng)驗，增加了黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委實行巡視制度的內(nèi)容，還規(guī)定中央政治局向中央委員會全體會議報告工作、接受監(jiān)督；地方各級黨委的常委會定期向全委會報告工作、接受監(jiān)督。這些都有助于加強黨內(nèi)監(jiān)督和反腐倡廉工作。

二、黨章中有關(guān)黨內(nèi)民主內(nèi)容的修改給我們的啟示

上述對黨章中有關(guān)黨內(nèi)民主內(nèi)容修改的回顧說明，黨內(nèi)民主建設(shè)是在曲折中不斷探索并逐步發(fā)展起來的，我們可以從中得到許多啟示。

首先，對黨章的這些修改是對黨自身歷史經(jīng)驗與教訓(xùn)的深刻總結(jié)，深化了全黨對黨內(nèi)民主和黨內(nèi)民主建設(shè)的認識。馬克思主義認為，任何事物的發(fā)展都是在曲折中前進的，黨內(nèi)民主的建設(shè)和發(fā)展也是如此。七大黨章和十二大黨章產(chǎn)生于黨的事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵時期，它們的修改就分別代表了當(dāng)時黨對黨內(nèi)民主的最新科學(xué)認識。

在黨的幼年時期，由于理論準備不足，實踐經(jīng)驗缺乏，外部的革命形勢異常嚴峻，再加上黨的組織設(shè)置不健全、交通通訊不方便等條件的制約，黨往往較多地強調(diào)嚴密的組織紀律而容易忽視黨內(nèi)民主建設(shè)。雖然二大黨章規(guī)定黨的各級委員會要選舉產(chǎn)生，五大黨章規(guī)定黨部的指導(dǎo)原則為民主集中制，給予地方黨部自行解決問題的權(quán)利，但在實踐中，這些規(guī)定并沒能真正得到實行，導(dǎo)致黨內(nèi)生活缺乏民主，專制主義傾向嚴重，致使陳獨秀的右傾機會主義和王明的“左”傾錯誤不能得到及時糾正，給革命帶來了重大損失。針對這種狀況，劉少奇在《民主集中制未被正確實施》一文中尖銳地指出：“不只破壞集中原則的人是違反紀律，破壞民主原則的人也是違反紀律”，“沒有真正的民主，也就沒有真正的集中”。毛澤東也強調(diào)，要鍛煉好的干部，爭取千百萬群眾進入抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，“黨內(nèi)的民主是必要的”。在汲取歷史教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，黨將“黨內(nèi)民主”的概念首次寫進七大黨章，并規(guī)定黨內(nèi)民主是各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)必須遵循的原則，指出了黨內(nèi)民主的實質(zhì)和目的，首次規(guī)定了黨員權(quán)利，使全黨對黨內(nèi)民主的認識達到了空前的高度。

十二大黨章“系統(tǒng)總結(jié)了歷史上黨的建設(shè)的經(jīng)驗和反映了黨的現(xiàn)實生活要求”，恢復(fù)了七大和八大關(guān)于黨內(nèi)民主的正確規(guī)定。葉劍英在十一大《關(guān)于修改黨的章程的報告》中指出，“四人幫”蓄意踐踏我們黨的組織原則，嚴重地摧殘黨內(nèi)民主，所以，“當(dāng)前這個時期，特別需要強調(diào)民主。因為在過去一個相當(dāng)長的時間內(nèi)，民主集中制沒有真正實行，離開民主講集中，民主太少”。十二大黨章進一步吸取了這一教訓(xùn)，作出了“不允許任何領(lǐng)導(dǎo)人實行個人專斷和把個人凌駕于組織之上”等嚴格規(guī)定。十二大黨章關(guān)于黨內(nèi)民主的新認識主要體現(xiàn)在，一是提出了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民發(fā)展社會主義民主；二是全黨和領(lǐng)導(dǎo)干部要牢固確立民主集中制的概念，各級黨委要建立和加強集體領(lǐng)導(dǎo)，努力發(fā)展黨內(nèi)民主，同時保證在民主基礎(chǔ)上的集中。江澤民在十六大報告中指出：“黨內(nèi)民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用?！边@是全黨在加強和改進黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政地位、不斷提高執(zhí)政能力過程中關(guān)于黨內(nèi)民主達到的新認識，同時，也將黨內(nèi)民主建設(shè)提到了空前的高度。

其次，對黨章的這些修改豐富了黨內(nèi)民主建設(shè)的各項具體內(nèi)容，拓寬了黨內(nèi)民主的實現(xiàn)途徑。

從縱向看，歷次黨章的修改，涉及到了民主選舉、民主決策、上下級關(guān)系調(diào)整、黨員權(quán)利保障等黨內(nèi)民主的多方面內(nèi)容。以七大黨章為例，關(guān)于選舉，黨章規(guī)定黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)在條件允許的情況下都要由選舉產(chǎn)生，并首次提出要進行無記名投票；關(guān)于民主決策，規(guī)定各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的決策必須遵照黨內(nèi)民主的原則進行，實行少數(shù)服從多數(shù)；關(guān)于上下級關(guān)系調(diào)整，注重給予下級以更大的自主權(quán)，規(guī)定“凡關(guān)于地方性質(zhì)的問題，黨的地方組織有自主決定之權(quán)”；關(guān)于黨員權(quán)利的保障，規(guī)定凡是黨員都擁有四項基本權(quán)利等。另外，七大黨章還有關(guān)于設(shè)立黨的監(jiān)察機關(guān)、加強黨內(nèi)監(jiān)督、完善黨的代表大會等方面的修訂。

從橫向看，黨章針對某一特定內(nèi)容的修改和規(guī)定，是隨著實踐的發(fā)展而不斷完善的。比如，關(guān)于黨委內(nèi)部議事和決策的基本制度，十二大黨章規(guī)定，黨的各級組織實行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人負責(zé)相結(jié)合的制度，凡屬重大問題都要經(jīng)黨的委員會民主討論、作出決定；十四大黨章增加了“委員會成員要根據(jù)集體的決定和分工，切實履行自己的職責(zé)”；十六大黨章則形成了更加精練準確的“十六字原則”：集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定?？梢姡P(guān)于黨委內(nèi)部議事和決策的基本制度，在黨章中得到了不斷的改進和完善。

對黨章的修改和規(guī)定中所涉及的選舉、決策、關(guān)系調(diào)整、黨員權(quán)利、黨的代表大會等內(nèi)容，既是黨內(nèi)民主建設(shè)的主要內(nèi)容，又是黨內(nèi)民主建設(shè)的具體途徑和形式。因此，這些修改和規(guī)定在豐富黨內(nèi)民主建設(shè)各項具體內(nèi)容的同時，也拓寬了黨內(nèi)民主建設(shè)的具體形式和途徑。

第三，對黨章的這些修改推動了黨內(nèi)民主的制度化建設(shè)。作為立黨、治黨、管黨的總的章程，黨章是全黨最基本的行為規(guī)范，它本身就具有制度的性質(zhì)和意義。黨章的地位，決定了它主要從宏觀上規(guī)范黨的各級組織和全體黨員的行為，不可能事無巨細、面面俱到。但鑒于歷史的經(jīng)驗和教訓(xùn)，對于像發(fā)展黨員、處分黨員、黨委內(nèi)部議事決策等重大而基本的問題，黨章的規(guī)定越來越趨于科學(xué)明確，既有內(nèi)容又有程序，具有較強的可操作性，成為黨的各級組織和每個黨員必須遵循的基本制度規(guī)范。

就黨內(nèi)其他法規(guī)而言，其制定和實施也必須以黨章為根本依據(jù)。實踐證明，黨章中關(guān)于黨內(nèi)民主的規(guī)定要落到實處，就必須建立和健全以黨章為核心的黨內(nèi)民主的制度體系，否則，黨內(nèi)民主是很難實現(xiàn)的?！蛾P(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準則》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》和《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，都是根據(jù)黨章精神和黨章中關(guān)于黨內(nèi)民主的規(guī)定而制定的，旨在用制度來保障黨內(nèi)民主的實施。黨的十七大報告明確指出，要以健全民主集中制為重點加強制度建設(shè)，提出要尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，推進黨務(wù)公開，營造黨內(nèi)民主討論的環(huán)境，這就指明了黨內(nèi)民主制度建設(shè)的目標(biāo)、方向和重點，對推動黨內(nèi)民主的制度化建設(shè)具有重要意義。

第四，堅決維護黨章，切實貫徹黨章，是黨內(nèi)民主發(fā)展的基本前提。歷史的經(jīng)驗和教訓(xùn)告訴我們，如何在實踐中充分發(fā)揮黨章的作用，是一個值得關(guān)注的課題。八大黨章關(guān)于黨內(nèi)民主的修改和規(guī)定是正確的，但在后來的實踐中不僅沒有得到很好落實，反而遭到嚴重破壞。例如，黨章中明確規(guī)定，黨的各級委員會實行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人負責(zé)相結(jié)合的制度，而實際上“一言堂”、“家長制”等現(xiàn)象卻不同程度地存在。這有多方面的原因。比如，我國漫長的封建社會遺留下來的專制傳統(tǒng)一時難以徹底消除；一些黨員干部的素質(zhì)不高、民主意識不強等。解決問題當(dāng)然要做多方面的努力，但筆者認為，根本的還是要從認真學(xué)習(xí)黨章、自覺遵守黨章、切實貫徹黨章、堅決維護黨章做起，真正確立黨章立黨、管黨的根本地位。要貫徹好黨章，不讓黨章成為一紙空文，就要在實踐中進一步加強關(guān)于黨內(nèi)民主的制度建設(shè)，逐步形成以黨章為核心的完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，并且要著力提高制度的科學(xué)性、系統(tǒng)性、權(quán)威性，努力做到用制度管權(quán)、用制度管事、用制度管人，保障黨內(nèi)民主真正落到實處。

責(zé)任編輯：王清明