“中國(guó)行政成本居高不下”似乎已經(jīng)成了中國(guó)人熱論的話題之一。社會(huì)公眾花了更多的錢，卻得到了更少的服務(wù)。在這種情況下，我們需要通過完善社會(huì)管理體制，培育非政府組織并以此為起點(diǎn)去促進(jìn)社會(huì)自治力量的成熟，以降低行政成本。這或許將是中國(guó)行政改革的破題之舉。

精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)并未帶來行政成本的下降

□每年，“中國(guó)行政成本居高不下”的問題都以不同形式被提出：2004年是“中國(guó)行政成本全世界最高”，2005年是“26個(gè)老百姓養(yǎng)一個(gè)官員”，2006年是“我國(guó)行政成本25年增長(zhǎng)87倍”。這也就是說，社會(huì)公眾花了更多的錢，卻得到了更少的服務(wù)。請(qǐng)您談?wù)勈裁词切姓杀?？目前，控制行政成本主要有哪些辦法？

■目前，現(xiàn)代政府的運(yùn)營(yíng)也把成本方面的考量作為一個(gè)重要因素加以考慮，而且，減少行政成本已經(jīng)成為現(xiàn)代政府的一項(xiàng)基本追求，是行政目標(biāo)中的一個(gè)重要組成部分。一般說來，行政成本可以分為兩個(gè)方面：一個(gè)是政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本；另一個(gè)是政府整體上的運(yùn)行成本。政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)行成本往往可以通過精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和編制人員的明確化來加以控制，并實(shí)現(xiàn)最大可能的減少。但是，在政府整體的運(yùn)行成本上，從目前來看，世界各國(guó)都存在著難以找到有效解決途徑的問題。從20世紀(jì)后期各國(guó)的行政改革實(shí)踐來看，通過精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本顯然是下降了，但是，政府整體的運(yùn)行成本卻沒有相應(yīng)地下降，在許多情況下，政府整體的運(yùn)行成本不僅沒有因?yàn)榫?jiǎn)機(jī)構(gòu)而下降，反而穩(wěn)步地上升。

□有人說，權(quán)力有其擴(kuò)張的本性，那么擴(kuò)張的權(quán)力必然導(dǎo)致行政成本的增加。您對(duì)此怎么看？

■是的，由于政府所擁有的行政權(quán)力具有擴(kuò)大的本性，也由于政府在整體上總會(huì)受到“無限責(zé)任”沖動(dòng)的驅(qū)使，總會(huì)把社會(huì)中新出現(xiàn)的問題和事務(wù)納入到其控制的范疇中來，而不是在遇到這些問題的時(shí)候首先考慮如何通過引導(dǎo)和幫助社會(huì)自治力量加以解決的策略。因而，也造成了行政成本的增長(zhǎng)。在私人部門，競(jìng)爭(zhēng)是組織運(yùn)營(yíng)成本下降的動(dòng)力所在。對(duì)于政府來說，當(dāng)行政成本上升到一定的臨界點(diǎn)的時(shí)候，則通過行政改革，調(diào)整體制、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的方式把行政成本壓縮到一定水平之下。

□不少人表示，機(jī)構(gòu)改革“精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹”是一種客觀趨勢(shì)。如果我們不能擺脫這個(gè)“怪圈”，行政成本居高不下的陣痛也就難以得到有效遏制。

■雖然政府規(guī)模過大是行政成本居高不下的原因之一，但是，當(dāng)政府管了許多不該管、管不了也管不好的事情的時(shí)候，就不僅會(huì)造成過多的資源消耗，而且會(huì)因?yàn)檫@種管理的不當(dāng)而造成額外的損失。這時(shí)的行政成本就不僅是因?yàn)闄C(jī)構(gòu)膨脹而導(dǎo)致的成本上升，而是由于管理內(nèi)容帶來了過重的行政成本。此外，政府管理社會(huì)的方式、方法也是行政成本居高的因素，科學(xué)的管理方式和合理的管理程序所造成的消耗在成本方面也會(huì)表現(xiàn)出合理消耗的情況，而不科學(xué)、不合理的管理方式方法，則會(huì)帶來額外的成本消耗。然而，對(duì)政府而言，所有這些問題的解決，集中到一點(diǎn)上，就是理順政府與社會(huì)的關(guān)系，當(dāng)這種關(guān)系理順了，政府自身的機(jī)構(gòu)和體制也會(huì)相應(yīng)地得到改變。所以，完善社會(huì)管理體制，就是解決所有這些問題的一個(gè)著眼點(diǎn)。如果把行政效率的低下、決策失誤以及資源配置的低效等也打入行政成本之中的話，在謀求降低這部分行政成本的出路時(shí)，就應(yīng)當(dāng)在完善社會(huì)管理體制方面做文章了。

關(guān)鍵在于理順政府與社會(huì)的關(guān)系

□您剛才談到了要理順政府與社會(huì)的關(guān)系，現(xiàn)在有一種現(xiàn)象是政府“辦市場(chǎng)”。您認(rèn)為出現(xiàn)這種政府越權(quán)行為的根源是什么？

■中國(guó)政府的行政行為是與行政環(huán)境相聯(lián)系的。本來，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸走向成熟，大量的經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目都可以在市場(chǎng)中得以進(jìn)行，政府只要通過政策引導(dǎo)和行政指導(dǎo)就可以達(dá)到發(fā)展目標(biāo)。但是，各地往往把地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)做成指標(biāo)下達(dá)到各級(jí)政府，特別是對(duì)政府中的行政領(lǐng)導(dǎo)，提出了許多經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)的指標(biāo)要求。這樣一來，許多考核是有著硬性指標(biāo)的，而地方政府為了完成這些指標(biāo)，就不得不動(dòng)用財(cái)政資金去搞一些政績(jī)工程、形象工程。結(jié)果，不僅增加了行政成本，而且也造成大量的浪費(fèi)。就此而言，就已經(jīng)不是一個(gè)社會(huì)管理體制的問題了，而是一個(gè)如何正確對(duì)待市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的問題。

□學(xué)術(shù)界根據(jù)西方的經(jīng)驗(yàn)提出了一種所謂“小政府、大社會(huì)”，“弱政府、強(qiáng)社會(huì)”的觀點(diǎn)。這一觀點(diǎn)也成為了政府改革的主流思想。您對(duì)此是怎么看的？

■“小政府、大社會(huì)”是一個(gè)量上的概念，“弱政府、強(qiáng)社會(huì)”則是一個(gè)質(zhì)上的概念。這兩個(gè)提法的缺陷都在于把量的方面與質(zhì)的方面分離了，僅就某一方面來認(rèn)識(shí)政府與社會(huì)的關(guān)系。如果把兩個(gè)方面結(jié)合起來，完整地認(rèn)識(shí)政府與社會(huì)關(guān)系，這兩個(gè)提法也就都不需要了。在政府與社會(huì)的關(guān)系問題上，本來就不應(yīng)有什么“大小”、“強(qiáng)弱”的問題，而是一個(gè)如何在社會(huì)治理的體系中扮演“集團(tuán)角色”的問題，即政府扮演什么樣的角色，社會(huì)又扮演什么樣的角色。從歷史發(fā)展來看，在農(nóng)業(yè)社會(huì)，政府處于社會(huì)之上去治理社會(huì)，這種治理是出于統(tǒng)治的目的和以統(tǒng)治的形式出現(xiàn)的。到了工業(yè)社會(huì)，合理的社會(huì)治理是讓政府存在于社會(huì)之中和處于社會(huì)的中心，以獨(dú)立于社會(huì)的專門從事管理活動(dòng)的主體的形式出現(xiàn)，行使社會(huì)授予它的權(quán)力來管理社會(huì)。

政府無所謂“小”或“大”的問題，沒有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，政府的規(guī)模完全取決于社會(huì)的需求以及政府與社會(huì)關(guān)系的狀況。如果為了降低行政成本而刻意地追求“小政府、大社會(huì)”，那是極其狹隘的行政成本意識(shí)，結(jié)果只會(huì)事與愿違。只有在科學(xué)合理的政府與社會(huì)的互動(dòng)機(jī)制中做文章，才是有價(jià)值的。行政成本的問題必須放在優(yōu)化社會(huì)管理體制中來加以厘定，這才是社會(huì)發(fā)展的正確道路。

培育社會(huì)自治的能力

□從實(shí)踐來看，由于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，迫使政府部門不得不改變行政流程，從而出現(xiàn)了“行政服務(wù)中心”這一新的現(xiàn)象，在“一站式”服務(wù)的理念下，政府的效率得到了大大的改觀。但是，現(xiàn)實(shí)中政府所管的事項(xiàng)并未因此減少，反而呈現(xiàn)了增多的趨勢(shì)。

■這種流程的改變僅僅停留在技術(shù)性的層面，未能從根本上改變政府管社會(huì)的體制，社會(huì)自身的自治活力沒有被激發(fā)出來。所以，也不可能帶來行政成本下降的結(jié)果。

我們知道，一切技術(shù)性的因素都是極其短命的，除了那些人類生存的基本性技術(shù)之外，現(xiàn)代技術(shù)的暫時(shí)性特征越來越明顯。政府流程的改變，作為一種技術(shù)性的變化，也只能在一個(gè)極其短暫的時(shí)期內(nèi)才被證明是有優(yōu)勢(shì)的，在政府的社會(huì)管理問題上，滿足于技術(shù)的進(jìn)步并不是根本之策。所以，只有謀求體制的變革，才會(huì)有相對(duì)較長(zhǎng)久的意義。

□完善社會(huì)管理體制要從哪些方面入手？

■完善社會(huì)管理體制的第一步就是要從根本上剪除當(dāng)前普遍存在的那些以行政權(quán)力為背景、依靠政府權(quán)威去開展業(yè)務(wù)的所謂非政府的、非營(yíng)利的組織，讓這些組織回歸完全的非政府、非營(yíng)利的本性。當(dāng)然，這樣做會(huì)有很大難度。從我國(guó)的情況來看，很大一部分圍繞在政府周邊的非營(yíng)利組織是在1998年機(jī)構(gòu)改革的過程中出現(xiàn)的，是由原來的政府機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化過來的，它們?cè)谟^念上和行為上都有著很強(qiáng)的“類政府”特征。但是，需要指出的是，這些非營(yíng)利組織在1998年機(jī)構(gòu)改革中出現(xiàn)的時(shí)候，是作為過渡性組織而設(shè)立的，當(dāng)我們的行政管理體制改革擴(kuò)展到社會(huì)管理體制上來的時(shí)候，這一問題就成為必須解決的問題之一。必須使它們與政府分離，即割斷它們與政府之間的直接聯(lián)系，剪斷它們與政府之間的隸屬關(guān)系，賦予它們以獨(dú)立性。

□目前，學(xué)術(shù)界提出了“公民社會(huì)”的概念，提倡用公民自治、公民治理等方式來處理公共事務(wù)，政府則要扮演一個(gè)掌舵者的角色。您認(rèn)為，發(fā)揮社會(huì)的自治能力對(duì)降低行政成本有什么現(xiàn)實(shí)意義？

■我們認(rèn)為，培育成熟的社會(huì)是政府的基本責(zé)任，如果政府由于自己無處不在的社會(huì)管理而使社會(huì)走向萎縮的話，就意味著政府沒有真正承擔(dān)起自己的責(zé)任。在我們作出這一判斷的時(shí)候，其實(shí)是說，政府在完善社會(huì)管理體制的過程中，首先不是考慮政府如何把社會(huì)管理得更好的問題，而是要考慮如何讓社會(huì)獲得自治的能力，通過什么樣的方式和途徑讓社會(huì)自己能夠管理好自己。如果政府能夠朝著這個(gè)目標(biāo)去努力的話，那么它的行政成本下降也就不是一個(gè)刻意追求的目標(biāo)了。

□社會(huì)的自治能力具體應(yīng)該如何培育？

■政府應(yīng)當(dāng)著力于促進(jìn)非營(yíng)利組織社會(huì)使命感和責(zé)任意識(shí)的生成，營(yíng)造健全的非營(yíng)利組織環(huán)境，幫助非營(yíng)利組織建立健全組織體制和運(yùn)行機(jī)制。政府的社會(huì)管理則從直接的社會(huì)控制轉(zhuǎn)向引導(dǎo)，社會(huì)自治型組織擁有充分的社會(huì)自治權(quán)。這樣一來，許多社會(huì)事務(wù)的直接性的、微觀的管理活動(dòng)都由社會(huì)自治組織自己承擔(dān)。政府的規(guī)模也就能夠得到進(jìn)一步縮小，而且，政府的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制也會(huì)發(fā)生重大變化，在公共產(chǎn)品供給的問題上，就能夠形成科學(xué)的分級(jí)化，政府負(fù)責(zé)提供那些根本性的、原則性的和最具普遍性的公共產(chǎn)品，社會(huì)自治組織則提供那些局域性的、具體性的、時(shí)效性強(qiáng)的公共產(chǎn)品，從而使政府的行政成本下降到一個(gè)合理的程度。

（張康之，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。主要研究方向：行政哲學(xué)與文化。）