目前，社會領(lǐng)域立法正呈現(xiàn)全面提速之勢，這既是對日趨嚴(yán)峻的民生問題的直接回應(yīng)，也是對以往失衡的立法天平的有力糾正。但諸多的現(xiàn)實因素，卻使社會立法的成長面臨重重障礙。

社會立法難關(guān)重重

參加過抗美援朝戰(zhàn)爭的老張和老伴都是哈爾濱汽輪機(jī)廠的退休工人。老張現(xiàn)在每月只有610元養(yǎng)老金，老伴僅有400多元。兩年前，兩老唯一的兒子病故，遺下一個尚在上學(xué)的孩子。眼下，老小三口擠在一處26平方米的小屋，靠1000多元養(yǎng)老金艱難度日。老張想不通的是，當(dāng)年和他一起上戰(zhàn)場的一些老戰(zhàn)友，因為退伍后進(jìn)了機(jī)關(guān)或事業(yè)單位工作，如今每月領(lǐng)到的養(yǎng)老金比他高一倍左右，日子也寬裕得多?！按蠹叶家粯訛閲页鲞^力，待遇咋就差這么大？”老張常常這樣嘮叨。

數(shù)月前，老張從電視節(jié)目中得知，國家馬上要制訂社會保險法，其中養(yǎng)老保險也是該法的重點(diǎn)內(nèi)容。短暫的興奮過后，老張又心生疑慮，這些年來有關(guān)養(yǎng)老金的政策不斷調(diào)整，但都沒能從根本上改善他的處境。如今，一部社會保險法就能徹底卸掉他的心病嗎？

老張的擔(dān)憂并非多余，盡管社會保險法已列入今年的立法計劃，但全國人大常委會法制工作委員會有關(guān)人士坦言，社會保險法的立法難度比較大，對于部門權(quán)限劃分、費(fèi)用征收機(jī)制、保障范圍等重要問題，各方面的認(rèn)識還不盡一致。

記者了解到，早在2001年，有關(guān)部門已起草出社會保險法，但由于各地經(jīng)濟(jì)實力不均、隱形債務(wù)巨大，該草案連國務(wù)院法制辦的審核關(guān)也未能通過。正因為社會保障資金捉襟見肘甚至虧空運(yùn)行，使得社會保障立法無法“隨心所欲”地設(shè)計高水準(zhǔn)的制度體系。誠如全國人大常委會委員、社會保障學(xué)專家鄭功成所言：“財力限制了我們的制度建設(shè)?！?/p>

與經(jīng)濟(jì)因素相比，政治因素也不時成為社會立法的絆腳石，最能說明問題的當(dāng)數(shù)慈善事業(yè)法、社團(tuán)法等法律的難產(chǎn)。我國慈善事業(yè)的最大障礙，并非公眾認(rèn)識不足等因素，恰恰是民間慈善組織缺乏寬松的生長環(huán)境。在現(xiàn)實生活中，“自然之友”、“星星雨”、“紅楓婦女熱線”等知名社會公益機(jī)構(gòu)由于找不到上級主管“婆婆”，只能通過工商登記“扭曲”身份，以換取“合法”運(yùn)行的可能。

慈善組織的口子為何卡得這么緊？說到底是一些政府部門對民間組織抱有偏見。有學(xué)者一針見血地指出：“一些政府官員把慈善組織看作別有用心的異己力量，千方百計阻撓其成立和運(yùn)作，直接造成了慈善立法‘年年有提案，年年往后排’?！?/p>

社會立法的水準(zhǔn)，通常還受制于各種社會因素。就業(yè)促進(jìn)法草案向全社會公開后，反就業(yè)歧視成為社會最為關(guān)注的焦點(diǎn)。鑒于公眾呼聲強(qiáng)烈，就業(yè)促進(jìn)法草案于今年6月底提交二審時，特地增設(shè)了“公平就業(yè)”一章。盡管立法努力顯而易見，但在勞動力長期供大于求、每年缺口一千多萬個工作崗位的現(xiàn)實背景下，就業(yè)歧視已非個別用工單位的無良行為，而是演變?yōu)橐粋€社會化問題?！拔乙抢习?，我也愿意挑年紀(jì)輕的、身體好的、能力強(qiáng)的、長得漂亮的?！痹S多人在高調(diào)譴責(zé)就業(yè)歧視之余，也在不經(jīng)意間暴露了這種矛盾心態(tài)。而一位參與立法的人士也坦言：“雖然法律明確反對就業(yè)歧視，但這類問題在實踐中并不好處理?！?/p>

公平、正義是社會法的本質(zhì)追求，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、戶籍制度等體制性因素卻與社會法的價值追求背道而馳，開掘了社會法最難逾越的鴻溝。

最為典型的是，社會保障原本是一種以社會公平為己任的制度安排，但城里人與農(nóng)村人、職工與干部、行業(yè)與單位的各種差別，卻使社會保障分化出種種不同等級的國民待遇，甚至最需保障的群體，反而最難沐浴社會保障的陽光。2005年的統(tǒng)計表明，參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的農(nóng)民尚不及總數(shù)的7％，而城鎮(zhèn)人口享有的失業(yè)、工傷、生育等保險和就業(yè)、教育、醫(yī)療等救助，與農(nóng)民幾乎無緣。

鄭功成的研究表明，在全國財政性福利支出方面，占全國人口約20%左右的城鎮(zhèn)居民占有95%以上份額，而占全國人口75%以上的鄉(xiāng)村居民所占份額還不足5%。

難怪一位著名評論家發(fā)出了這樣的感嘆：“中國8億被攔在不公平制度下的農(nóng)民，在未來歲月中將繼續(xù)走完與城里人截然不同的余生！”

財力的羈絆、觀念的滯后、國情的束縛、體制的積弊……諸多的現(xiàn)實難題，意味著社會立法必然是一個艱難的歷程，甚至需要經(jīng)受刮骨療傷式的改革風(fēng)暴。

堅守社會法的品格

2007年6月29日，十屆全國人大常委會第二十八次會議以145票贊成、沒有反對票和棄權(quán)票通過了勞動合同法。如此“一邊倒”的表決結(jié)果多少有點(diǎn)出人意料，因為此前，圍繞勞動合同法的立法爭論，已經(jīng)持續(xù)了整整一年半。

勞動合同法草案于2005年年底提交一審后，勞方、資方、工會、相關(guān)利益集團(tuán)及其代言人劃分出涇渭分明的兩大陣營，意見針鋒相對，立場尖銳對峙，雙方博弈的焦點(diǎn)則是——勞動合同法究竟應(yīng)該平等保護(hù)勞資雙方的利益，還是側(cè)重保護(hù)勞動者的權(quán)益？

提交一審的勞動合同法草案，對勞動者權(quán)益采取了明顯“傾斜”的制度設(shè)計，并贏得了勞動者的一片叫好之聲，但也遭到了許多企業(yè)、行業(yè)協(xié)會的強(qiáng)烈反對。除了通過各種意見渠道表達(dá)自己的不滿，資方還在各地組織了大量“學(xué)習(xí)班”、“研討會”。某公司從事人力資源工作的一位朋友向記者坦言，在短短兩周內(nèi)她曾受邀參加了4次研討會，“每次都簡直開成了對勞動合同法的批判會，而且是逐條逐條地批！”

在勞資對立的同時，勞動法學(xué)界的專家學(xué)者也“分裂”成了“勞方”與“資方”兩派。由于雙方的領(lǐng)軍人物分別是北京和上海兩地的大學(xué)教授，因此這場學(xué)術(shù)交鋒又被圈內(nèi)戲稱為“京派”和“海派”之爭。

這場立法博弈的“驚險”之處還在于，勞動合同法草案遭遇了一些外商的強(qiáng)力阻撓。歐盟商會、上海美國商會以及一些在華投資的著名跨國公司紛紛向立法機(jī)構(gòu)提交強(qiáng)硬意見，指責(zé)勞動合同法將對中國投資環(huán)境產(chǎn)生消極影響。最為激烈的一起事件是，2006年4月，在沒有受邀的情況下，上海美國商會有關(guān)人士帶領(lǐng)20多家美資企業(yè)的人力資源經(jīng)理，闖進(jìn)在上海舉辦的一次勞動合同法草案研討會現(xiàn)場，以撤資相要挾，強(qiáng)烈要求修改草案。據(jù)當(dāng)時在場的一位專家回憶，領(lǐng)頭“闖會”者用英文大肆宣講所謂的人力資源理論，指手畫腳，趾高氣揚(yáng)，這令在場的法學(xué)界、工會、勞動部門人士極為氣憤。

富于戲劇性的是，當(dāng)在華外商竭力反對中國立法保護(hù)勞動者之際，國際人權(quán)組織、美國勞工組織、美國主流媒體等等卻竭力支持中國的立法行動，并譴責(zé)一些美國跨國公司、商會在中國的不當(dāng)游說活動。去年，美眾議院數(shù)十名議員提出議案，要求布什總統(tǒng)公開支持中國的勞動合同法。今年5月，美國兩大全國性工會之一“變則贏”（Chang to Win）代表團(tuán)還首次訪華，展開了聲援中國勞動合同法的破冰之旅。這場波及海內(nèi)外的立法論戰(zhàn)也因此被賦予一個傳奇式的名稱——“中國勞動合同法的全球保衛(wèi)戰(zhàn)”。

“直到法律通過前幾天，一些大企業(yè)、行業(yè)協(xié)會還不斷給我們打電話，說什么‘你們這樣搞我們沒法干啦，要撤資啦’。”立法機(jī)構(gòu)的一位人士坦言，“雖然壓力巨大，但經(jīng)過反復(fù)研究，立法機(jī)關(guān)認(rèn)為勞動合同法屬于社會法，保護(hù)勞動者合法權(quán)益的大旗不能倒！”該人士進(jìn)一步表示：“要撤資就讓它們撤好了，我們不能犧牲勞動者的權(quán)益來換取投資?！闭潜诌@樣的立法理念，在長達(dá)一年半的時間里，勞動合同法草案雖然反復(fù)修改、歷經(jīng)四審，也在個別條款上作了有利于資方的合理調(diào)整，但總體而言，仍然堅守住了勞動者權(quán)益至上的底色，有些方面甚至進(jìn)一步強(qiáng)化。

在中國立法史上，勞動合同法是一個意義深遠(yuǎn)的立法標(biāo)本，不僅僅在于其演繹了一場極為復(fù)雜、激烈的立法博弈，更在于面對強(qiáng)勢的資本、利益集團(tuán)，面對“撤資”等現(xiàn)實壓力，立法者沒有退縮，亦不受要挾，而是表現(xiàn)出了卓越的政治遠(yuǎn)見，旗幟鮮明地堅持社會立法的精神、關(guān)懷弱勢群體的權(quán)益，這是立法理念的一次歷史性飛躍，它對于中國未來的社會立法，具有強(qiáng)烈的示范作用。

勞動合同法的示范意義還在于，它是立法民主化的一次成功實踐。2006年3月20日至4月20日，勞動合同法草案向社會公開征求意見，并收到191849件立法意見，這一數(shù)據(jù)創(chuàng)造了改革開放后全國人大立法史的新紀(jì)錄。普通勞動者的訴求正是通過此次“全民立法”運(yùn)動得到了全面釋放。一年過后的2007年3月25日至4月25日，就業(yè)促進(jìn)法草案再次向社會公開征求意見，并收到11020件公眾意見。

與民生問題息息相關(guān)的社會立法，往往牽涉最廣大群體的利益。在共和國立法史上，勞動合同法、就業(yè)促進(jìn)法是第13次、第14次向社會公開征求意見的法律草案，社會立法接連獲得這一極少運(yùn)用的“民主待遇”，并且在十屆全國人大常委會迄今為止的3次“全民立法”中占有兩席（另一次是物權(quán)法），本身就顯示了立法機(jī)關(guān)對社會立法民主化的高度期待，它不僅能最大限度地表達(dá)民間訴求，而且能有效動員民間力量監(jiān)督可能發(fā)生的立法不公，而這，恰恰呼應(yīng)著公平、正義的社會法價值取向。

政府，請擔(dān)當(dāng)對公民的責(zé)任

“‘政府責(zé)任’的提出是一個很大的進(jìn)步，這是以前一些勞動法律中不曾出現(xiàn)過的?！本蜆I(yè)促進(jìn)法草案向社會公布后，一位專家如是評價。草案更大的亮點(diǎn)在于，明確要求各級政府和有關(guān)部門建立促進(jìn)就業(yè)的目標(biāo)責(zé)任制度。這意味著，今后考核、評價一地政府的政績時，不能只看GDP增長了多少，也要看是否有效解決了當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)難題。這樣的制度設(shè)計，被普遍視為是對一些地方“GDP崇拜情結(jié)”的有力糾偏。鄭功成說：“很多國家的政黨、政治家不承諾GDP增長多少，但會承諾就業(yè)崗位的增加和降低失業(yè)率，因為經(jīng)濟(jì)的增長是周期性的，而就業(yè)崗位的增加和盡可能實現(xiàn)勞動者的充分就業(yè)卻是任何一個政府應(yīng)持續(xù)承諾并努力爭取的?！?/p>

正因為以立法手段確認(rèn)并強(qiáng)調(diào)了“政府責(zé)任”，就業(yè)促進(jìn)法在近期的社會立法中有了某種標(biāo)志性意義。中國社會科學(xué)院法學(xué)所副所長、研究員李林將社會立法所關(guān)注的公民權(quán)利稱為“積極人權(quán)”，認(rèn)為“它們是需要政府和社會提供條件、資源和幫助才能實現(xiàn)的人權(quán)。”

張揚(yáng)“政府責(zé)任”的社會立法理念并非偶然。近年來，在一根叫GDP的指揮棒的牽制下，政府就像一個最具雄心的“投資商”，耗費(fèi)大量財力辦企業(yè)、上項目，而教育、醫(yī)療、社會保障等民生領(lǐng)域只能分到一些“殘羹剩飯”。近年來各種民生問題日趨嚴(yán)重，一大根源就是政府偏離了公共財政的“管家”角色，公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給嚴(yán)重匱乏。

一個典型個案是義務(wù)教育中著名的“4%之坎”。上世紀(jì)90年代，政府就許諾到2000年教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重達(dá)4%。但年復(fù)一年，政府總是“騰不出”足夠的錢撥給教育，一直拖到今天，這個“4%之坎”還是沒有邁過去。

“一工交，二財貿(mào)，馬馬虎虎抓文教?！边@是當(dāng)年在教育界流傳的一句口頭禪，它揭示了“4%”淪為空頭教育支票的根源所在。而政府對教育的公共投入不足，也直接種下了教育亂收費(fèi)的禍根。前教育部副部長張保慶曾一針見血地指出：“不是學(xué)校在亂收費(fèi)，都是地方政府逼著學(xué)校亂收費(fèi)?！睋?jù)估計，義務(wù)教育法修訂前，在整整20年的時間里，我國義務(wù)教育約有一半財力是靠社會支撐著，有人不無黑色幽默地稱之為“人民教育人民辦”。

鄭功成的研究表明，2006年，我國財政投入社會保障的比重不足13%。與之形成鮮明對比的是，美國約有三分之一的財政用于社會保障；西歐、北歐的福利國家，財政至少有50％用于社會保障和福利的支出；在我國香港地區(qū)，財政也有50％由衛(wèi)生福利局與教育統(tǒng)籌局使用?！霸谶@些國家與地區(qū)，公共財政得到了充分體現(xiàn)?！编嵐Τ烧f。

顯而易見，在中國的現(xiàn)實語境下，憑借立法手段確認(rèn)各種民生指標(biāo)，構(gòu)建惠及全體國民的公共財政體制，建立公共服務(wù)和產(chǎn)品的問責(zé)制，推動政府從贏利型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，督促國家肩負(fù)起對公民的義務(wù)和責(zé)任等等，都是社會立法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的歷史使命。