摘 要：蘇聯(lián)共產(chǎn)黨在處理黨政關(guān)系問題上的主要教訓(xùn)是非本土化憲政實(shí)踐。中國(guó)共產(chǎn)黨在理順黨政關(guān)系上始終立足于中國(guó)的社會(huì)政治土壤，進(jìn)行了本土化的憲政探索。在新時(shí)期，主要把憲治和法治作為理順黨政關(guān)系的本土化憲政路徑。

關(guān)鍵詞：憲政本土化；黨政關(guān)系；蘇聯(lián)；中國(guó)

中圖分類號(hào)：D911

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-1605(2007)10-0079-05

黨政關(guān)系是世界各國(guó)執(zhí)政黨必須直面以對(duì)的最基本、最重要的政治關(guān)系。在當(dāng)代中國(guó)，時(shí)至今日，如何理順黨政關(guān)系不僅是中國(guó)政治體制改革的核心問題，而且是執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨面臨的現(xiàn)實(shí)難題。從憲政視角和比較視角審視蘇聯(lián)共產(chǎn)黨和中國(guó)共產(chǎn)黨在處理黨政關(guān)系問題上的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)我國(guó)黨政關(guān)系規(guī)范化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、蘇聯(lián)共產(chǎn)黨處理黨政關(guān)系的非本土化憲政實(shí)踐

黨政不分、以黨代政和權(quán)力高度集中是蘇聯(lián)黨政關(guān)系的普遍性現(xiàn)象。這種體制在蘇聯(lián)的政治生活中既表現(xiàn)出一定的歷史合理性，又在蘇聯(lián)社會(huì)政治發(fā)展和社會(huì)演進(jìn)中暴露出諸多問題和缺陷，并最終導(dǎo)致蘇聯(lián)的解體和蘇共的垮臺(tái)。

在列寧執(zhí)政時(shí)期，蘇聯(lián)即形成黨政不分的領(lǐng)導(dǎo)體制，同時(shí)列寧作為國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人也意識(shí)到黨政不分的弊端，提出了黨政分開的思想。十月革命勝利后，為保衛(wèi)革命成果和鞏固新生的蘇維埃政權(quán)，以列寧為首的俄國(guó)布爾什維克黨初步建立了一套黨政不分、以黨代政的領(lǐng)導(dǎo)體制。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和新經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施，列寧逐漸認(rèn)識(shí)到戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期形成的黨政不分的現(xiàn)象對(duì)蘇聯(lián)社會(huì)主義建設(shè)存在阻礙，認(rèn)為要發(fā)揮蘇維埃國(guó)家政權(quán)的迫切性，并提出了黨政分開的初步設(shè)想，“必須十分明確地劃分黨(及其中央)和蘇維埃政權(quán)的職權(quán)，提高蘇維埃工作人員和蘇維埃機(jī)關(guān)的責(zé)任心和獨(dú)立負(fù)責(zé)精神，黨的任務(wù)則是對(duì)所有國(guó)家機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行總的指導(dǎo)，而不是像目前這樣進(jìn)行過(guò)分頻繁的、不正常的、往往是瑣碎的干預(yù)”^[1]。遺憾的是，列寧的病逝使黨政分開的設(shè)想付之東流。

列寧逝世后，斯大林作為前蘇聯(lián)黨政最高領(lǐng)導(dǎo)人在黨政關(guān)系問題上并未繼續(xù)列寧關(guān)于黨政職能分開的探索，從而使以黨代政、黨政不分的領(lǐng)導(dǎo)體制逐漸定型，并使之進(jìn)一步加強(qiáng)。在當(dāng)時(shí)復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外環(huán)境中，這一領(lǐng)導(dǎo)體制對(duì)蘇聯(lián)經(jīng)受政治考驗(yàn)，鞏固蘇維埃政權(quán)有著一定的積極作用。但這一體制消極影響是主要的，抑制了黨和國(guó)家政治生活的活力，滋生了官僚主義和腐敗現(xiàn)象，是黨的政治形象和黨群關(guān)系受到極大損害。不僅如此，這一領(lǐng)導(dǎo)體制對(duì)二戰(zhàn)后建立的包括中國(guó)在內(nèi)其他社會(huì)主義國(guó)家的黨政關(guān)系也產(chǎn)生了諸多不利影響。斯大林之后，蘇聯(lián)歷屆領(lǐng)導(dǎo)人都嘗試改革這種高度集中的黨政合一的領(lǐng)導(dǎo)體制，但都沒有取得多少積極效果。要么只涉及皮毛，沒有根本觸及黨政關(guān)系的核心問題，如赫魯曉夫執(zhí)政時(shí)期；要么只對(duì)少數(shù)層面進(jìn)行修修補(bǔ)補(bǔ)，如勃列日涅夫執(zhí)政時(shí)期；要么因身體狀況，根本無(wú)力顧及，如安德羅波夫和契爾年科。這些不但使蘇聯(lián)黨政關(guān)系的核心問題始終未能根本觸動(dòng)，而且致使黨政關(guān)系高度合一，更談不上黨政關(guān)系的理順問題。

1985年，戈?duì)柊蛦谭蛏吓_(tái)后，開始對(duì)蘇聯(lián)政治經(jīng)濟(jì)體制大刀闊斧地進(jìn)行根本性的改革。在改革中，強(qiáng)調(diào)革新一切。在黨政關(guān)系問題上也試圖根除黨政高度合一的弊端。但戈?duì)柊蛦谭蛟邳h政關(guān)系上卻陷入了民主化浪潮，放棄了蘇聯(lián)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位，放棄了社會(huì)主義的民主集中制原則，這無(wú)疑削弱了蘇聯(lián)共產(chǎn)黨在政治生活中的領(lǐng)導(dǎo)作用和蘇聯(lián)中央的政治權(quán)威。1988年6月，在蘇共第十九次代表大會(huì)上提出了“恢復(fù)蘇維埃的全部權(quán)力”，把權(quán)力由蘇共轉(zhuǎn)歸蘇維埃，并且采取一些重大舉措增強(qiáng)了政府的決策能力，實(shí)現(xiàn)這種權(quán)力的轉(zhuǎn)移。在蘇共20大上公開聲明，蘇共將以自己的實(shí)際行動(dòng)和解決社會(huì)發(fā)展問題的建設(shè)性立場(chǎng)，捍衛(wèi)在同其他政治力量自由競(jìng)爭(zhēng)中作為政治領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)利，徹底放棄了蘇共的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位。文化意識(shí)領(lǐng)域的多元化更使蘇共在各加盟共和國(guó)中相繼失去執(zhí)政地位。最終導(dǎo)致在“八·一九”事件后蘇共垮臺(tái)和蘇聯(lián)的解體。顯然，戈?duì)柊蛦谭蜻@種照搬西方國(guó)家的憲政體制來(lái)理順黨政關(guān)系的做法，在“民主化”和“多元化”的改革新思維的促使下最終葬送了蘇聯(lián)共產(chǎn)黨，也最終葬送了蘇聯(lián)社會(huì)主義事業(yè)。

總之，蘇聯(lián)黨政關(guān)系最為顯著的特點(diǎn)就是以黨代政，黨政不分，權(quán)力高度集中。“黨直接掌握國(guó)家權(quán)力，黨政融為一體，以黨代政，把黨的力量強(qiáng)化到了無(wú)以復(fù)加的程度，黨成為國(guó)家機(jī)器的一部分，成為凌駕于社會(huì)之上的力量”。^[2]從憲政維度反思蘇聯(lián)共產(chǎn)黨的黨政關(guān)系問題，教訓(xùn)和啟示是明顯的，主要表現(xiàn)為憲政理念的非本土化。具體體現(xiàn)在這樣幾個(gè)方面：第一，用憲政理念理順黨政關(guān)系必須以本國(guó)的社會(huì)和政治土壤為基礎(chǔ)。任何國(guó)家的憲政設(shè)計(jì)和政治改革都不能離開本國(guó)的國(guó)情。戈?duì)柊蛦谭蛎撾x本國(guó)的社會(huì)環(huán)境和政治土壤，照搬西方式的憲政分權(quán)體制，不但不能解決蘇聯(lián)長(zhǎng)期存在的黨政不分、黨政合一和權(quán)力高度集中等問題，反而葬送了蘇聯(lián)共產(chǎn)黨和蘇聯(lián)社會(huì)主義事業(yè)。第二，社會(huì)主義國(guó)家作為現(xiàn)代民主國(guó)家，在黨政關(guān)系上，要體現(xiàn)憲政的政治平衡和合理分權(quán)等基本理念。憲政意味著用法治來(lái)規(guī)制政府，意味著政府的行為不能以官員個(gè)人的好惡而定，而應(yīng)征的人民的同意，并按正當(dāng)?shù)某绦蜻M(jìn)行。^[3]斯大林在執(zhí)政時(shí)期，黨統(tǒng)攬一切、黨包辦一切的做法與憲政的政治平衡是格格不入的。西方立憲主義的歷史一直就是以不斷的壓力來(lái)維護(hù)“立法機(jī)關(guān)”的最終權(quán)威的歷史。^[4]蘇聯(lián)共產(chǎn)黨與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)之間的關(guān)系也沒有體現(xiàn)權(quán)力的合理配置原則。第三，黨政關(guān)系的規(guī)范要體現(xiàn)憲法權(quán)威。衡量一個(gè)國(guó)家是否是憲政國(guó)家，不是看它有沒有憲法，而是看其捍衛(wèi)憲法權(quán)威的實(shí)踐。^[5]蘇聯(lián)黨政關(guān)系的實(shí)踐并未體現(xiàn)憲法和法律的作用，實(shí)際上用黨的文件、口號(hào)代替憲法和法律發(fā)號(hào)施令。領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人權(quán)威代替了憲法的權(quán)威。第四，黨政關(guān)系的憲政之路是合理處理各種政治關(guān)系的漸進(jìn)的過(guò)程。蘇聯(lián)黨政不分體制并不是一朝一夕形成的，實(shí)現(xiàn)黨政職能分開也不可能一蹴而就，應(yīng)在妥善處理各種政治關(guān)系的基礎(chǔ)上分步推進(jìn)，采取漸進(jìn)式的路徑。

二、中國(guó)共產(chǎn)黨理順黨政關(guān)系的憲政本土化探索

在長(zhǎng)期的革命和建設(shè)實(shí)踐中，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)理順黨政關(guān)系的探索也經(jīng)歷了艱難曲折和不斷創(chuàng)新的過(guò)程。在新民主主義革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨基本上采用了黨政不分的領(lǐng)導(dǎo)體制。以黨代政、黨政不分是革命根據(jù)地在土地革命時(shí)期和抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期普遍存在的政治現(xiàn)象。這在當(dāng)時(shí)是奪取革命勝利的根本保證之一，是適應(yīng)戰(zhàn)爭(zhēng)需要的唯一合理的現(xiàn)實(shí)選擇。但中國(guó)共產(chǎn)黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)黨政關(guān)系存在的問題在認(rèn)識(shí)上是清醒的，在原則上反對(duì)以黨代政、黨政不分的做法。早在1928年，毛澤東同志在寫給中央的報(bào)告中就指出：“黨在群眾中有極大的權(quán)威，政府權(quán)威則差得多。這是由于許多事情為圖省便，黨在那里直接做了，把政府機(jī)關(guān)擱在一邊。這種情況是很多的……以后要執(zhí)行黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家的任務(wù)，黨的主張辦法，除宣傳外，執(zhí)行的時(shí)候必須通過(guò)政府的組織。國(guó)民黨向政府直接下命令的做法，是要避免的?！?sup>[6]周恩來(lái)則認(rèn)為：“黨的系統(tǒng)、軍事系統(tǒng)、政治系統(tǒng)要弄清楚……黨管一切這口號(hào)，在原則上都不通，黨只有通過(guò)黨團(tuán)的作用作政治領(lǐng)導(dǎo)?！?sup>[7]可見，中國(guó)共產(chǎn)黨早期的領(lǐng)導(dǎo)人早在新民主主義革命時(shí)期就認(rèn)識(shí)到黨政不分的弊端。

建國(guó)初期，中國(guó)共產(chǎn)黨基于國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)、抗美援朝、鎮(zhèn)壓反革命和土地改革等國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的需要，沿用了戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期黨政不分的黨政關(guān)系體制。但也試圖解決黨政不分的問題，認(rèn)為“黨無(wú)論在什么情況下，不應(yīng)把黨的機(jī)關(guān)職能和國(guó)家機(jī)關(guān)職能混同起來(lái)，黨不能因領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)機(jī)關(guān)就包辦代替政權(quán)機(jī)關(guān)的工作，也不能因領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)機(jī)關(guān)而取消本身組織的職能”^[8]。但在實(shí)際工作中，又強(qiáng)調(diào)黨對(duì)政府和其他國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)?！罢鞑块T對(duì)于中央的決議和指示的執(zhí)行情況及工作中的重大問題，均須定期地、及時(shí)地向中央報(bào)告或請(qǐng)示”^[9]。顯然，這一時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨在黨政關(guān)系問題上處于理論和實(shí)踐的矛盾之中。

從1956年社會(huì)主義改造完成到十一屆三中全會(huì)以前，中國(guó)在黨政關(guān)系問題上使黨政一體、黨政合一的領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)一步強(qiáng)化。社會(huì)主義改造完成后，中國(guó)共產(chǎn)黨提出要?jiǎng)澢妩h政工作界限，但并未付諸實(shí)踐。經(jīng)過(guò)1956年反右、1958年大躍進(jìn)和“文革”時(shí)期，國(guó)家權(quán)力高度集中于黨組織，黨的權(quán)力高度集中于個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)。在這一時(shí)期，正如鄧小平同志指出，“在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記，什么事情都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)往往也因此變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)”^{[10]328－329}?？梢?，在這20多年的時(shí)間里，黨的組織在國(guó)家政治生活中已經(jīng)國(guó)家化，各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)際上是黨的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，黨政關(guān)系高度一體。

十一屆三中全會(huì)以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)黨政關(guān)系的探索進(jìn)入了新的歷史時(shí)期。1980年，鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話中明確提出：“中央一部分主要領(lǐng)導(dǎo)同志不兼任政府職務(wù)，可以集中精力管黨，管路線、方針、政策。這樣做有利于建立各級(jí)政府組織自上而下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)，管好政府職權(quán)范圍的工作?！?sup>[10]3211986年，鄧小平又講到：“黨管政府怎么管法，也需要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。黨政分開，從十一三中全會(huì)以后就提出了這個(gè)問題，我們堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，問題是黨善于不善于領(lǐng)導(dǎo)。黨要善于領(lǐng)導(dǎo)，不要干涉太多，應(yīng)該從中央開始。這樣提不會(huì)削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)。干涉太多，搞不好倒會(huì)削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)?！?sup>[11]163－164在涉及黨政關(guān)系又提出，“改革的內(nèi)容，首先是黨政分開，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題。這是關(guān)鍵，要放在第一位^[11]177”。江澤民同志在繼承鄧小平對(duì)黨政關(guān)系思考的基礎(chǔ)上，更明確地指出：“黨同政權(quán)機(jī)關(guān)的性質(zhì)不同，職能不同，組織形式和工作方式不同，黨不能代替人大行使國(guó)家權(quán)力?！h要善于把黨的有關(guān)重大事務(wù)的主張，經(jīng)過(guò)法定程序變成國(guó)家的意志。……所有的黨組織、黨員尤其是負(fù)責(zé)干部的言行，都不得同憲法、法律相抵觸。”^[12]1996年中國(guó)歷史上第一次真正提出“法治”，成為中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)理順黨政關(guān)系思考的新階段。十屆全國(guó)人大二次會(huì)議審議通過(guò)的《憲法修正案》為中國(guó)共產(chǎn)黨黨政關(guān)系的憲政探索奠定了制度平臺(tái)。

綜上所述，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)黨政關(guān)系的配置經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)期的探索過(guò)程，最后選擇了用憲政理念來(lái)規(guī)范黨政關(guān)系。但如何處理黨政關(guān)系與憲法和憲政的關(guān)系，將是一個(gè)帶有根本性和全局性的問題?！拔鞣絿?guó)家先有憲法后有政黨的事實(shí)使政黨政治只能在憲法框架內(nèi)才能取得合法性，而在后發(fā)國(guó)家中往往是由政黨領(lǐng)導(dǎo)民族國(guó)家的建立和民主政治的建設(shè)由此導(dǎo)致政黨政治的出現(xiàn)先于憲政制度的產(chǎn)生的事實(shí)，因此后發(fā)國(guó)家立憲政治發(fā)展過(guò)程中要處理權(quán)與法的關(guān)系問題，而且面臨著黨與法的關(guān)系”^[13]。因此，如何克服前蘇聯(lián)共產(chǎn)黨在黨政關(guān)系問題上拋開憲法和法律的錯(cuò)誤做法，用憲政理念建設(shè)適合中國(guó)實(shí)際的社會(huì)主義黨政關(guān)系，并通過(guò)憲法途徑實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系規(guī)范化是擺在中國(guó)共產(chǎn)黨人面前的極重大的歷史任務(wù)，也是中國(guó)共產(chǎn)黨人義不容辭的歷史責(zé)任。

三、憲治和法治：中國(guó)共產(chǎn)黨理順黨政關(guān)系的憲政本土化路徑

通過(guò)對(duì)蘇聯(lián)和中國(guó)的黨政關(guān)系體制的歷史回顧，我們不難看出，黨政不分、以黨代政和權(quán)力高度集中等都曾是兩國(guó)政治生活中的普遍現(xiàn)象，兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人都曾認(rèn)識(shí)到黨政合一領(lǐng)導(dǎo)體制的弊端，也都在黨政關(guān)系問題上試圖用憲政的理念來(lái)規(guī)制黨政關(guān)系，實(shí)現(xiàn)黨政職能的分開。但戈?duì)柊蛦谭蛑苯诱瞻嵛鞣降膽椪w制，搞多黨制。在黨政關(guān)系問題上，無(wú)視蘇聯(lián)共產(chǎn)黨的黨情和蘇聯(lián)的國(guó)情，把執(zhí)政的共產(chǎn)黨和其它政治力量放在同一位置，以犧牲蘇聯(lián)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位進(jìn)行改革最終導(dǎo)致蘇共的垮臺(tái)和蘇聯(lián)的解體。其實(shí)，“在政治改革或體制選擇當(dāng)中，我們必須確定哪些是理性當(dāng)下就可以解決的問題，哪些是開放的必須留在一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程才能解決問題”。^[14]因此，中國(guó)共產(chǎn)黨必須以蘇為鑒，認(rèn)識(shí)到黨政不分的領(lǐng)導(dǎo)體制曾具有的歷史合理性和歷史慣性，不能因?yàn)辄h政關(guān)系上的問題而否定黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，也不能因?yàn)辄h政關(guān)系問題而照搬西方國(guó)家的憲政體制。中國(guó)黨政關(guān)系規(guī)范化的實(shí)現(xiàn)離不開憲政理念和法治化建設(shè)，但必須以中國(guó)的國(guó)情為基礎(chǔ)，正視我國(guó)在黨政關(guān)系問題上成績(jī)和努力方向，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，選擇黨政關(guān)系的憲法化、法律化、憲治化、法治化的漸進(jìn)式的憲政路徑。

第一，樹立憲法權(quán)威。毛澤東同志曾經(jīng)指出：“憲政是什么呢？就是民主政治?！澜缟蠚v來(lái)的憲政，不論是英國(guó)、法國(guó)、美國(guó)，或者是蘇聯(lián)，都是在革命成功有了民主事實(shí)之后，頒布一個(gè)根本大法，去承認(rèn)它，這就是憲法。”^[15]沒有憲法的存在是談不上憲政的，如果一個(gè)國(guó)家中，憲法存在的權(quán)威被人們嚴(yán)重忽視，憲政也無(wú)從談起。因此，要實(shí)現(xiàn)憲政，就必須要強(qiáng)化憲法作為根本法的權(quán)威。從憲法發(fā)展歷程來(lái)看，有相當(dāng)一部分專制政府為給獨(dú)裁者的統(tǒng)治披上合法的外衣，借制憲之名，而行獨(dú)裁之實(shí)。憲政的基礎(chǔ)不僅僅是要有一部憲法，而且憲法必須真正、充分體現(xiàn)人民的意志，憲法在國(guó)家政治生活中具有權(quán)威。在憲政國(guó)家，憲法不再僅僅是紙上的東西，而是得到充分實(shí)施，并且取得至上地位。“憲法至上，憲法具有最高權(quán)威，在法律體系中憲法高于一切法律法規(guī)，一切法律法規(guī)不得與憲法相抵觸；在國(guó)家生活中憲法高于一切組織和個(gè)人，國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨和其他社會(huì)組織及公民個(gè)人都必須依照憲法辦事，以憲法為最高行為準(zhǔn)則”。^[16]只有真正樹立起憲法權(quán)威，黨政關(guān)系才真正能納入法制化軌道。這無(wú)疑有利于推動(dòng)黨政關(guān)系的順暢和合理發(fā)展。

第二，用憲政理念改善黨的領(lǐng)導(dǎo)?！吧鐣?huì)主義社會(huì)的歷史使命決定了社會(huì)主義國(guó)家政黨不僅是掌握國(guó)家政權(quán)的力量，而且是整個(gè)社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)力量”^[17]。沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，也就談不上黨政職能分開的問題。沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，就談不上規(guī)范關(guān)系問題。黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位是黨政關(guān)系規(guī)范化的前提條件。黨政關(guān)系的規(guī)范化不在于黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，而是黨如何領(lǐng)導(dǎo)的問題?！叭绻粋€(gè)黨、一個(gè)國(guó)家把希望寄托在一兩個(gè)人的聲望上，并不很健康。那樣，只要這個(gè)人一有變動(dòng)，就會(huì)出現(xiàn)不穩(wěn)定”^{[11]272－273}。“為了保障民主，必須加強(qiáng)法制，必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”^[10]146用憲政理念改善黨的領(lǐng)導(dǎo)就是要把黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)納入到法治的軌道，用憲法和法律來(lái)規(guī)制黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)。

第三，堅(jiān)持依憲、依法執(zhí)政。執(zhí)政黨能否在憲法和法律的范圍內(nèi)執(zhí)政是中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系規(guī)范化的關(guān)鍵所在。依憲、依法執(zhí)政，實(shí)際上就是黨按照憲法和法律規(guī)定對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)。依法執(zhí)政是依法治國(guó)的題中之義，是針對(duì)黨的人治觀念和體制而提出來(lái)的。要實(shí)行依憲、依法執(zhí)政，就必須從根本上改變領(lǐng)導(dǎo)人的話就是法、以言代法的局面。依憲、依法執(zhí)政的關(guān)鍵就是建立起合理的黨法關(guān)系。黨與法的關(guān)系大體包括兩個(gè)方面：一是依法規(guī)范和實(shí)施黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，包括向立法機(jī)關(guān)提出立法和修改法律的建議；二是依法規(guī)范黨組織和黨員在國(guó)家和社會(huì)中的活動(dòng)，以保證其確實(shí)能夠、也不得不在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。^[18]也就是說(shuō)，憲法和法律不僅是黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)的根本準(zhǔn)則和依據(jù)，而且是黨的各級(jí)各種組織和所有黨員在國(guó)家和社會(huì)生活中的行為準(zhǔn)則和依據(jù)。在這兩個(gè)方面，黨的組織、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和黨員，都必須遵守憲法和法律，決不得有超越憲法和法律的特權(quán)。

第四，合理配置黨與國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)的關(guān)系。用法治原則配置黨與國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)關(guān)系的關(guān)鍵就是正確處理黨委如何介入立法、如何督促執(zhí)法和司法。具體說(shuō)來(lái)，表現(xiàn)為：在立法程序上，黨的組織如何提出立法議案，如何闡釋自己的立法主張，如何行使否決權(quán)等；在國(guó)家組織活動(dòng)中，黨的組織如何推薦干部，如何行使提名權(quán)(提出候選人)，如何宣傳提名的候選人，如何行使否決權(quán)，如何提出罷免案或者彈劾案等；在執(zhí)法和司法工作上，黨委如何發(fā)揮監(jiān)督作用，以什么方式實(shí)施監(jiān)督，是事前監(jiān)督還是事后監(jiān)督，是實(shí)體監(jiān)督還是程序監(jiān)督，如何預(yù)防將監(jiān)督變成干預(yù)等都需要通過(guò)法律加以規(guī)范。^[19]黨必須保證國(guó)家的立法、司法、行政機(jī)關(guān)，經(jīng)濟(jì)、文化組織和人民團(tuán)體積極主動(dòng)地、獨(dú)立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作。正如鄧小平同志指出:“要使我們的憲法更加完備、周密、準(zhǔn)確，能夠切實(shí)保證人民真正享有管理國(guó)家各級(jí)組織和各項(xiàng)企事業(yè)的權(quán)利，享有充分的公民權(quán)利，要使少數(shù)民族聚居的地方真正實(shí)現(xiàn)民族區(qū)域自治，要改善人民代表大會(huì)制度等等。關(guān)于不允許權(quán)力過(guò)分集中的原則，也將在憲法中表現(xiàn)出來(lái)?！?sup>[10]339因此，要積極落實(shí)十五大通過(guò)的新黨章的要求，黨必須用法治原則保證國(guó)家的立法、司法、行政機(jī)關(guān)、經(jīng)濟(jì)文化組織和人民團(tuán)體積極主動(dòng)地、獨(dú)立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作。

第五，黨政關(guān)系的規(guī)范要充分考慮憲政的中國(guó)化實(shí)踐。在中國(guó)，憲政制度是一種舶來(lái)的制度，在缺乏相關(guān)的社會(huì)條件、政治資源和人文環(huán)境等情況下，通過(guò)國(guó)家政治權(quán)威自上而下地推動(dòng)而建立。封建專制傳統(tǒng)的長(zhǎng)期延續(xù)，國(guó)家權(quán)力全能化與神圣化，對(duì)國(guó)家權(quán)力合理限制的理念長(zhǎng)期缺位，使人們認(rèn)為政府權(quán)力是無(wú)限的，個(gè)人權(quán)利的行使必須依賴于政府權(quán)力。這是中國(guó)憲政道路上的特殊性。鄧小平曾對(duì)美國(guó)客人講:“人們往往把民主同美國(guó)聯(lián)系起來(lái)，認(rèn)為美國(guó)的制度是最理想的民主制度，我們不能照搬你們的?！袊?guó)如果照搬你們的多黨競(jìng)爭(zhēng)，三權(quán)鼎立那一套，肯定是動(dòng)亂局面?！?sup>[11]244中國(guó)黨政關(guān)系的規(guī)范化要以憲政的中國(guó)化和本土化為前提?！懊褡鍌鹘y(tǒng)和文化背景是決定制度安排的核心性力量，任何外來(lái)話語(yǔ)體系必須融入本土的話語(yǔ)對(duì)話框架，才能軟化意識(shí)形態(tài)的剛性控制，減少文化轉(zhuǎn)型加之于社會(huì)的痛苦”^[20]。因此，在中國(guó)共產(chǎn)黨的推動(dòng)下，把“三個(gè)代表”和“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義理論”在憲政層面上認(rèn)知作為黨政關(guān)系規(guī)范的理論基礎(chǔ)，對(duì)中國(guó)黨政關(guān)系規(guī)范化具有特殊的意義。

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責(zé)任編輯：錢國(guó)華