編譯/竇現(xiàn)金
　　
　　編者按：最近，世界銀行學(xué)院專家卡爾·達(dá)爾曼等發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施終身學(xué)習(xí)提高中國競爭力的研究報(bào)告》。在課題研究過程中，他與該領(lǐng)域中國研究人員進(jìn)行了廣泛的交流與磋商。2004年4月15日，卡爾·達(dá)爾曼先生應(yīng)教育部邀請(qǐng)，為有關(guān)司局負(fù)責(zé)同志進(jìn)行了專題報(bào)告。2007年6月19日，世界銀行學(xué)院在北京召開研究成果發(fā)布會(huì)，邀請(qǐng)國家發(fā)展與改革委員會(huì)、財(cái)政部、國務(wù)院發(fā)展研究中心等部門的負(fù)責(zé)人，對(duì)該報(bào)告進(jìn)行了系統(tǒng)介紹?，F(xiàn)根據(jù)研究報(bào)告，就如何實(shí)施終身學(xué)習(xí)，提高中國競爭力摘編如下。
　　
　　中國需要構(gòu)建有效的終身學(xué)習(xí)體系主要基于兩個(gè)原因，一是全球范圍內(nèi)知識(shí)日趨重要，終身學(xué)習(xí)成為中國提升全球競爭力的關(guān)鍵因素；二是面對(duì)日趨嚴(yán)峻的國際環(huán)境，中國教育培訓(xùn)體系面臨著諸多挑戰(zhàn)。
　　中國各級(jí)各類教育發(fā)展、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)計(jì)劃和國有企業(yè)職工下崗再就業(yè)培訓(xùn)已經(jīng)取得了令人矚目的成就；但是面對(duì)日趨激烈的國際競爭和結(jié)構(gòu)調(diào)整，中國需要構(gòu)建更加有效的終身學(xué)習(xí)體系，作為保障競爭優(yōu)勢、社會(huì)和諧安寧的措施。為了發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)和協(xié)調(diào)優(yōu)勢，避免重復(fù)建設(shè)，世界銀行研究報(bào)告提出中國需要從以下幾方面構(gòu)建“縱橫交錯(cuò)”的、相互銜接的終身學(xué)習(xí)體系。
　　
　　1. 多元化、多途徑終身學(xué)習(xí)供給與政府的新角色
　　目前，中國的教育培訓(xùn)體系主要以公立為基礎(chǔ)，這種教育培訓(xùn)供給為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的保障；但是要建設(shè)終身學(xué)習(xí)體系，僅僅依靠公立的教育培訓(xùn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要擁有各種類型的教育培訓(xùn)提供者，縱橫交錯(cuò)、相互銜接的教育培訓(xùn)途徑和許多關(guān)鍵角色。這在客觀上推動(dòng)政府必須從教育培訓(xùn)的主要提供者向終身學(xué)習(xí)體系的規(guī)劃者、促進(jìn)者和監(jiān)管者轉(zhuǎn)化，重新審視政府的基本責(zé)任和最佳位置。政府需要與教育培訓(xùn)供給者、需求者和其他利益相關(guān)者一起，保障終身學(xué)習(xí)體系的質(zhì)量、效率和公平。
　　政府需要考慮其在終身學(xué)習(xí)體系中替代市場、調(diào)節(jié)市場、彌補(bǔ)市場和引導(dǎo)市場的新角色。
　?。?）替代市場。這是公共利益提供者的傳統(tǒng)角色。首先是提供免費(fèi)的義務(wù)教育，盡管教育已經(jīng)取得了很大進(jìn)步，但是政府依然沒有完全實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)。雖然教育下放到省和地方政府，但是貧困省份仍沒有足夠的資源資助義務(wù)教育，尤其是農(nóng)村地區(qū)。因此公立學(xué)校開始征收學(xué)費(fèi)，這導(dǎo)致貧困家庭不能送子女上學(xué)。2005年12月，政府認(rèn)識(shí)到這個(gè)問題，并采取了措施將資源直接配置到貧困省份的學(xué)校，保障農(nóng)村義務(wù)教育的實(shí)施。這是很好的開始，這個(gè)計(jì)劃應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大，以保障所有地區(qū)的孩子都能夠接受免費(fèi)的義務(wù)教育。政府也應(yīng)當(dāng)資助大學(xué)的基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究。
　?。?）調(diào)節(jié)市場。這是政府的又一個(gè)傳統(tǒng)角色，提供規(guī)章制度和義務(wù)教育的內(nèi)容。與其他利益相關(guān)者一起，為私立教育培訓(xùn)提供者制定規(guī)章制度。另外政府提供質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量保障過程，包括評(píng)估、鑒定、證書和職業(yè)資格。
　?。?）彌補(bǔ)市場。隨著私立教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步發(fā)展，政府需要彌補(bǔ)市場引起的不公平問題，如怎樣為有資格但貧窮的學(xué)生（當(dāng)他們不能負(fù)擔(dān)教育費(fèi)用時(shí)）提供教育機(jī)會(huì)，政府必須擴(kuò)大獎(jiǎng)（助）學(xué)金、教育培訓(xùn)券和稅收鼓勵(lì)；考慮到農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)和國有企業(yè)下崗職工再就業(yè)培訓(xùn)，政府需要幫助建立有效的機(jī)制促進(jìn)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)調(diào)整。
　?。?）引導(dǎo)市場。政府必須提供有效的教育培訓(xùn)市場需求信息和各種各樣教育培訓(xùn)者質(zhì)量的情況，必須發(fā)展金融市場滿足擴(kuò)大教育培訓(xùn)規(guī)模和提高質(zhì)量的需要。
　　
　　2. 保障教育培訓(xùn)的針對(duì)性與質(zhì)量、效率和公平
　　國際標(biāo)準(zhǔn)化的質(zhì)量測試，包括國際成人識(shí)字調(diào)查、國際數(shù)學(xué)與科學(xué)學(xué)習(xí)趨勢和國際學(xué)生評(píng)價(jià)計(jì)劃，使各國之間可以相互比較。中國尚未參加任何有影響的國際評(píng)估活動(dòng)。中國研究小組參照國際成人識(shí)字調(diào)查的結(jié)果表明，雖然城鄉(xiāng)勞動(dòng)者之間差異巨大，但他們都需要提高技能。中國應(yīng)當(dāng)參加這些國際比較測試，以便能更好地監(jiān)控自己有關(guān)的進(jìn)步情況。
　　學(xué)生獲得的教育與工作單位的需要缺乏密切聯(lián)系，工作單位往往抱怨大學(xué)生過于學(xué)術(shù)化，缺乏實(shí)際工作技能。近年來伴隨高等教育的跨越式發(fā)展，大學(xué)生失業(yè)率正在上升。許多大學(xué)生發(fā)現(xiàn)大學(xué)期間獲得的技能與市場需要缺乏聯(lián)系。
　　其他國家的經(jīng)驗(yàn)表明，除了閱讀和計(jì)算能力，市場還需要熟練使用計(jì)算機(jī)的能力、解決問題的能力、交流能力和團(tuán)隊(duì)工作的能力。因此中國的教學(xué)內(nèi)容需要更新，且需要傳授新的技能，如學(xué)會(huì)學(xué)習(xí)，因?yàn)槊恳粋€(gè)人都需要成為終身學(xué)習(xí)的實(shí)踐者。同時(shí)，由于很多新的技能最好在學(xué)校之外的環(huán)境及工作中學(xué)習(xí)，所以教學(xué)方式必須改革。
　　一個(gè)教育培訓(xùn)體系的效率表現(xiàn)在每名學(xué)生的開支、開支功效和教學(xué)的有效性方面（見表1）。
　　
　　中國小學(xué)教育教學(xué)班每名教師平均帶21名學(xué)生，低收入國家平均帶42名（印度41名）。中國小學(xué)教育完成率比預(yù)期略好。
　　中國中等教育財(cái)政支出，占人均國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例，大體與其收入一致，大約占人均國內(nèi)生產(chǎn)總值的14%，但是低于中高收入國家的平均值（大約20%）。
　　然而中國高等教育財(cái)政支出似乎過于超支，生均是人均國內(nèi)生產(chǎn)總值的66%，而中低收入國家平均是30%，中高收入國家平均是33%，高收入國家是29%。中國公立大學(xué)1/3的高等教育費(fèi)用是通過學(xué)生學(xué)費(fèi)支付的，中國政府更像一個(gè)旁觀者。
　　根據(jù)國際學(xué)生評(píng)價(jià)計(jì)劃（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家具有15年歷史的國際標(biāo)準(zhǔn)學(xué)生水平測試）結(jié)果，芬蘭、日本、韓國等開支適度的國家表明，合理的教育投入能夠獲得優(yōu)異的教育質(zhì)量，然而奧地利、瑞士和美國等開支較多的國家表明高投入并不必然提高測試分?jǐn)?shù)。
　　因此，除了增加教育培訓(xùn)的投入以外，必須通過有效的資源配置提高教育培訓(xùn)的效率。中國可以通過以下措施做到這一點(diǎn)。如改善教育管理、改革課程與教學(xué)方法、實(shí)施激勵(lì)政策（如公立、私立機(jī)構(gòu)的公平競爭）、加強(qiáng)教育培訓(xùn)與勞動(dòng)力市場的聯(lián)系、建立有效的評(píng)價(jià)體系（明確哪些可以做、哪些不可以做及其原因）。
　　投資教育培訓(xùn)資源的管理和制度保障，推動(dòng)了教育管理信息體系的發(fā)展。這不僅提高了效率，還改進(jìn)了資源配置，保證了質(zhì)量。學(xué)習(xí)者和他們的父母都需要教育績效信息來進(jìn)行決策，并將他們的選擇傳遞到地方政府。一個(gè)教育管理信息體系應(yīng)當(dāng)完成如下工作：（1）保障該體系所有的數(shù)據(jù)資料（學(xué)生表現(xiàn)、員工效率、人口趨勢以及制度的、物質(zhì)的和資金的投入）經(jīng)過系統(tǒng)的收集、處理，并提供給教育計(jì)劃者，以利用所有這些全面、準(zhǔn)確的信息制定政策和計(jì)劃。（2）為省市和地方教育部門及機(jī)構(gòu)提供技術(shù)援助和建議，使他們能夠監(jiān)測和評(píng)估系統(tǒng)績效。（3）不斷開發(fā)更準(zhǔn)確的指標(biāo)，監(jiān)測和評(píng)估教育系統(tǒng)的各個(gè)方面。（4）協(xié)調(diào)研究、開發(fā)和培訓(xùn)活動(dòng)，確保該系統(tǒng)與社區(qū)內(nèi)其它合作伙伴的協(xié)作。（5）確保從國家和國際機(jī)構(gòu)得到資金支持，使該系統(tǒng)不斷擴(kuò)展。
　　今天的技術(shù)成就可以提供容易更新的綜合管理信息系統(tǒng)，這對(duì)中國龐大的、分割的教育培訓(xùn)市場十分重要。
　　教育機(jī)會(huì)和教育年限的不平等是區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、貧富之間收入和其他社會(huì)福利措施存在巨大差異的根源（見表2）。解決中國的教育不平等需要政府轉(zhuǎn)移支付。
　　
　　3. 制定規(guī)則，建立與非政府組織有效的伙伴關(guān)系
　　政府必須與諸多利益相關(guān)者一起管理這個(gè)龐大、復(fù)雜的體系。這些利益相關(guān)者包括能夠提供教育培訓(xùn)的不同政府部門（財(cái)政部、教育部、勞動(dòng)部、人事部等）、國內(nèi)外正規(guī)教育培訓(xùn)提供者、學(xué)生及其父母、受訓(xùn)者、教師和培訓(xùn)者、雇主、銀行和資本市場、社會(huì)各個(gè)方面等。以下是管理這一體系的主要做法：
　　
　　（1）公立教育培訓(xùn)體系的提供和管理。雖然政府對(duì)這一體系具有很大的控制力，但應(yīng)當(dāng)把它置于有效的管理之下，確保其高效率地實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。政府是公共產(chǎn)品的提供者，必須認(rèn)真思考哪些職能應(yīng)當(dāng)直接承擔(dān)，哪些應(yīng)當(dāng)委托給非政府部門及組織。
　　（2）協(xié)調(diào)。這是另外一個(gè)關(guān)鍵的機(jī)制。政府應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)國家、省（市）不同部門之間的作用，降低重復(fù)和低效，同時(shí)也必須協(xié)調(diào)非政府教育培訓(xùn)服務(wù)之間的行動(dòng)。
　?。?）規(guī)章。規(guī)章應(yīng)當(dāng)用于管理政府不同教育培訓(xùn)的行為，應(yīng)當(dāng)明確非政府教育培訓(xùn)提供者，特別是私立部門的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和義務(wù)。這些規(guī)則應(yīng)當(dāng)是清楚和透明的。
　?。?）質(zhì)量保障。政府在保障教育培訓(xùn)質(zhì)量體系方面具有重要作用。質(zhì)量保障不僅需要測評(píng)教育質(zhì)量的手段，而且要通過這個(gè)過程保證質(zhì)量，使那些質(zhì)量不高的機(jī)構(gòu)得到改進(jìn)。這是典型的“胡蘿卜”（將質(zhì)量與政府預(yù)算或政府特別項(xiàng)目資金、甚至私人機(jī)構(gòu)資金結(jié)合起來）加“大棒”（關(guān)閉或限期整改質(zhì)量不高的機(jī)構(gòu)）的做法。
　　政府不能直接擔(dān)保質(zhì)量，但是可以通過信息的發(fā)布保證質(zhì)量。通過確保達(dá)到質(zhì)量最低標(biāo)準(zhǔn)來保護(hù)學(xué)生和勞動(dòng)力市場消費(fèi)者權(quán)益。鑒于教育特別是高等教育的重要性，政府和利益相關(guān)者需要更多的信息幫助決策和調(diào)節(jié)。為了適應(yīng)從以投入為基礎(chǔ)向關(guān)注學(xué)生學(xué)習(xí)成果、關(guān)鍵能力和運(yùn)行效率的轉(zhuǎn)變，越來越需要保障質(zhì)量的實(shí)踐探索。
　　質(zhì)量保障體系包括鑒定和證書體系，目的在于為教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提供改進(jìn)質(zhì)量的指導(dǎo)，促進(jìn)不同機(jī)構(gòu)和區(qū)域之間統(tǒng)一的職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)。中國主管部門需要調(diào)查各種國際質(zhì)量保障體系，確定哪一種做法與中國的具體情況接近。如美國擁有一個(gè)區(qū)域性的鑒定機(jī)構(gòu)；歐盟也正在試圖建立一個(gè)完全不同的、統(tǒng)一的體系，試圖使所有成員國獲得的學(xué)位能夠相互比較，他們正在努力開發(fā)一個(gè)職業(yè)資格體系，使正規(guī)教育、職業(yè)教育與先前學(xué)習(xí)獲得的職業(yè)資格能夠等值轉(zhuǎn)換。
　　
　　4. 提供公開透明的信息，保障終身學(xué)習(xí)體系的和諧
　　為了使終身學(xué)習(xí)體系各個(gè)部分有效地工作，需要提供不斷更新的勞動(dòng)力市場和就業(yè)機(jī)會(huì)的信息、教育培訓(xùn)提供者（包括國際提供者）的質(zhì)量、績效和發(fā)放的證書信息。
　　（1）不斷變化的市場和就業(yè)需求信息。到2020年，中國經(jīng)濟(jì)將更加產(chǎn)業(yè)化和以服務(wù)為導(dǎo)向，更加需要人們掌握與知識(shí)經(jīng)濟(jì)相連的新技能與資格。這些技能與資格是什么？何種教學(xué)方法和課程才能培養(yǎng)、訓(xùn)練這些技能與資格？投資獲得這些技能與資格的回報(bào)是什么？另外隨著中國人口老齡化，大量的勞動(dòng)者退休，他們的教育培訓(xùn)需求是什么，怎樣滿足這些需求？這些信息需要及時(shí)提供。
　?。?）教育的回報(bào)率信息。2000年，普通大學(xué)畢業(yè)生回報(bào)率達(dá)到13%，3年制高等職業(yè)教育是10%，兩者都大大高于高中畢業(yè)的7%和初中畢業(yè)的5%。然而隨著高等教育學(xué)生的迅速增加，高等教育與中等學(xué)校的回報(bào)率正在縮小。大學(xué)畢業(yè)生失業(yè)的增加和大學(xué)畢業(yè)生起薪低于期望等傳聞?wù)f明，迅速擴(kuò)大的供給與經(jīng)濟(jì)快速變化的需求不相匹配。許多學(xué)生的家庭付出了巨大資金，但是不能獲得他們所預(yù)期的工資。各省和職業(yè)崗位之間的工資差異也正在發(fā)生迅速變化。準(zhǔn)確及時(shí)的信息能夠幫助學(xué)生及家長選擇投資的領(lǐng)域。作為一個(gè)有效的終身學(xué)習(xí)體系的組成部分，中國必須開發(fā)完善的職業(yè)指導(dǎo)和咨詢體系。這個(gè)體系不僅需要最新的就業(yè)機(jī)會(huì)信息，而且需要更多訓(xùn)練有素的專業(yè)人員為學(xué)生和受訓(xùn)者提供更好的信息咨詢服務(wù)。
　　（3）教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的質(zhì)量信息。目前亟待提供關(guān)于學(xué)校、大學(xué)和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)質(zhì)量的更可靠、更準(zhǔn)確的信息。其它國家擁有各種此類信息的提供模式，幫助學(xué)生及其家庭選擇學(xué)校和大學(xué)。將這些信息公布于眾，可以促使教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)改進(jìn)質(zhì)量。這些信息不僅對(duì)受訓(xùn)者重要，而且對(duì)政府和雇主以及教育培訓(xùn)的市場融資也很重要。
　　
　　5. 籌措終身學(xué)習(xí)的資金
　　當(dāng)前教育支出大約占國內(nèi)生產(chǎn)總值的5%。據(jù)估計(jì)，實(shí)際需要占國內(nèi)生產(chǎn)總值的6%~9%。中國教育經(jīng)費(fèi)公共開支大約保持在國內(nèi)生產(chǎn)總值的3%左右，少于所需的一半，低于國際標(biāo)準(zhǔn)（見表3）。政府應(yīng)當(dāng)考慮增加公共教育開支占國內(nèi)生產(chǎn)總值的份額，用于義務(wù)教育和高等教育的某些方面（那些對(duì)私人部門沒有吸引力的基礎(chǔ)研究）和培訓(xùn)。私人收益更接近社會(huì)收益的領(lǐng)域如高等職業(yè)教育和企業(yè)培訓(xùn)，受益者應(yīng)承擔(dān)更多的教育培訓(xùn)成本。
　　
　　為公立教育特別是高等教育的大規(guī)模擴(kuò)張籌措更多的資金，政府不得不收取更高的學(xué)費(fèi)。據(jù)估計(jì)，目前30%~40%的高等教育費(fèi)用來源于非政府部門，其2a091cebcec9ae8adb24f432eb2470a6中學(xué)費(fèi)占大部分。值得欣慰的是，雖然同經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家相比，中國公立教育機(jī)構(gòu)的學(xué)費(fèi)增長正在達(dá)到極限，但與亞洲國家的情況相比，還相對(duì)較低（見表4）。
　　
　　中國教育培訓(xùn)具有巨大的潛力，也迫切需要挖掘私人部門對(duì)高等教育的投入。1999年，學(xué)費(fèi)占中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值的42%，即城市居民可支配收入的47%，和農(nóng)村居民可支配收入的125%。
　　對(duì)無力支付學(xué)費(fèi)和私人培訓(xùn)機(jī)構(gòu)費(fèi)用的學(xué)生和工人，中國政府已經(jīng)建立起相應(yīng)的獎(jiǎng)學(xué)金和助學(xué)金制度，但還不足以覆蓋所有合格的學(xué)生。中國在一些學(xué)校也試行學(xué)校教育券，取得了積極的效果。還有一些針對(duì)企業(yè)和結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收返還計(jì)劃。這些措施需要進(jìn)一步完善和推廣。
　　由于巨大的教育經(jīng)費(fèi)需求以及義務(wù)教育后學(xué)生收入與教育程度的正相關(guān)，需要進(jìn)一步開發(fā)學(xué)生信貸市場。1986年，中國開始建立學(xué)生信貸市場。據(jù)2002年數(shù)據(jù)，學(xué)生信貸最多覆蓋了低收入學(xué)生的29%。同時(shí)，貸款相對(duì)于教育費(fèi)用，其規(guī)模依然很小。據(jù)估計(jì)拖欠貸款的學(xué)生信貸在10%~25%。因此中國需要不斷努力建設(shè)更大規(guī)模、更有效率的學(xué)生信貸市場。這就需要一個(gè)更加有效的學(xué)生信息體系和稅收體系。此外，政府必須為學(xué)生信貸提供擔(dān)保，建立學(xué)生信貸二級(jí)市場，并最終向公立、私立教育發(fā)行教育債券。
　　
　　6. 挖掘遠(yuǎn)程教育的潛力
　　中國巨大的教育培訓(xùn)需求和遼闊的地理特征決定了遠(yuǎn)程教育的巨大潛力。目前除了2.6億在校生外，中國還有3億成人文盲、半文盲（僅接受過初等教育）以及數(shù)以百萬計(jì)失業(yè)人員和農(nóng)村轉(zhuǎn)移的勞動(dòng)力，這些人急需各種類型和層次的培訓(xùn)。所有這些人員（除了在校生）占到總?cè)丝诘?0%以上。
　　此外，經(jīng)濟(jì)的快速增長導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的迅速調(diào)整。中國教育部估計(jì)，從現(xiàn)在到2050年，為了滿足技能需求，每年有2 500萬~3 000萬人需要接受各種類型的繼續(xù)教育和在職培訓(xùn)。這項(xiàng)艱巨的任務(wù)是傳統(tǒng)的教育手段難以完成的，因?yàn)橹袊用窬幼》稚?，交通和面?duì)面的交流非常昂貴，對(duì)個(gè)別地區(qū)來說根本不可能。這種地理特點(diǎn)使遠(yuǎn)程教育培訓(xùn)成為解決這一問題的最有力的工具。
　　中國必須抓住信息通信技術(shù)革命這一良機(jī)，通過發(fā)展遠(yuǎn)程和網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)擴(kuò)大社會(huì)的教育培訓(xùn)供給能力。中國已經(jīng)擁有世界上最大的廣播電視大學(xué)系統(tǒng)。截至2005年，總計(jì)向社會(huì)輸送了425萬高等教育畢業(yè)生，相當(dāng)于全部高等教育畢業(yè)生的12%，占全部高等成人教育畢業(yè)生的25%。還有100萬是中等專業(yè)畢業(yè)生，另有4 000萬人接受繼續(xù)教育、在職培訓(xùn)和非學(xué)