用公務(wù)卡這種現(xiàn)代化支付結(jié)算工具取代公務(wù)消費(fèi)中長(zhǎng)期沿用的現(xiàn)金支付結(jié)算，最終目的是實(shí)現(xiàn)公務(wù)消費(fèi)的透明化，從源頭防治公務(wù)消費(fèi)腐敗。但有專家表示，“它畢竟是一種技術(shù)手段，不能盲目夸大其作用。”

財(cái)政部7月26日宣布，計(jì)劃到2008年在全部中央預(yù)算單位實(shí)施公務(wù)支出刷卡消費(fèi)，2010年在全國(guó)范圍內(nèi)建立起比較完善的公務(wù)卡制度。

公務(wù)卡亮相

一年多以前，國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家在中央黨校主辦的《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》上發(fā)表了《政府管理改革的幾個(gè)切入點(diǎn)》一文。文中列出了一串相當(dāng)驚人的數(shù)字。

2004年，我國(guó)至少有公車400萬(wàn)輛，消費(fèi)財(cái)政資源4085億元，約占全國(guó)財(cái)政收入的13％，全國(guó)一年的公款吃喝在2000億元以上，二者相加總數(shù)高達(dá)6000多億元以上，如果財(cái)政收入按3萬(wàn)億元計(jì)算，幾乎相當(dāng)于財(cái)政收入的20％左右。

該文一經(jīng)發(fā)表即廣泛傳播，引起很大反響。

近年來(lái)，濫用公款已經(jīng)成為政府管理中的一大漏洞，也是腐敗滋生的重點(diǎn)領(lǐng)域。如何堵住這一漏洞，中央政府花了不少心思。去年11月15日，溫家寶總理主持召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上就傳出消息，國(guó)家要規(guī)范黨政機(jī)關(guān)公務(wù)接待，國(guó)務(wù)院所屬部門要將公務(wù)接待費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算管理，公開(kāi)透明，接受監(jiān)督。

而新近的一項(xiàng)措施是，2007年7月26日，財(cái)政部宣布，從本年7月起在中紀(jì)委、中科院和宋慶齡基金會(huì)3家單位首批試行中央預(yù)算單位公務(wù)卡制度，并力爭(zhēng)到2008年在所有的中央預(yù)算單位推行公務(wù)卡管理。

根據(jù)最近頒布的《中央預(yù)算單位公務(wù)卡管理暫行辦法》有關(guān)規(guī)定，公務(wù)卡制度所采用的是“銀行授信額度，個(gè)人持卡支付，單位報(bào)銷還款，財(cái)政實(shí)時(shí)監(jiān)控”的操作方式，同時(shí)與國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)對(duì)接，報(bào)賬時(shí)不僅要提供銀行小票，還需提供消費(fèi)收據(jù)。消費(fèi)對(duì)象是煤水電費(fèi)、報(bào)紙期刊訂閱費(fèi)、差旅費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、招待費(fèi)等和5萬(wàn)元以下的小額采購(gòu)費(fèi)用。

這意味著，如果推行順利，到2008年所有的中央預(yù)算單位在人手一張工資卡的同時(shí)會(huì)擁有一張公務(wù)卡，主要用于日常公務(wù)支出和財(cái)政報(bào)銷業(yè)務(wù)，以后公務(wù)員的每一筆公務(wù)消費(fèi)都會(huì)有清楚的記錄。

現(xiàn)行一些地區(qū)推行的公務(wù)卡是采用銀行專用POS機(jī)轉(zhuǎn)賬和報(bào)賬系統(tǒng)，辦理公務(wù)消費(fèi)。單位在銀行開(kāi)設(shè)一個(gè)公務(wù)消費(fèi)財(cái)政資金總賬，辦一張母卡，職工的工資卡自動(dòng)設(shè)定為子卡，即公務(wù)卡。職工不論是出差，還是公務(wù)接待，只需先拿工資卡到財(cái)務(wù)部門的POS機(jī)注款。刷卡消費(fèi)后，持卡到財(cái)務(wù)部門的POS機(jī)上“多退少補(bǔ)”。

作為一種現(xiàn)代化支付結(jié)算工具，公務(wù)卡不僅攜帶方便、使用便捷，而且透明度高，所有的支付行為都有據(jù)可查，有跡可尋，可以最大限度地減少現(xiàn)金支付結(jié)算。有評(píng)論認(rèn)為，這是從源頭上反腐的一項(xiàng)重大舉措。

但是，這一政策也遭受到一些專家的質(zhì)疑，質(zhì)疑者認(rèn)為，寄希望于一張卡就能堵住腐敗，似乎不太切合實(shí)際。

重慶的公務(wù)卡試驗(yàn)

在國(guó)家層面推出之前，事實(shí)上，湖北、重慶、天津、廣東等地區(qū)都已經(jīng)推行過(guò)公務(wù)卡試點(diǎn)。

重慶市財(cái)政局辦公室的鄭主任向記者介紹，作為全國(guó)公務(wù)卡試點(diǎn)城市之一，重慶市目前已選定市財(cái)政局、市工商局等33個(gè)市級(jí)單位進(jìn)行了試點(diǎn)工作?！爸貞c市公務(wù)卡的推進(jìn)過(guò)程比較迅速，目前卡發(fā)放下去已經(jīng)將近一個(gè)月?！?/p>

早在2005年，重慶市財(cái)政局便開(kāi)始在機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行“報(bào)賬通”方式進(jìn)行財(cái)務(wù)管理?！皥?bào)賬通”是財(cái)務(wù)處直接通過(guò)POS機(jī)將單位人員報(bào)賬的金額劃入其工資卡中，它實(shí)際上是一種公務(wù)卡的雛形。

鄭主任表示，使用“報(bào)賬通”后，2006年，重慶市財(cái)政局的財(cái)務(wù)管理取得了比較顯著的效果，財(cái)政局的現(xiàn)金流量基本減少到零，使得財(cái)政局的財(cái)務(wù)管理上了一個(gè)新臺(tái)階。

目前，重慶市開(kāi)始全面推行公務(wù)卡管理制度。持卡人在日常支出時(shí)，使用公務(wù)卡刷卡消費(fèi)，并取得交易憑證和發(fā)票，據(jù)此在本單位財(cái)務(wù)部門報(bào)銷，到期還款時(shí)，由單位財(cái)務(wù)部門將款項(xiàng)直接支付給發(fā)卡銀行，這樣既減少了現(xiàn)金流量，又強(qiáng)化了財(cái)務(wù)管理。

“以前，財(cái)務(wù)人員直接接觸現(xiàn)金，財(cái)務(wù)不透明，不可避免地會(huì)滋生某些違法犯罪行為?！编嵵魅翁寡裕安恢皇窃谥貞c，在全國(guó)各地區(qū)都會(huì)有這樣的現(xiàn)象——財(cái)務(wù)人員有挪用公款、私自利用機(jī)關(guān)的錢來(lái)炒股等現(xiàn)象?！?/p>

公務(wù)卡的推行減少了財(cái)務(wù)人員與現(xiàn)金的直接接觸，從某種程度上也就減少了公務(wù)員的操作空間，能夠從制度上制約財(cái)務(wù)人員的違規(guī)行為。“將保險(xiǎn)柜鎖住，也就鎖住了貪欲?！?/p>

另外一個(gè)層面，鄭主任說(shuō)，礙于它的高透明度和消費(fèi)記錄的保留，那些刷卡者在刷卡消費(fèi)的時(shí)候都會(huì)有某些方面的控制，一方面不好意思用公務(wù)卡購(gòu)買私物，另一方面由于有清楚的記錄也不敢再揮霍浪費(fèi)公款，這些都對(duì)刷卡者的行為有很強(qiáng)的約束力。

“隨著刷卡環(huán)境不斷完善，我們預(yù)測(cè)，在實(shí)行公務(wù)卡的部門可以減少現(xiàn)金流量九成以上。”鄭主任說(shuō)。

公務(wù)卡的透明消費(fèi)

到酒樓吃飯，開(kāi)辦公用品發(fā)票報(bào)銷，這種移花接木型的公務(wù)支出是一種公開(kāi)的秘密。這與我國(guó)社會(huì)的交易方式有關(guān)。目前為止，我國(guó)仍然是一個(gè)現(xiàn)金交易的社會(huì)，無(wú)論是支付個(gè)人勞動(dòng)報(bào)酬還是購(gòu)買各種商品，幾乎都是現(xiàn)金交易。這里所謂的現(xiàn)金，不僅指現(xiàn)鈔，也包括購(gòu)物券和銀行卡。因?yàn)?，在目前尚未真正建立起個(gè)人信用體系的情況下，三者在實(shí)際經(jīng)濟(jì)生活中差不多是等效的。

這種交易方式與發(fā)達(dá)國(guó)家大相徑庭。

在美、日等國(guó)家，其員工的工資收入直接打入個(gè)人的賬戶，國(guó)民基本上都是持卡消費(fèi)，更重要的是，他們的銀行卡植根于一套完備的個(gè)人信用體系。例如，在美國(guó)，每個(gè)人都有一個(gè)跟我們的身份證號(hào)碼相似的獨(dú)一無(wú)二的社會(huì)保險(xiǎn)號(hào)，政府借此可以監(jiān)控每個(gè)人的財(cái)務(wù)狀況和信譽(yù)狀況；在日本，政府還能夠監(jiān)控到每一個(gè)家庭的收入狀況，限制具有較高收入的家庭成員的打工時(shí)間，從而有效地調(diào)節(jié)全社會(huì)的貧富差距。公務(wù)員的腐敗行為也據(jù)此能夠得到較有效的監(jiān)控。

從一系列的腐敗案件中，我們不難發(fā)現(xiàn)，濫用公款現(xiàn)象的泛濫，與現(xiàn)金直接交易密切相關(guān)。

“整治濫用公款消費(fèi)的一大難點(diǎn)在于我國(guó)消費(fèi)有太多的現(xiàn)金交易，公款消費(fèi)中存在的問(wèn)題很多難以留下憑證?！眹?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心梅新育博士說(shuō)，“通過(guò)將公款消費(fèi)項(xiàng)目全部納入銀行結(jié)算，公務(wù)卡制度至少有助于提高濫用公款消費(fèi)和公款消費(fèi)中的侵吞行為的難度，并為這種行為留下日后追究的較多線索。”

從持卡人的角度而言，使用公務(wù)卡后消費(fèi)的每一個(gè)賬目都會(huì)很清楚地記錄下來(lái)，在報(bào)賬的時(shí)候會(huì)明確顯示你到底買的是一個(gè)杯子還是一臺(tái)電腦，這就讓那些濫用公款吃喝的人不敢再為所欲為了。

鄭州大學(xué)MBA中心常務(wù)副主任劉偉表示，公務(wù)消費(fèi)主要有三個(gè)“空子”可鉆，一是湊票報(bào)銷，即報(bào)銷者搜集一些自己沒(méi)有發(fā)生實(shí)際支付行為的票據(jù)，回到單位后進(jìn)行報(bào)銷，使這部分國(guó)家資金裝進(jìn)自己腰包；二是虛開(kāi)報(bào)銷發(fā)票，即報(bào)銷者在發(fā)生了實(shí)際支付行為的消費(fèi)活動(dòng)中，要求經(jīng)營(yíng)者為自己開(kāi)具超出實(shí)際支付額的票據(jù)，回到單位進(jìn)行報(bào)銷后賺取差額。三是吃回扣，就是報(bào)銷者購(gòu)買了一定數(shù)額的物品，也支付了相應(yīng)的費(fèi)用，但通過(guò)其他渠道獲得供應(yīng)商的“返現(xiàn)”。

劉偉認(rèn)為，采用公務(wù)卡可以有效地杜絕第一、二種行為。在報(bào)銷者進(jìn)行報(bào)銷時(shí)，財(cái)務(wù)人員只需要一份公務(wù)卡的支付清單即可清楚地核對(duì)哪些支出是實(shí)際發(fā)生過(guò)的，哪些是沒(méi)有的?！岸鴮?duì)第三種情況，還是缺乏有效的監(jiān)督手段，因?yàn)榘l(fā)票和消費(fèi)小票是相對(duì)應(yīng)的，很難通過(guò)系統(tǒng)監(jiān)控發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。”而這一點(diǎn)也恰恰暴露了公務(wù)卡的局限性。

公務(wù)卡不是治本之策

“公務(wù)卡在推行過(guò)程中也遭遇了一些阻礙。”鄭主任告訴記者，“主要還是環(huán)境問(wèn)題，我們刷卡消費(fèi)的社會(huì)環(huán)境還不是很好?！彼赋?，比如銀行與商家之間的關(guān)系就存在問(wèn)題，由于商家要向銀行支付一定的手續(xù)費(fèi)用，很多商家還不愿意接受公務(wù)卡，使得公務(wù)卡還不能很快普及。

“我們下一步的工作，首先要把宣傳跟上，培養(yǎng)公務(wù)人員的刷卡意識(shí)；其次與銀行進(jìn)行溝通，讓銀行更好地與商家合作，積極營(yíng)造一個(gè)刷卡消費(fèi)的社會(huì)環(huán)境?！?/p>

竹立江在接受記者采訪時(shí)指出，公務(wù)卡制度在現(xiàn)實(shí)操作中會(huì)遇到不少難題：卡發(fā)給誰(shuí)？發(fā)到什么程度？一把手違規(guī)操作誰(shuí)來(lái)監(jiān)督？

有網(wǎng)民指出，卡是死的，人是活的，真要揩公款的油，一張小小的公務(wù)卡是很難阻擋的。譬如說(shuō)，一個(gè)科員到飯店去結(jié)算招待費(fèi)，完全可以在卡上多支出些，再由飯店將多支出的部分以現(xiàn)金的形式返回給該科員，有關(guān)部門即使來(lái)查公務(wù)卡上的支出情況，也未必能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。

還有論者指出，公務(wù)卡針對(duì)的是預(yù)算內(nèi)消費(fèi)，而對(duì)各地普遍存在的預(yù)算外消費(fèi)、“小金庫(kù)”消費(fèi)仍然在公務(wù)卡管束之外。個(gè)別部門和單位，在國(guó)家推行陽(yáng)光工資后，為變相增加職工個(gè)人收入，利用公務(wù)卡為職工發(fā)“福利”，造成新的分配不公。

在竹立江教授看來(lái)，公務(wù)卡可能發(fā)揮一定作用，但不是治本之策?！瓣P(guān)鍵還是要完善制度建設(shè)”。他所說(shuō)的制度建設(shè)是指三個(gè)方面——操作機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和懲處機(jī)制的建設(shè)。“制度建設(shè)不在制定，重在后面的這三個(gè)環(huán)節(jié)?！敝裾f(shuō)，“行政管理學(xué)上有個(gè)著名的‘洛克的忠告’：規(guī)則一定要少，但一旦制定就要嚴(yán)格執(zhí)行。在我國(guó)的現(xiàn)實(shí)中情況正好與此相反，規(guī)則很多，但得不到執(zhí)行。比如前一陣要嚴(yán)查樓堂館所的違規(guī)建設(shè)，但最后也沒(méi)看見(jiàn)幾個(gè)人被撤了職?！?/p>

有人提出，公務(wù)卡的“實(shí)現(xiàn)透明消費(fèi)”與公務(wù)消費(fèi)的透明，不是一個(gè)層次上的概念。公務(wù)卡的透明，是對(duì)于財(cái)政部門來(lái)說(shuō)的，也就是前述的對(duì)所有支付行為的有據(jù)可查、有跡可尋。公務(wù)消費(fèi)的透明則是對(duì)公眾來(lái)說(shuō)的，官員應(yīng)當(dāng)有哪些公務(wù)消費(fèi)，有哪些不能算公務(wù)消費(fèi)，公務(wù)消費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)是什么，在什么地方因?yàn)槭裁丛虬l(fā)生了消費(fèi)和消費(fèi)金額，等等，只要不涉及國(guó)家機(jī)密的，都應(yīng)當(dāng)公之于眾，接受公眾的監(jiān)督與質(zhì)詢。

而在國(guó)家行政學(xué)院教授王偉看來(lái)，治本之策在于推行行政倫理立法?！懊绹?guó)的行政倫理相關(guān)法律對(duì)公務(wù)員的公款消費(fèi)有詳細(xì)規(guī)定，總統(tǒng)、副總統(tǒng)在國(guó)內(nèi)外被接待的次數(shù)，享受的金額都要申報(bào)?！?/p>

“公務(wù)卡畢竟是一種技術(shù)手段，不能盲目夸大其反腐的作用。最終還是要從源頭和現(xiàn)象上共同治理腐敗?！眲ジ敝魅握f(shuō)。

相關(guān)鏈接：廉政游戲

從7月25日起，一款名為《清廉戰(zhàn)士》的游戲開(kāi)始出現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)上?！肚辶畱?zhàn)士》是浙江省寧波市海曙區(qū)紀(jì)委、共青團(tuán)海曙區(qū)委、海曙區(qū)西門街道黨工委歷時(shí)兩年聯(lián)合開(kāi)發(fā)的，被稱為我國(guó)首個(gè)廉政網(wǎng)絡(luò)游戲。因它是以免費(fèi)形式出現(xiàn)的，又被稱為國(guó)內(nèi)第一個(gè)以廉政建設(shè)為主題的公益性網(wǎng)絡(luò)游戲。

據(jù)了解，《清廉戰(zhàn)士》游戲情節(jié)以歷史典故、反貪寓言為主，共設(shè)置了357個(gè)場(chǎng)景，融合了165個(gè)歷史記載的貪官和清官人物形象。內(nèi)容是一個(gè)成長(zhǎng)在“貪官橫行”世界中的“清廉戰(zhàn)士”，通過(guò)與貪官斗智斗勇，抵御“升官發(fā)財(cái)”、美色等誘惑，除惡扶善，不斷累積經(jīng)驗(yàn)值，最終達(dá)到政治清明、人民安樂(lè)的“清廉仙境”。

《清廉戰(zhàn)士》的推出引起人們的極大關(guān)注。有人質(zhì)疑，以“玩家”的心態(tài)來(lái)對(duì)待嚴(yán)肅的廉政建設(shè)，這不該是公共管理尤其是紀(jì)委部門所應(yīng)秉持的態(tài)度與理念。反腐敗的推進(jìn)，除了依賴于制度的建構(gòu)，其中很重要的一點(diǎn)就是需要從社會(huì)心態(tài)和社會(huì)生活中，真正確立公眾對(duì)反腐敗的敬畏與信任，而不是將嚴(yán)肅的命題庸俗化。

日前，該游戲網(wǎng)宣布關(guān)閉。