王　超

摘要：在對(duì)大量的案例分析和調(diào)研基礎(chǔ)上，通過理論分析，構(gòu)建了區(qū)域重大突發(fā)事件從發(fā)生、發(fā)展和結(jié)束全過程的監(jiān)測指標(biāo)體系，其中包含重大突發(fā)事件本身的監(jiān)測、影響對(duì)象脆弱性的監(jiān)測和防范體系的監(jiān)測的全方位監(jiān)測。

關(guān)鍵詞：重大突發(fā)事件；預(yù)警；監(jiān)測指標(biāo)

中圖分類號(hào)：F427．8文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1671－6477(2007)02－0165－06

區(qū)域重大突發(fā)事件就是指突然發(fā)生，造成或者可能造成區(qū)域內(nèi)重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞危及公共安全的緊急事件。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國每年因突發(fā)公共事件造成的損失約占我國GDP的6％，近6 500億元，而且有上升的趨勢，已成為構(gòu)建我國和諧社會(huì)和可持續(xù)發(fā)展的巨大隱患。

如何有效地應(yīng)對(duì)區(qū)域內(nèi)的重大突發(fā)事件，其中一個(gè)重要的方法就是建立區(qū)域內(nèi)重大突發(fā)事件的預(yù)警管理體系，通過評(píng)估區(qū)域的安全狀態(tài)，然后預(yù)先采取干預(yù)措施，使突發(fā)事件不發(fā)生，或發(fā)生的規(guī)模減少，從而使突發(fā)事件造成的不良后果減少到最少。而建立預(yù)警監(jiān)測指標(biāo)是構(gòu)建預(yù)警管理體系的基礎(chǔ)。筆者重點(diǎn)討論如何在區(qū)域內(nèi)建立重大突發(fā)事件的預(yù)警監(jiān)測指標(biāo)體系。

一、區(qū)域重大突發(fā)事件預(yù)警監(jiān)測指標(biāo)的構(gòu)建思路與框架

構(gòu)建區(qū)域重大突發(fā)事件的預(yù)警監(jiān)測指標(biāo)，必須要知道重大突發(fā)事件是如何在區(qū)域內(nèi)造成損害的，以及重大突發(fā)事件是如何不斷擴(kuò)散的。根據(jù)本課題組對(duì)大量突發(fā)事件的案例分析和相關(guān)調(diào)研，筆者認(rèn)為重大突發(fā)事件發(fā)生與擴(kuò)散的影響因素是由重大突發(fā)事件本身的性質(zhì)、重大突發(fā)事件受災(zāi)對(duì)象的脆弱性和重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)體系的脆弱性三方面決定的，這個(gè)判斷是構(gòu)建本監(jiān)測指標(biāo)的基礎(chǔ)。構(gòu)建突發(fā)事件預(yù)警監(jiān)測指標(biāo)，必須至少達(dá)到三個(gè)目標(biāo)：

第一是能獲知區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的存在狀態(tài)。本區(qū)域存在哪些突發(fā)事件的隱患，突發(fā)事件的發(fā)展?fàn)顟B(tài)；本區(qū)域是否安全，還是突發(fā)事件已處于萌芽狀態(tài)或處于發(fā)生狀態(tài)，等等。

第二能獲知本區(qū)域抵抗重大突發(fā)事件的能力狀態(tài)，以便查漏補(bǔ)缺，提高區(qū)域防御應(yīng)對(duì)能力。所以應(yīng)對(duì)本區(qū)域應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的事先準(zhǔn)備與應(yīng)對(duì)能力進(jìn)行監(jiān)測與評(píng)價(jià)，以督促本區(qū)域提前做好相關(guān)準(zhǔn)備。

第三是對(duì)區(qū)域重大突發(fā)事件的預(yù)警應(yīng)是全方位的，應(yīng)能對(duì)突發(fā)事件發(fā)生的全過程都能進(jìn)行監(jiān)測，不僅要對(duì)突發(fā)事件發(fā)生前進(jìn)行監(jiān)測，而且對(duì)突發(fā)事件發(fā)生中和發(fā)生后都應(yīng)該進(jìn)行監(jiān)測。

根據(jù)以上的分析，本區(qū)域重大突發(fā)事件的預(yù)警指標(biāo)體系的一級(jí)指標(biāo)就按照突發(fā)事件發(fā)生的時(shí)間狀態(tài)角度來進(jìn)行構(gòu)建，即，區(qū)域重大突發(fā)事件發(fā)生前的預(yù)警(A1)；區(qū)域重大突發(fā)事件發(fā)生中的預(yù)警(B1)和區(qū)域重大突發(fā)事件發(fā)生后的預(yù)警(C1)。然后再根據(jù)以上突發(fā)事件的發(fā)生與擴(kuò)散的機(jī)理進(jìn)行細(xì)分。見圖1。

二、區(qū)域重大突發(fā)事件發(fā)生前的預(yù)警指標(biāo)體系(A1)

重大突發(fā)事件發(fā)生前的預(yù)警指標(biāo)體系包含三大類二級(jí)指標(biāo)：一是區(qū)域重大突發(fā)事件發(fā)生與擴(kuò)散可能性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(A11)，監(jiān)測本區(qū)域可能會(huì)發(fā)生哪些重大突發(fā)事件，或哪種突發(fā)事件發(fā)生的可能性狀態(tài)；二是區(qū)域重大突發(fā)事件受災(zāi)對(duì)象的脆弱性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(A12)，監(jiān)測本區(qū)域內(nèi)受重大突發(fā)事件危害的承受能力；三是區(qū)域重大突發(fā)事件發(fā)生前的應(yīng)對(duì)體系評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(A13)，監(jiān)測本區(qū)域內(nèi)應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件發(fā)生的能力。見圖2。

區(qū)域重大突發(fā)事件發(fā)生與擴(kuò)散可能性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(A11)監(jiān)測指標(biāo)的識(shí)別結(jié)果可分為四個(gè)級(jí)別：很大可能性、中等可能性、很小可能性和沒有可能性；區(qū)域重大突發(fā)事件受災(zāi)對(duì)象的脆弱性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(A12)監(jiān)測指標(biāo)的識(shí)別結(jié)果可分為三個(gè)級(jí)別：非常脆弱、一般脆弱、承受能力強(qiáng)；區(qū)域重大突發(fā)事件發(fā)生前的應(yīng)對(duì)體系評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(A13)監(jiān)測指標(biāo)的識(shí)別結(jié)果可分為五個(gè)級(jí)別：好、較好、一般、較弱、弱。預(yù)警管理部門根據(jù)不同的識(shí)別結(jié)果采取相應(yīng)的預(yù)控措施。

(一)區(qū)域重大突發(fā)事件發(fā)生與擴(kuò)散可能性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(A11)

區(qū)域重大突發(fā)事件發(fā)生與擴(kuò)散可能性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(A11)用來監(jiān)測本區(qū)域可能會(huì)發(fā)生哪些重大突發(fā)事件，哪種突發(fā)事件發(fā)生的可能性狀態(tài)，哪種突發(fā)事件發(fā)生的強(qiáng)度有多大，發(fā)生后會(huì)發(fā)生哪些擴(kuò)散等。根據(jù)課題組的研究，它應(yīng)包括五個(gè)三級(jí)指標(biāo)，即區(qū)域自然災(zāi)害發(fā)生與擴(kuò)散可能性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(A111)，區(qū)域事故災(zāi)難發(fā)生與擴(kuò)散可能性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(A112)，區(qū)域公共衛(wèi)生事件發(fā)生與擴(kuò)散可能性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(A113)，區(qū)域重大社會(huì)安全事件發(fā)生與擴(kuò)散可能性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(A114)，區(qū)域復(fù)合重大突發(fā)事件發(fā)生與擴(kuò)散可能性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(A115)。見圖3。

當(dāng)然監(jiān)測指標(biāo)還可細(xì)分下去，比如區(qū)域自然災(zāi)害發(fā)生與擴(kuò)散可能性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(A111)可分為區(qū)域地震災(zāi)害發(fā)生與擴(kuò)散可能性評(píng)價(jià)指標(biāo)、區(qū)域水災(zāi)害發(fā)生與擴(kuò)散可能性評(píng)價(jià)指標(biāo)、區(qū)域氣象災(zāi)害發(fā)生與擴(kuò)散可能性評(píng)價(jià)指標(biāo)等等。

(二)區(qū)域重大突發(fā)事件受災(zāi)對(duì)象的脆弱性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(A12)

區(qū)域重大突發(fā)事件受災(zāi)對(duì)象的脆弱性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(A12)用來監(jiān)測本區(qū)域內(nèi)受重大突發(fā)事件危害的承受能力，由于各種突發(fā)事件的危害程度不一樣，區(qū)域內(nèi)承受突發(fā)事件的承受能力應(yīng)可按不同突發(fā)事件種類進(jìn)行細(xì)分，所以下一級(jí)又可根據(jù)不同重大突發(fā)事件的性質(zhì)分成五個(gè)三級(jí)指標(biāo)。見圖4。

區(qū)域脆弱性的評(píng)價(jià)指標(biāo)主要從兩個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，一是區(qū)域內(nèi)硬件設(shè)施承受某種突發(fā)事件損害的能力；二是區(qū)域內(nèi)軟件承受某種突發(fā)事件損害的能力，軟件脆弱性主要是指個(gè)人與社會(huì)承受突發(fā)事件的脆弱性、生態(tài)環(huán)境的脆弱性等，個(gè)人與社會(huì)承受突發(fā)事件的脆弱性包括心理承受能力、過激反應(yīng)可能等方面。

(三)區(qū)域重大突發(fā)事件發(fā)生前的應(yīng)對(duì)體系的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(A13)

不同重大突發(fā)事件的類型其應(yīng)對(duì)體系、應(yīng)急資源準(zhǔn)備等方面應(yīng)有所不同，所以對(duì)區(qū)域重大突發(fā)事件發(fā)生前的應(yīng)對(duì)體系評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)依據(jù)不同重大突發(fā)事件的性質(zhì)進(jìn)行細(xì)分，見圖5。

對(duì)重大突發(fā)事件的預(yù)先應(yīng)對(duì)體系不僅單單包括政府部門，而且還包括企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、民間組織、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等非政府組織和個(gè)人的應(yīng)對(duì)能力，所以對(duì)重大突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)體系的監(jiān)測應(yīng)包括三部分，比如區(qū)域自然災(zāi)害發(fā)生前的應(yīng)對(duì)體系的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(A131)可下分三個(gè)四級(jí)指標(biāo)。

政府應(yīng)對(duì)體系是重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的主體，所以詳細(xì)分析一下政府應(yīng)對(duì)體系評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，一個(gè)完善的重大突發(fā)事件發(fā)生前的應(yīng)對(duì)體系應(yīng)該包括強(qiáng)烈的預(yù)先防范的意識(shí)、完備的管理體制、專業(yè)的應(yīng)對(duì)人員、充裕的應(yīng)對(duì)資源保障體系和完善的應(yīng)對(duì)預(yù)案體系，所以對(duì)政府應(yīng)對(duì)體系評(píng)價(jià)指標(biāo)體系可細(xì)分為五個(gè)五級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)。

三、區(qū)域重大突發(fā)事件發(fā)生中的預(yù)警指標(biāo)體系(B1)

區(qū)域重大突發(fā)事件發(fā)生中的預(yù)警指標(biāo)體系

(B1)包括三個(gè)二級(jí)指標(biāo)：一是重大突發(fā)事件發(fā)生中的擴(kuò)散評(píng)價(jià)指標(biāo)，監(jiān)測重大突發(fā)事件發(fā)生以后擴(kuò)散的情況，是強(qiáng)度的擴(kuò)散，還是變異擴(kuò)散或連鎖擴(kuò)散；二是重大突發(fā)事件發(fā)生中受災(zāi)對(duì)象損失評(píng)價(jià)指標(biāo)，監(jiān)測受災(zāi)對(duì)象在重大突發(fā)事件發(fā)生后的損失情況，受到哪些方面的損失；三是重大突發(fā)事件發(fā)生中的應(yīng)急對(duì)策有效性評(píng)價(jià)指標(biāo)，監(jiān)測在重大突發(fā)事件發(fā)生時(shí)政府、(非政府組織)以及個(gè)人應(yīng)急對(duì)策的有效性。

區(qū)域重大突發(fā)事件發(fā)生中的預(yù)警指標(biāo)體系(B1)包含的指標(biāo)。見圖8。

對(duì)區(qū)域重大突發(fā)事件發(fā)生中的擴(kuò)散評(píng)價(jià)指標(biāo)監(jiān)測指標(biāo)的識(shí)別結(jié)果可分為高、中、低三種狀態(tài)；對(duì)區(qū)域重大突發(fā)事件發(fā)生中受災(zāi)對(duì)象損失評(píng)價(jià)指標(biāo)監(jiān)測指標(biāo)的識(shí)別結(jié)果可分為非常嚴(yán)重、嚴(yán)重、一般、小、較小五種狀態(tài)；對(duì)區(qū)域重大突發(fā)事件發(fā)生中的應(yīng)急對(duì)策有效性評(píng)價(jià)指標(biāo)監(jiān)測指標(biāo)的識(shí)別結(jié)果可分為非常有效、有效、一般、無效、負(fù)作用、極大副作用六中狀態(tài)。

(一)區(qū)域重大突發(fā)事件發(fā)生中的擴(kuò)散評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(B11)

區(qū)域重大突發(fā)事件發(fā)生中的擴(kuò)散評(píng)價(jià)指標(biāo)是對(duì)區(qū)域內(nèi)所發(fā)生的重大突發(fā)事件擴(kuò)散程度的評(píng)價(jià)，重大突發(fā)事件擴(kuò)散的方式有三種狀態(tài)，所以可細(xì)分三個(gè)三級(jí)指標(biāo)。見圖9。

(二)區(qū)域重大突發(fā)事件發(fā)生中受災(zāi)對(duì)象損失評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(B12)

區(qū)域重大突發(fā)事件發(fā)生中受災(zāi)對(duì)象損失評(píng)價(jià)指標(biāo)是對(duì)區(qū)域內(nèi)所發(fā)生的重大突發(fā)事件受災(zāi)程度的評(píng)價(jià)，如本文的前面所述，可細(xì)分兩個(gè)三級(jí)指標(biāo)。

(三)區(qū)域重大突發(fā)事件發(fā)生中的應(yīng)急對(duì)策有效性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(B13)

對(duì)區(qū)域重大突發(fā)事件發(fā)生中的應(yīng)急對(duì)策同樣也要包括政府部門、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、民間組織、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和個(gè)人的應(yīng)對(duì)能力，所以對(duì)重大突發(fā)事件發(fā)生中的應(yīng)急對(duì)策的監(jiān)測下可分三個(gè)四級(jí)指標(biāo)。見圖11。

政府是區(qū)域內(nèi)發(fā)生重大突發(fā)事件發(fā)生中應(yīng)急對(duì)策采取的主體，評(píng)價(jià)政府采取相應(yīng)的應(yīng)急對(duì)策有效性的評(píng)價(jià)可從三個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估，一是應(yīng)急反應(yīng)速度；二是應(yīng)急決策與執(zhí)行的正確性；三是應(yīng)急資源的有效調(diào)配和利用，政府應(yīng)急對(duì)策有效性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系也包括三個(gè)監(jiān)測子系統(tǒng)。

四、區(qū)域重大突發(fā)事件發(fā)生后的預(yù)警指標(biāo)體系(C1)

對(duì)重大突發(fā)事件發(fā)生后的預(yù)警指標(biāo)體系包括三個(gè)方面，一是對(duì)重大突發(fā)事件發(fā)生后的再次發(fā)生與擴(kuò)散評(píng)價(jià)，即監(jiān)測本區(qū)域發(fā)生同類重大突發(fā)事件的可能性、可能強(qiáng)度以及擴(kuò)散的可能性；二是對(duì)重大突發(fā)事件發(fā)生后的受災(zāi)對(duì)象恢復(fù)的評(píng)價(jià)，監(jiān)測受災(zāi)對(duì)象的災(zāi)后重建狀況；三是對(duì)重大突發(fā)事件發(fā)生后重建體系的評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)是否有負(fù)責(zé)重建的機(jī)構(gòu)，重建措施是否有效等。見圖13。

對(duì)區(qū)域重大突發(fā)事件發(fā)生后的再次發(fā)生與擴(kuò)散評(píng)價(jià)指標(biāo)的識(shí)別結(jié)果為可能性大、可能性一般、可能性小、沒有可能性四種狀態(tài)；區(qū)域重大突發(fā)事件發(fā)生后的受災(zāi)對(duì)象恢復(fù)評(píng)價(jià)指標(biāo)的識(shí)別結(jié)果為特別好、好、一般、較差、差、非常差六種狀態(tài)；區(qū)域重大突發(fā)事件發(fā)生后重建體系評(píng)價(jià)指標(biāo)的識(shí)別結(jié)果為高效、一般、低效、無效四種狀態(tài)。

(一)區(qū)域重大突發(fā)事件發(fā)生后的再次發(fā)生與擴(kuò)散評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(C11)

區(qū)域重大突發(fā)事件發(fā)生后的再次發(fā)生與擴(kuò)散評(píng)價(jià)指標(biāo)體系包括三個(gè)方面，一是已發(fā)生的重大突發(fā)事件再次發(fā)生可能性的監(jiān)測；二是對(duì)已發(fā)生的重大突發(fā)事件再次發(fā)生強(qiáng)度大小的監(jiān)測；三是已發(fā)生的重大突發(fā)事件再次擴(kuò)散可能性的監(jiān)測。見圖14。

(二)區(qū)域重大突發(fā)事件發(fā)生后的受災(zāi)對(duì)象恢復(fù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(C12)

區(qū)域內(nèi)重大突發(fā)事件發(fā)生后的受災(zāi)對(duì)象恢復(fù)評(píng)價(jià)指標(biāo)主要有兩個(gè)方面，一是硬件設(shè)施的恢復(fù)，二是軟件方面的恢復(fù)，軟件方面包括人們的心理、經(jīng)濟(jì)水平、生態(tài)環(huán)境等方面。見圖15。

(三)區(qū)域重大突發(fā)事件發(fā)生后重建體系評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(C13)

對(duì)區(qū)域重大突發(fā)事件發(fā)生后重建體系評(píng)價(jià)指標(biāo)包括是否有重建體系、重建計(jì)劃與措施、重建計(jì)劃與措施實(shí)施狀況以及重大突發(fā)事件發(fā)生后是否吸取了經(jīng)驗(yàn)等方面。

突發(fā)事件的發(fā)生在一個(gè)社會(huì)的發(fā)展中是不可避免的，對(duì)突發(fā)事件預(yù)警與控制的研究和應(yīng)用在我國在發(fā)生“非典”之后得到了廣泛而深入的關(guān)注，國家從社會(huì)公共安全的高度也頒發(fā)了相應(yīng)的法律法規(guī)，出臺(tái)了預(yù)案和相關(guān)辦法，理論研究者也提出了許多的研究成果，比如我國學(xué)者宋林飛探討了構(gòu)建社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，以估量中國社會(huì)中人們經(jīng)受社會(huì)性損失與痛苦的程度，其指標(biāo)體系包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、自然環(huán)境、國際環(huán)境等五個(gè)方面。我國學(xué)者丁輝提出對(duì)城市的優(yōu)先評(píng)價(jià)對(duì)象應(yīng)包括交通樞紐、大型建筑場館和公共場所、城市中的危險(xiǎn)化學(xué)品、城市生命線和職業(yè)危害等五個(gè)方面的安全評(píng)價(jià)。我國學(xué)者閻耀軍提出了生存保障指數(shù)、經(jīng)濟(jì)支撐指數(shù)、社會(huì)分配指數(shù)、社會(huì)控制指數(shù)、社會(huì)心理指數(shù)和外部環(huán)境指數(shù)的，6個(gè)子系統(tǒng)下轄的12個(gè)分系統(tǒng)構(gòu)成的群體性突發(fā)事件監(jiān)測預(yù)警指標(biāo)體系。

從目前的相關(guān)研究成果來看，總的來說對(duì)區(qū)域重大突發(fā)事件的預(yù)警監(jiān)測指標(biāo)系統(tǒng)建立方面的探討不多，綜合比較目前的相關(guān)研究現(xiàn)狀，本文所建立的針對(duì)區(qū)域的重大突發(fā)事件的預(yù)警監(jiān)測指標(biāo)體系，有以下兩個(gè)特點(diǎn)。

一是監(jiān)測涉及到突發(fā)事件發(fā)生的全過程。不但在突發(fā)事件發(fā)生前需要監(jiān)測，在突發(fā)事件的發(fā)生中和發(fā)生后同樣需要監(jiān)測預(yù)警。

二是所構(gòu)建的監(jiān)測指標(biāo)內(nèi)容涵蓋廣泛，超過目前指標(biāo)構(gòu)建的框架。不但包括突發(fā)事件本身指標(biāo)身的發(fā)展?fàn)顟B(tài)監(jiān)測，還包括突發(fā)事件的影響對(duì)象的脆弱性方面和政府等部門應(yīng)對(duì)體系與能力狀態(tài)的監(jiān)測方面。當(dāng)然，本監(jiān)測預(yù)警指標(biāo)體系還只是一個(gè)框架，具體應(yīng)用還需要進(jìn)一步細(xì)分，這也是本課題下一步需要研究和加強(qiáng)的內(nèi)容。