十七大報告中提出“逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”的建議，引起了輿論的高度關(guān)注。實現(xiàn)城鄉(xiāng)同比例選舉人大代表，將為新農(nóng)村的建設(shè)提供政治保障、立法保障和權(quán)力保障，將進(jìn)一步推動選舉權(quán)平等。

回溯歷史：城鄉(xiāng)不同規(guī)定有深刻時代背景

十七大報告中“逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”的建議，引起了輿論的高度關(guān)注。這一建議被普遍認(rèn)為將有助于縮小城鄉(xiāng)差距、提升農(nóng)民立法博弈能力，以及更好地實現(xiàn)公民平等權(quán)。

憲法明確規(guī)定：“一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！倍鳛閲覚?quán)力機關(guān)的人大是一個代議機構(gòu)，其主要運作是通過人大代表來實現(xiàn)的。因此，人大代表的結(jié)構(gòu)和組成是否科學(xué)、是否能夠準(zhǔn)確地代表社會各階層的利益，直接影響到人大制度職能的發(fā)揮。

新中國成立后，我國在人大代表選舉中一直實行的是按比例原則配置選舉權(quán)制度，這與我國的基本國情緊密相關(guān)。

1953年2月11日，我國第一部選舉法在中央人民政府委員會第二十二次會議上獲得通過。這一法律明確規(guī)定，城鄉(xiāng)人大代表可以代表不同的選民人數(shù)。在選舉全國人大代表時，農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)是城市每一代表所代表的人口數(shù)的8倍。也就是說，農(nóng)村每一選民的實際選舉權(quán)是城市每一選民的八分之一；在選舉省、縣人大代表時，農(nóng)村每一選民的選舉權(quán)則分別是城市每一選民選舉權(quán)的五分之一和四分之一。

這些在選舉上城鄉(xiāng)不同的規(guī)定，就某種方面來說，是不完全平等的。

而當(dāng)時的背景是，我國人口構(gòu)成的工農(nóng)比例相差非常懸殊，如果按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)分配代表名額，農(nóng)民代表所占的比例就會大大超過工人代表的比例。只有規(guī)定城市和鄉(xiāng)村代表分別代表不同的人口比例，才能保證工人階級在各級人大代表中占相對多數(shù)。

正如鄧小平同志在1953年關(guān)于選舉法草案的說明中指出的，“這些在選舉上不同比例的規(guī)定，就某種方面來說，是不完全平等的，但是只有這樣規(guī)定，才能真實地反映我國的現(xiàn)實生活，才能使全國各民族各階層在各級人民代表大會中有與其地位相當(dāng)?shù)拇怼保半S著我國政治、經(jīng)濟、文化的發(fā)展，我們將來也一定要采用……更為完備的選舉制度”，“過渡到更為平等和完全平等的選舉”。

1979年7月1日，我國第二部選舉法即現(xiàn)行選舉法，由五屆全國人大第二次會議通過。有關(guān)人大代表選舉中城鄉(xiāng)不同比例的規(guī)定，在這一法律中沒有變化。

1995年2月28日，我國第三次修改了現(xiàn)行選舉法。這次修改，將原來全國和省、自治區(qū)這兩級人大代表中農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)的比例，從原來的八比一、五比一，統(tǒng)一改為四比一。

無疑，這使城鄉(xiāng)居民的選舉權(quán)向更為平等的方向邁出了一大步。

時任全國人大常委會法制工作委員會主任的顧昂然，在作關(guān)于修改選舉法的決定草案說明時指出，平等是選舉的一條重要原則。1953年我國第一部選舉法根據(jù)當(dāng)時的實際情況，對農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)的比例做了不同的規(guī)定。40多年來，特別是改革開放十多年來，我國政治、經(jīng)濟、文化已經(jīng)有了很大的發(fā)展，城鄉(xiāng)人口比例也有較大的變化，應(yīng)當(dāng)根據(jù)新的情況，縮小農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)的比例。

一組數(shù)字能清晰地反映出這一變化：根據(jù)選舉法的規(guī)定，現(xiàn)在各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)選全國人大代表的名額，農(nóng)村人口每88萬人選舉1名全國人大代表，城市按每22萬人選舉1名全國人大代表。而在1995年選舉法修改以前，農(nóng)村是每104萬人選1名全國人大代表，城市是每13萬人選1名全國人大代表。

現(xiàn)實條件：已具備“一票一值”的客觀基礎(chǔ)

“選舉的平等性，包含兩層含義?！比珖舜蠓晌瘑T會委員張春生解釋道：一是投票權(quán)相等，一人一票；二是每一票的價值相等，一票一值。相同數(shù)量的選民選舉相同數(shù)量的代表，一人一票是基礎(chǔ)，一票一值是更高層次的平等。

張春生介紹說，新中國成立以后，我國選舉制度已經(jīng)完全實現(xiàn)了一人一票原則，1953年和1979年選舉法都規(guī)定：“每一選民在一次選舉中只有一個投票權(quán)。”但由于過去我國經(jīng)濟、文化發(fā)展還相對落后，在實現(xiàn)一票一值的平等方面，受各種因素的制約，還不能完全實現(xiàn)，只能在同一選區(qū)選民之間、同一選舉單位選舉人之間，做到一票一值；而在不同選區(qū)之間、不同選舉單位之間，還無法完全做到一票一值。

分析過去我國不能做到完全按照人口數(shù)量平等地分配代表名額的原因，張春生說，一是為體現(xiàn)工人階級在國家政治生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位，保證工人階級其中包括各界知識分子在各級人大代表中占相對多數(shù)，選舉法規(guī)定農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)可以多于城市每一代表所代表的人口數(shù)；二是為充分保障少數(shù)民族參加國家事務(wù)管理的權(quán)利，選舉法規(guī)定少數(shù)民族每一代表所代表的人口數(shù)可以少于漢族每一代表所代表的人口數(shù)。

“人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人大代表則構(gòu)成了各級國家權(quán)力機關(guān)的組織細(xì)胞。”南京大學(xué)政治與行政管理學(xué)系長期關(guān)注我國人大制度建設(shè)的學(xué)者楊連強認(rèn)為，等量的人口產(chǎn)生等量的代表，這是選舉權(quán)平等原則的直接體現(xiàn)。

他分析說，按目前農(nóng)村人口和城市人口4∶1的比例分配全國人大代表名額，存在著不同地區(qū)人口中的代表比例差異問題。對于城市化程度較高的省區(qū)如北京、上海等，人口中的人大代表比例就高；而對于農(nóng)業(yè)人口較多的省區(qū)如河南、河北等，人口中的人大代表比例則偏低。

“農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)比例是否合理，是民主化進(jìn)程的重要體現(xiàn)。”甘肅省張家川回族自治縣人大常委會人事代表聯(lián)絡(luò)工作委員會馬暉對這一問題也十分關(guān)注。

他認(rèn)為，從理論上講，只有農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)相同，才能稱之為選舉權(quán)的完全平等。隨著形勢的發(fā)展，特別是改革開放近三十年來，各方面的情況都發(fā)生了較大的變化，這種按城鄉(xiāng)人口不同比例確定代表名額規(guī)定的不合理性開始顯現(xiàn)。

“這種變化表現(xiàn)為，在廣大現(xiàn)代農(nóng)民中間不乏各類優(yōu)秀人才，他們深入了解我國的國情，能代表普通群眾的意愿，并以此為基點來考慮國家的前途?！瘪R暉說。

“另外，從農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)程看，如今的城鄉(xiāng)人口比例也發(fā)生了根本性變化?！瘪R暉說。

有數(shù)字為證：我國居住在城市和農(nóng)村的居民人數(shù)比例已經(jīng)由1953年的13∶87，1979年的18∶82，1995年的30∶70，發(fā)展到2005年的42∶58。從1995年至今，我國城鄉(xiāng)居民人數(shù)比例平均每年長消一個百分點以上。按目前的城市化和工業(yè)化發(fā)展勢頭，到2015年我國的城鄉(xiāng)居民人口構(gòu)成比例會達(dá)到甚至超過50∶50，而到2020年，將很可能會有高達(dá)60%左右的人居住在城市里。

“從農(nóng)村社會階層構(gòu)成看。農(nóng)村近三十年改革開放的結(jié)果之一，就是使農(nóng)村的社會階層構(gòu)成發(fā)生了新的變化，出現(xiàn)了民營科技企業(yè)的創(chuàng)業(yè)人員和技術(shù)人員、受聘于外貿(mào)企業(yè)的管理技術(shù)人員、個體戶、私營業(yè)主、中介組織的從業(yè)人員、自由職業(yè)人員等社會階層?！瘪R暉說，“單憑農(nóng)村戶口來確認(rèn)農(nóng)民身份，并將他們簡單地排除在工人階級、知識分子行列之外，有失公允。”

過去實行按比例原則配置選舉權(quán)制度，最主要和最直接的原因是我國人口比例的城鄉(xiāng)巨差。隨著時間的推移，按比例原則配置選舉權(quán)的基礎(chǔ)逐漸發(fā)生了變化，使實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民選舉權(quán)平等有了必要的前提和基礎(chǔ)。“是到考慮逐步采取措施，確保每一具有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的公民，都能享有和實現(xiàn)憲法和法律賦予的平等權(quán)利的時候了。”楊連強說。

展望將來：選舉法有望適時修改

“無論農(nóng)村人口、城市人口，還是農(nóng)村居民、城市居民，作為中華人民共和國的公民，其權(quán)利是完全平等的。在條件成熟時，不能對某一公民群體有任何歧視性的規(guī)定，尤其不能以法律的形式來維系不平等的關(guān)系?！睏钸B強認(rèn)為。

他說，實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，一方面有利于促進(jìn)選舉權(quán)平等原則的實現(xiàn)，另一方面有利于實現(xiàn)各民族、各階層的團結(jié)，保證各民族各階層有與其在國家政治生活中的地位和作用相適應(yīng)的代表名額。

黨的十七大報告提出：“人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心。要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！?/p>

“人民無疑包括廣大農(nóng)民群眾在內(nèi)?！睏钸B強說，農(nóng)民群眾上述民主權(quán)利的行使必須有一個基礎(chǔ)，那就是選舉權(quán)的保障。實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民選舉權(quán)的完全平等，必然有利于從整體上促進(jìn)我國社會主義和諧社會建設(shè)的速度和質(zhì)量。

近年來，修改或廢除“四分之一條款”的呼聲越來越強烈。不僅人大代表、政協(xié)委員以及專家學(xué)者不斷呼吁此事，而且在地方立法中也開始有所突破。據(jù)浙江省人大常委會代表與選舉任免工委有關(guān)人士透露，2006年，浙江省通過的《浙江省縣、鄉(xiāng)兩級人民代表大會代表選舉實施細(xì)則》規(guī)定，“縣、自治縣人民代表大會代表的名額，由本級人民代表大會常務(wù)委員會按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于鎮(zhèn)每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配，也可以按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)同鎮(zhèn)每一代表所代表的人口數(shù)之比小于四比一直至一比一分配”。

令人欣慰的是，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨已充分注意到這一問題，并在全國代表大會的政治報告中作出了正面回應(yīng)。

為此，專家建議，國家立法機關(guān)應(yīng)通過修改選舉法的形式，將“實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”這一黨的主張，通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志。

“相信不久的將來，選舉法有望作出修改。農(nóng)民代表所占的代表比例將提高?！闭憬∪舜蟪Ｎ瘯砼c選舉任免工委有關(guān)人士說。

當(dāng)然，由于行業(yè)眾多，界限模糊，有些農(nóng)民出身的企業(yè)家往往也是農(nóng)民身份的代表，真正一線的工人、農(nóng)民代表很少。為使一線工人、農(nóng)民的民意訴求得到更加直接、有效的表達(dá)，在操作層面仍有一些難題需要破解。

此外，在為城鄉(xiāng)按照相同人口比例選舉人大代表感到欣慰的同時，一些人大工作者也表達(dá)以下幾點期望：如何使選出的農(nóng)民代表不只具有象征意義，而是能確實代表廣大的農(nóng)民群體，反映他們的主張、傳遞他們的訴求；如何提高農(nóng)民代表的履行職務(wù)能力，發(fā)揮他們在人大這一國家最高權(quán)力機關(guān)中應(yīng)有的作用……這些都是下一步制度設(shè)計需要著重考慮的問題。