針對(duì)這些游離在“普惠制”之外的邊緣困難家庭，杭州市上城區(qū)2007年推出了“零貧困家庭”工程。

杭州市上城區(qū)現(xiàn)有常住人口31.5萬(wàn)，其中需要幫扶的低保戶、困難戶等困難人群約7000人，占杭州市困難人群總數(shù)近1/3。

上城區(qū)民政局副局長(zhǎng)金水根介紹說(shuō)，上城區(qū)目前基本能做到“應(yīng)保盡?！?，困難群眾的生活得到逐步改善，受救助的困難群眾呈逐年減少趨勢(shì)。

但是，在目前政府幫扶救助的“普惠制”政策下，仍有不少家庭“相對(duì)貧困”。在上城區(qū)接受幫扶的困難群眾中，有10%至15％的困難群眾在接受幫扶后依然很困難，實(shí)際日常生活支出仍達(dá)不到低保水平。再者，個(gè)別困難家庭賬面收入看上去不錯(cuò)，可一旦家里有個(gè)重癥病人或要負(fù)擔(dān)一個(gè)大學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)，其實(shí)際生活水平就會(huì)低于低保線。

2007年，針對(duì)這批游離在“普惠制”之外的實(shí)際貧困家庭，上城區(qū)提出要在實(shí)施救助“普惠制”的同時(shí)，通過(guò)實(shí)施“零貧困家庭”工程，掃除扶貧死角。不管你的收入是否高于低保線，不管你是否曾經(jīng)接受過(guò)其他資助，只要你目前的實(shí)際生活水平低于低保線，就可以納入“零貧困家庭”的幫扶范圍。金水根說(shuō)，他們希望通過(guò)這種方式進(jìn)行“動(dòng)態(tài)性消除貧困”，從而達(dá)到掃除扶貧死角的目的。

據(jù)了解，目前上城區(qū)已有近300戶困難家庭受惠于“零貧困家庭”工程，實(shí)際支出救助金額已近百萬(wàn)元，其中已有100多戶家庭接受救助后脫貧，退出托底救助。

挨家挨戶尋訪“扶貧死角”

南星街道復(fù)興街社區(qū)的陳連強(qiáng)與陳連土兄弟都是重度肢體殘疾人，雖然兩人共有1000多元退休工資，但他們因?yàn)樯顭o(wú)法自理，需要請(qǐng)保姆照料，再加上陳連土還有一個(gè)正在讀書的兒子，一家人的日子過(guò)得捉襟見(jiàn)肘。

可按杭州市政府的困難救助政策，他們因?yàn)橛型诵莨べY，所以不能享受政府低保救助。

類似這種收入在低保線上，但開支完醫(yī)療費(fèi)、學(xué)費(fèi)等費(fèi)用，實(shí)際用于吃、穿、行等日常生活的支出水平卻在低保線下的困難家庭，在上城區(qū)還有不少。據(jù)上城區(qū)前期摸底調(diào)查，共發(fā)現(xiàn)了254戶這樣的困難家庭，目前數(shù)字仍在不斷增加。盡管杭州市對(duì)這些困難群眾也采取了一些救助措施，如每年春節(jié)的“春風(fēng)行動(dòng)”，但逢年過(guò)節(jié)時(shí)的一次性補(bǔ)助和其他臨時(shí)性措施，并不能從根本上幫助這些困難家庭脫貧。

而這些家庭，目前正是“零貧困家庭”工程的幫扶對(duì)象。不過(guò)，由于這些家庭一般都散落在各個(gè)社區(qū)，而且很多家庭的貧困狀況都是動(dòng)態(tài)的，隨時(shí)產(chǎn)生也可能隨時(shí)消失，所以要想掌握這些家庭的信息，并非易事。

考慮到這些家庭的隱蔽性，以及個(gè)別家庭因?yàn)榉N種原因不愿接受資助的實(shí)際情況，“零貧困家庭”工程一般采取深入家庭主動(dòng)尋找?guī)头鰧?duì)象的方式。

目前，在上城區(qū)每個(gè)街道都設(shè)有幫扶救助站，每個(gè)社區(qū)都有幫扶救助人員，他們將定期對(duì)所轄范圍進(jìn)行摸底調(diào)查，“出現(xiàn)一個(gè)，發(fā)現(xiàn)一個(gè)；發(fā)現(xiàn)一個(gè)，幫扶一個(gè)；幫扶一個(gè)，解決一個(gè)”。

同時(shí)，通過(guò)建立責(zé)任人和走訪制度，及時(shí)了解困難家庭新動(dòng)向，使需救助家庭及時(shí)納入，脫貧家庭及時(shí)退出。比如，湖濱街道在所屬的6個(gè)社區(qū)都聘用了專職的信息員，每天巡訪困難家庭，每周匯報(bào)相關(guān)情況；而清波街道也建立了每月不少于一次的上門回訪制度。

金水根說(shuō)，這種由政府委托社區(qū)志愿者深入家庭主動(dòng)尋找受助者的方式，不僅可以免除低保申請(qǐng)者遭冷眼受歧視的尷尬，而且更能保證受救助困難家庭的可靠性、真實(shí)性。

當(dāng)然，除了主動(dòng)尋找?guī)头鰧?duì)象，社區(qū)、街道還接受困難家庭的主動(dòng)申請(qǐng)，只要經(jīng)社區(qū)和街道核實(shí)確實(shí)困難的家庭，一樣可以享受“零貧困家庭”工程的救助。

據(jù)介紹，“零貧困家庭”的救助對(duì)象，主要包括上城區(qū)戶口且實(shí)際居住的居民，以及外來(lái)務(wù)工人員(必須是區(qū)屬企業(yè)工會(huì)會(huì)員)貧困家庭。對(duì)于這些家庭，上城區(qū)將根據(jù)情況進(jìn)行一對(duì)一的個(gè)性救助，使該家庭救助后的實(shí)際生活水平，達(dá)到杭州市城鎮(zhèn)居民低保標(biāo)準(zhǔn)，1人戶每人每月340元，兩人戶每人每月320元，3人及3人以上戶每人每月300元。

“一戶一策”，個(gè)性化幫扶

“幸福的家庭都是相似的，不幸的家庭各不相同。”根據(jù)不同困難家庭的不同情況，“零貧困家庭”工程實(shí)行個(gè)性化救助：以脫貧為原則，一戶一策，做到“出現(xiàn)什么困難解決什么困難”，“缺多少補(bǔ)多少”。

湖濱街道東平巷社區(qū)71歲的獨(dú)居老人姚美華身患高血壓，每天都要吃降壓藥，因?yàn)闆](méi)有醫(yī)保，每月僅靠265元的撫恤金買藥、生活。得知這一情況后，東平巷社區(qū)便與轄區(qū)內(nèi)的“華東大藥房”取得聯(lián)系，最后由藥房免費(fèi)為老人提供一年的降壓藥，并定期派保健醫(yī)生上門給姚美華測(cè)血壓。

清波街道清河坊社區(qū)有戶3口之家，48歲的馬君做保安，妻子打零工，家庭月收入只有1500元，可兒子卻在去年考上了成人大學(xué)，光學(xué)費(fèi)每年就要5500元。為了給兒子籌學(xué)費(fèi)，馬君四處打工又病倒住院，一家3口的生活標(biāo)準(zhǔn)一下子掉到低保線以下。在“零貧困家庭”工程的幫助下，2007年3月，社區(qū)共建單位吳山指揮部與馬家進(jìn)行結(jié)對(duì)幫扶，承諾幫忙支付馬君兒子大學(xué)期間的基本學(xué)費(fèi)。

這樣的事例舉不勝舉?！傲阖毨Ъ彝ァ惫こ谈鶕?jù)一戶一策、社會(huì)參與、實(shí)時(shí)高效、動(dòng)態(tài)管理四大原則，著重解決部分困難群眾因看病就醫(yī)、子女就學(xué)、就業(yè)困難等致貧源頭問(wèn)題。

在原則統(tǒng)一的前提下，上城區(qū)的6個(gè)街道在具體實(shí)施“零貧困家庭”工程中各顯神通，從實(shí)際出發(fā)，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，使幫困工作各顯特色。據(jù)了解，目前清波街道轄區(qū)內(nèi)已有10余家單位，與社會(huì)救助對(duì)象結(jié)對(duì)，分別以自己的方式進(jìn)行結(jié)對(duì)幫扶。對(duì)因病致貧的困難家庭，清波街道社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心采取相關(guān)費(fèi)用打折的優(yōu)惠；對(duì)因?qū)W致貧的家庭，社區(qū)共建單位吳山指揮部與其結(jié)對(duì)，支付其讀書期間的基本學(xué)費(fèi)直至大學(xué)畢業(yè)；對(duì)行動(dòng)不便的人員，勞動(dòng)路社區(qū)的巾幗家政服務(wù)社對(duì)其每月免費(fèi)贈(zèng)送相應(yīng)服務(wù)時(shí)間；對(duì)失業(yè)人員，社區(qū)內(nèi)的相關(guān)單位也大力幫助解決就業(yè)。

而在諸多致貧問(wèn)題中，因?qū)W致貧則特別受關(guān)注。上城區(qū)副區(qū)長(zhǎng)宦金元說(shuō)：“很多貧困家庭的脫貧希望就在于孩子能學(xué)業(yè)有成，找到工作。為了防止貧困的代際相傳，解決因?qū)W致貧的困難，是‘零貧困家庭’工程的重點(diǎn)救助內(nèi)容。”

多渠道解決資金問(wèn)題

“零貧困家庭”工程，可以幫助現(xiàn)行救助政策無(wú)法覆蓋，或已享受救助政策但生活依然困難的貧困家庭。

這當(dāng)然是件得民心的好事，不過(guò)，其中涉及的巨額救助資金又該如何確保呢？

據(jù)了解，僅2007年上半年，上城區(qū)的救助金支出就已達(dá)數(shù)十萬(wàn)元，這還不包括“普惠制”所需支出資金。如果所需資金全部由政府支出，那對(duì)于財(cái)政本來(lái)就不是十分寬裕的上城區(qū)政府來(lái)說(shuō)，無(wú)疑又是一筆不小的財(cái)政開支。

為此，負(fù)責(zé)資金募集與管理的上城區(qū)慈善總會(huì)，提出了以社會(huì)力量為主、政府托底救助的資金募集與運(yùn)作機(jī)制。

金水根說(shuō)，他們將通過(guò)開展愛(ài)心銀行、定項(xiàng)捐助、愛(ài)心箱募集、慈善晚會(huì)、慈善拍賣會(huì)、慈善一日捐等多種方式，爭(zhēng)取每年募集600萬(wàn)元。其中，政府托底專項(xiàng)資金將每年由區(qū)財(cái)政劃撥100萬(wàn)元，區(qū)教育局、區(qū)衛(wèi)生局、區(qū)殘聯(lián)等部門各出資40萬(wàn)元，6個(gè)街道辦事處各出資20萬(wàn)元，以保障資金來(lái)源。

按照這一運(yùn)行機(jī)制，目前已支出的救助金中，約60%至70％的資金均由街道向社會(huì)募集，其余部分由政府托底資金支出。

說(shuō)起如何確保?？顚Ｓ玫膯?wèn)題，金水根說(shuō)，在他們看來(lái)，這是個(gè)“最不成問(wèn)題的問(wèn)題”。街道在向社會(huì)募集資金時(shí)，一般都按照“需要多少募集多少”的原則，在公布所需資金數(shù)的同時(shí)，將說(shuō)明這些資金的流向，并確保這些資金在規(guī)定時(shí)間內(nèi)送到受助人手中。而且，在社會(huì)募集方式中，定項(xiàng)捐助、結(jié)對(duì)幫扶是募集資金的主要方式，這些捐助資金一般都是由資助人直接交與受助人，或者只是通過(guò)有關(guān)部門交與受助人，根本不會(huì)在有關(guān)部門待太久，所以專項(xiàng)資金被挪用的可能性幾乎為零。

而政府托底資金的管理使用，則依據(jù)量入為出、?？顚Ｓ谩w口使用原則使用，資金管理實(shí)行獨(dú)立會(huì)計(jì)核算，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)財(cái)務(wù)管理規(guī)定。其中，納入慈善總會(huì)管理的各類專項(xiàng)捐贈(zèng)款，分類設(shè)立單獨(dú)科目，嚴(yán)格執(zhí)行專款專用。

另?yè)?jù)了解，為增強(qiáng)困難對(duì)象與資助方的聯(lián)絡(luò)與溝通，社區(qū)還將及時(shí)向資助方反饋被資助對(duì)象情況，使資助方全過(guò)程了解被資助對(duì)象的可喜變化。而對(duì)于社會(huì)各界參與“零貧困家庭”工程貢獻(xiàn)突出者，除給予精神獎(jiǎng)勵(lì)外，同時(shí)還可在區(qū)屬醫(yī)院和學(xué)校享受本人就醫(yī)、子女就學(xué)等方面的優(yōu)惠待遇。

民生工程仍處于探索階段

“零貧困家庭”工程，在上城區(qū)實(shí)行“一把手”負(fù)責(zé)制，其相關(guān)工作將列入年度目標(biāo)管理體系，計(jì)劃從領(lǐng)導(dǎo)重視程度、宣傳發(fā)動(dòng)情況、調(diào)查摸底情況、社會(huì)參與情況和把關(guān)審核情況等5個(gè)方面，對(duì)部門和街道進(jìn)行考核。

也就是說(shuō)，如果上城區(qū)信訪局接訪了一位應(yīng)該納入“零貧困家庭”工程的幫扶對(duì)象，可當(dāng)時(shí)該對(duì)象所在街道、社區(qū)若沒(méi)有及時(shí)發(fā)現(xiàn)、幫扶，那么相應(yīng)的街道就要受到摸底不全面的相應(yīng)處罰。

目前，“零貧困家庭”在上城區(qū)已實(shí)現(xiàn)了從上到下“全區(qū)總動(dòng)員”。由區(qū)政府成立“零貧困家庭”工程推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組，每月召開一次工作例會(huì)，協(xié)調(diào)解決工程開展過(guò)程中的新情況、新問(wèn)題，督促工作有序進(jìn)行；區(qū)民政局具體負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作的檢查落實(shí)與考核評(píng)比；區(qū)慈善總會(huì)負(fù)責(zé)資金募集、管理和使用；區(qū)幫扶救助中心負(fù)責(zé)對(duì)救助標(biāo)準(zhǔn)的審核；各街道辦事處負(fù)責(zé)工程的具體落實(shí)，包括對(duì)貧困家庭的梳理、初審、上報(bào)、公示、救助方案實(shí)施和聯(lián)絡(luò)服務(wù)等；而區(qū)各有關(guān)部門根據(jù)自身職責(zé)配合街道負(fù)責(zé)相關(guān)救助，承擔(dān)相應(yīng)的救助責(zé)任。

就目前來(lái)看，“零貧困家庭”工程的實(shí)施還比較順利，也已有一些成效，但其中也有一些不可回避的問(wèn)題。

比如說(shuō)，因?yàn)閷ぴL受助家庭和募集資金主要都由社區(qū)、街道完成，如果兩項(xiàng)工作都由同一批工作人員負(fù)責(zé)，那么尋訪工作做得越好，意味著募集資金的壓力就越大，所以很難調(diào)動(dòng)社區(qū)工作人員的積極性。為此，在“零貧困家庭”工程實(shí)行之初，社區(qū)工作人員對(duì)于上門尋訪困難家庭，有抵觸情緒，不愿意自己給自己加壓，結(jié)果導(dǎo)致“零貧困家庭”工程推進(jìn)速度緩慢。區(qū)相關(guān)部門負(fù)責(zé)人獲悉后，采取了查訪和募集工作分開的方式，社區(qū)工作人員、志愿者只需負(fù)責(zé)查訪困難家庭、匯報(bào)近況，由社區(qū)、街道負(fù)責(zé)人擔(dān)負(fù)向轄區(qū)單位尋求相關(guān)服務(wù)或者募集資金的工作。這樣一來(lái)，就解決了社區(qū)工作人員和信息員的后顧之憂，他們只要一心一意“摸底”就可以了。同時(shí)，上城區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)也多次做街道、社區(qū)負(fù)責(zé)人的思想工作，強(qiáng)調(diào)建設(shè)“零貧困家庭”工程是建設(shè)和諧社會(huì)之本，要積極響應(yīng)，大力推進(jìn)。

金水根說(shuō)，“零貧困家庭”工程作為一項(xiàng)探索性的扶貧救助工作，還需要進(jìn)一步完善制度，理順與各職能部門的關(guān)系。就拿因病致貧的困難家庭來(lái)說(shuō)，首先要看其是否已經(jīng)享受了現(xiàn)有政策規(guī)定的福利、補(bǔ)貼，如果沒(méi)有落實(shí)，就要督促區(qū)衛(wèi)生局減免部分醫(yī)藥費(fèi)用，發(fā)放相關(guān)藥品。如果享受政策優(yōu)惠之后，依然很困難的家庭，再由“零貧困家庭”工程進(jìn)行救助。為此，必須督促衛(wèi)生、教育、殘聯(lián)等相關(guān)部門做好本職工作，另一方面也盡量減輕街道、社區(qū)的救助責(zé)任，提高“托底”資金的實(shí)際利用效率。

再者，“零貧困家庭”工程還需要構(gòu)建發(fā)現(xiàn)、跟蹤貧困家庭的動(dòng)態(tài)網(wǎng)絡(luò)。對(duì)于受救助的家庭進(jìn)行不間斷的跟蹤，尤其是對(duì)那些游離在救助圈外的貧困家庭，實(shí)行動(dòng)態(tài)救助，脫貧的及時(shí)退出，致貧的及時(shí)納入，把救助資金用到刀刃上。