“為民作主”到“由民作主”，雖是一字之差，卻折射出了管理理念的轉(zhuǎn)變。婺城區(qū)開展的“由民主張、由民管理、由民支撐、由民監(jiān)督、由民評(píng)定”工程，是農(nóng)村民主建設(shè)的又一次探索。

從“統(tǒng)治”到“治理”，從“善政”到“善治”，中國(guó)社會(huì)正悄然地經(jīng)歷了一場(chǎng)巨大的變革。農(nóng)村作為社會(huì)的基本單位，在實(shí)施村民自治制度以來(lái)，其內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)和治理模式也在實(shí)踐中不斷變遷。從武義的“三駕馬車”，到溫嶺的“民主懇談”；從新昌的“鄉(xiāng)村典章”，到余杭的“打分定報(bào)酬”；從仙居的“村務(wù)公決”到衢江的“一會(huì)制”……浙江的基層治理在實(shí)踐中走出了一條條富有特色的路徑。而這一次，婺城區(qū)的“五個(gè)由民”工程，這項(xiàng)匯聚著“草根智慧”的民主之舉，不無(wú)意外地走入了我們的視線。

村民的多樣性需求

“這是祖宗留下來(lái)的東西，寧可負(fù)債也不能賣?！碑?dāng)記者來(lái)到婺城區(qū)羅埠鎮(zhèn)下鄭村采訪時(shí)，古祠堂里幾位老人正在乘涼，祥和、自然。可誰(shuí)又知道，這座與下鄭村民結(jié)下不解情緣的古祠堂，差點(diǎn)就被賣掉。

2006年6月，下鄭村“兩委”考慮到資金奇缺，加上古祠堂年久失修、日益破敗，準(zhǔn)備以20萬(wàn)元的價(jià)格把它賣給收購(gòu)文物的人。村民知道后，尤其是上了歲數(shù)的老人紛紛反對(duì)。無(wú)奈之下，村“兩委”用村民投票表決方式進(jìn)行裁決，最后修葺的意見占了多數(shù)。

58歲的鄭立聰說(shuō)：“還好我們大部分村民堅(jiān)決反對(duì)，否則這個(gè)祠堂可能已被20萬(wàn)元賣掉了?！?/p>

據(jù)悉，在下鄭村的村莊整治過程中，村民需求的多樣性集中顯現(xiàn)，他們的聲音也越發(fā)有力。

在采訪中記者了解到，在2006年村莊整治初期，為了美化環(huán)境，村“兩委”打算效仿其他地方，改造村里的池塘，建個(gè)亭臺(tái)水榭的景觀，工程大概需要十幾萬(wàn)元錢。

“這太浪費(fèi)了，我們村本身就不怎么富裕，沒有必要搞這個(gè)?！贝迕竦囊庖娮尨逯Р繒涏嵙⒏４蟾幸馔?。為了充分吸取村民的意見，村里召開了一場(chǎng)專題聽證會(huì)。會(huì)上，80%的村民認(rèn)為太費(fèi)錢而反對(duì)。

在趕赴下鄭村采訪途中，婺城區(qū)委宣傳部的一位同志向記者介紹，當(dāng)前區(qū)里許多村莊在推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)過程中，上項(xiàng)目、修馬路、搞拆遷、建公園等工作一件接著一件，由此而產(chǎn)生的各類問題也越發(fā)集中和突出，各種聲音和意見也是此起彼伏。

有專家指出，村民敢于對(duì)村干部提意見，這是村民民主意識(shí)覺醒的一種體現(xiàn)。但是，也有人認(rèn)為，如果這樣的聲音沒有現(xiàn)實(shí)的載體，那么極為可能轉(zhuǎn)變成各類矛盾和沖突。記者從有關(guān)方面了解到，一些地方甚至出現(xiàn)了村干部與村民“對(duì)著干”的局面，新農(nóng)村建設(shè)和村莊的治理陷入僵局。

客觀而言，村里的事務(wù)原本應(yīng)該按照村治的“四個(gè)民主”來(lái)運(yùn)作和處理，這是村民自治的核心。但在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村的民主更多地體現(xiàn)在選舉民主上，而民主治理、民主決策等工作則多少顯得有些黯然失色?！吧贁?shù)人拍腦袋說(shuō)了算”，“自己出主意，選自己主意”等現(xiàn)象在一些農(nóng)村地區(qū)依然普遍存在。

“讓決策、管理、監(jiān)督的民主落到實(shí)處，必須要有實(shí)際的工作抓手和載體。”婺城區(qū)區(qū)委書記周維亮認(rèn)為，沒有制度的平臺(tái)和工作的推力，是當(dāng)前村莊民主治理中所面臨的主要難題。

因此，如何保障村民的主體地位，如何吸納村民的意見，如何發(fā)揮村民的智慧，讓村民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)從紙面走向現(xiàn)實(shí)，從而激活村莊里的各種力量，順利推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，無(wú)疑是當(dāng)前農(nóng)村民主建設(shè)的重要課題。“五個(gè)由民”就在這樣的背景下應(yīng)勢(shì)而生。

“五個(gè)由民”，村治新模式

據(jù)介紹，下鄭村在整治過程中，光改造資金就需要80萬(wàn)元，這讓人均收入只有4000元、村集體經(jīng)濟(jì)薄弱的下鄭人無(wú)法承受。村“兩委”干部剛開始也是信心不足，提出只簡(jiǎn)單進(jìn)行道路拓寬硬化和舊房立面粉刷。但在實(shí)施過程中，許多村民要求對(duì)村里進(jìn)行徹底改造。

面對(duì)村民的熱情，村“兩委”建立了由村民組成的新村建設(shè)理事會(huì)，實(shí)行村務(wù)公開，提出新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)“由民主張、由民管理、由民監(jiān)督、由民支撐、由民評(píng)定”，同時(shí)還施行聽證會(huì)制度，對(duì)村里的決策事項(xiàng)“一事一議”，凡事皆由村民自己選擇，最終由村民說(shuō)了算，接受全體村民監(jiān)督。

“五個(gè)由民”由此被推上了村治的舞臺(tái)。

——由民主張：走出“小圈子”，激活“大民意”。

上文提到的亭臺(tái)水榭的景觀項(xiàng)目被否決后，村民提出把池塘的一部分填成公園。村“兩委”照此實(shí)施，花小錢很快建成了一個(gè)公園。村委會(huì)主任鄭立松說(shuō)：“這個(gè)辦法不僅低成本處理了拆遷帶來(lái)的廢土，而且村中還多了一個(gè)綠化小公園，節(jié)省了一大筆開支，利用村民的智慧真是一舉三得?！?/p>

據(jù)介紹，以前，村里事務(wù)一般都由“村官”提出，采取的是“少數(shù)人決定多數(shù)人命運(yùn)”的“小圈子”治理模式。婺城區(qū)宣傳部的同志表示，村里的事由誰(shuí)提出，這是村民自治制度中極為重要的一環(huán)，必須本著以人為本的理念，按照“少數(shù)服從多數(shù)”的原則，由村民來(lái)主張，從而走出“小圈子”，激活大民意。

——由民管理：“我的地盤我作主”。

鄭立福告訴記者，在村建項(xiàng)目上，村里實(shí)行了招標(biāo)制度。他舉例說(shuō)，“村辦公大樓的建設(shè)，怎么造，造在哪里，我們都是讓村民來(lái)定的。工程由誰(shuí)來(lái)承包我們是公開招標(biāo)，誰(shuí)中標(biāo)就和誰(shuí)簽訂合同。村民隨時(shí)可以根據(jù)工程的進(jìn)度提出管理意見?！?/p>

——由民支撐：調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的力量。

2006年10月，當(dāng)村道做水泥路時(shí)因資金不足，施工隊(duì)準(zhǔn)備撤走，新村建設(shè)理事會(huì)商量幾天也沒辦法時(shí)，下鄭村民紛紛捐款，在3天內(nèi)就捐了4萬(wàn)元，工程得以延續(xù)。村民鄭立志上有老下有小，條件不太好，也捐了1200元。

“新農(nóng)村建設(shè)就是村民自己的事，我們不支持，誰(shuí)支持？”鄭立志說(shuō)。

“由民支撐，可以彌補(bǔ)政府力量的不足?！辨某菂^(qū)宣傳部的同志指出，新農(nóng)村建設(shè)中，政府不可能包辦一切，必須依靠村民的力量。由民支撐，就是要調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的資源?！叭绻麤]有生于斯，長(zhǎng)于斯的村民們的支持，新農(nóng)村建設(shè)極有可能陷入困境?！?/p>

——由民監(jiān)督：群眾的眼睛是雪亮的。

今年70高齡的鄭大伯在喜談村莊變化的同時(shí)，指著村務(wù)公開欄對(duì)記者說(shuō)，“以前村民總會(huì)有些怨言，‘這錢花哪去了’，‘肯定被這些個(gè)村干部吃光了’。而現(xiàn)在好了，每一筆賬記得都清清楚楚，并且上榜公布，大伙都信得過他們。”

鄭立福也表示，在村里項(xiàng)目的招標(biāo)問題上，在村事務(wù)的決策上，在財(cái)務(wù)管理方面，如果不公開，不讓村民了解，即便你做得清清白白，老百姓也會(huì)猜忌?！懊骼锊徽f(shuō)，背后也一定會(huì)議論。這樣，村干部與村民的關(guān)系就很難搞好，我們的工作也很難得到老百姓的支持?！?/p>

——由民評(píng)定：自下而上的群眾推力。

俗話說(shuō)，“金獎(jiǎng)銀獎(jiǎng)，不如群眾的夸獎(jiǎng)；千碑萬(wàn)碑，不如群眾的口碑”。婺城區(qū)把衡量干部工作好壞的尺度交給群眾，考核干部時(shí)邀請(qǐng)群眾代表旁聽會(huì)議，提出意見，并與政府考評(píng)機(jī)制結(jié)合起來(lái)，造成自上而下的壓力和自下而上的推力。不少村干部感言，自從實(shí)行“由民評(píng)定”后，身上普遍感到責(zé)任更重，壓力更大，從而對(duì)自己的要求也更高，為村里想得多了，為村民辦事也多了。

“五個(gè)由民”寫入“村典”

“五個(gè)由民”有效解決了新農(nóng)村建設(shè)中的一些共性難題。在婺城區(qū)，一些村還把“五個(gè)由民”寫進(jìn)了村治的“法典”中。

2007年上半年，中戴村在湯溪鎮(zhèn)及婺城區(qū)有關(guān)部門指導(dǎo)下，本著提高村民自我教育、自我管理、自我約束的能力，按照“五個(gè)由民”的思路，歷時(shí)一個(gè)半月，聽取方方面面的意見和建議，經(jīng)過8次修改完成村規(guī)民約，并最后放到了村民面前接受大家的表決。

中戴村黨支部書記戴開元表示：“‘中戴合約’對(duì)中戴的影響是長(zhǎng)遠(yuǎn)和深刻的，一遍遍討論修改‘合約’的過程就是村干部提高基層民主認(rèn)識(shí)的過程，也提升了他們的村務(wù)管理能力，有利于將村民的力量凝聚到新農(nóng)村建設(shè)中來(lái)?！?/p>

“中戴合約”共有九大部分，幾乎囊括了村莊治理中所有的環(huán)節(jié)，重點(diǎn)包含議事公約、村務(wù)財(cái)務(wù)管理公約、宅基地和集體資產(chǎn)使用管理公約、衛(wèi)生環(huán)境管理公約、濟(jì)貧幫扶公約、監(jiān)督公約等，同時(shí)給每戶設(shè)定100分的原始分值，用倒扣分值的辦法來(lái)評(píng)分。并規(guī)定：年終總分在80分以上的農(nóng)戶評(píng)為新農(nóng)村文明戶，并且積分將在村公開欄內(nèi)張榜公布，接受廣大村民的評(píng)議和監(jiān)督。

婺城區(qū)委宣傳部長(zhǎng)傅關(guān)福認(rèn)為，這個(gè)“合約”使“村官”從直接治理中解放出來(lái)，向公共事務(wù)服務(wù)轉(zhuǎn)型，使村務(wù)民主管理各項(xiàng)工作步入程序化、規(guī)范化軌道。

“從‘為民作主’到‘由民作主’，雖是一字之差，卻折射出了管理理念的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了‘善治’的思想。”傅關(guān)福說(shuō)。

記者了解到，自從“合約”實(shí)施以來(lái)，中戴村村民的思想和觀念就逐漸有了改變，對(duì)立情緒少了，合作意識(shí)強(qiáng)了，衛(wèi)生習(xí)慣好了，村里的環(huán)境已有很大改觀。

浙江師范大學(xué)法政經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)，鄉(xiāng)村治理研究專家盧福營(yíng)分析指出：現(xiàn)在許多農(nóng)村的村規(guī)民約內(nèi)容都過于空洞，流于形式，而中戴村實(shí)行新型村規(guī)民約試點(diǎn)，堅(jiān)持“五個(gè)由民”，將制度、程序、運(yùn)行和監(jiān)督四方面有機(jī)結(jié)合起來(lái)，相互聯(lián)系，相互制約，形成了一個(gè)系統(tǒng)、全面、規(guī)范的民主管理體系，真正實(shí)現(xiàn)了村官民選、村策民定、村務(wù)民理、村事民管的民主自治理念，是一種值得推廣的村治模式。

毋庸諱言，“五個(gè)由民”的制度安排激發(fā)了農(nóng)民參與村務(wù)的熱情，使民主這個(gè)深?yuàn)W的理論詞匯，從文本逐漸走入農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)生活里，這對(duì)于缺乏民主土壤的中國(guó)農(nóng)村而言，意蘊(yùn)深遠(yuǎn)。