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        保障性住房走過(guò)十字路口

        2007-05-30 10:48:04古宓原
        南風(fēng)窗 2007年17期
        關(guān)鍵詞:建設(shè)

        古宓原

        面對(duì)2007年上半年如過(guò)山車般飆升的商品房?jī)r(jià),政府的“有形ZT-”究竟該伸向哪里?這個(gè)令各地方官員一面竊喜一面頭疼的問(wèn)題,最近終于達(dá)成共識(shí)。

        新政進(jìn)行時(shí)

        8月13日,中國(guó)政府網(wǎng)全文公布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(國(guó)發(fā)[2007]24號(hào)文,以下簡(jiǎn)稱“24號(hào)文”)。兩周前,這份文件在國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上討論并原則通過(guò),一言以蔽之,這份文件確立的以廉租房為重點(diǎn)的保障性住房制度,將成為各級(jí)政府未來(lái)工作的基本方向。

        1995年,香港“公屋”數(shù)量達(dá)到2.1萬(wàn)套,事后證明,這些公屋一方面確保了中低收入者的居住權(quán),又起到了分流市場(chǎng)需求的作用。而在十多年后,英國(guó)新任首相布朗在應(yīng)對(duì)英國(guó)史無(wú)前例的高房?jī)r(jià)時(shí)所做出的動(dòng)作,亦是直接宣布未來(lái)英國(guó)政府將提供超過(guò)300萬(wàn)套“保障性住房”。

        據(jù)了解,目前“24號(hào)文”的具體執(zhí)行方案正在醞釀之中,而包括建設(shè)部、央行、國(guó)土資源部、財(cái)政部、民政部以及國(guó)稅總局在內(nèi)的幾大部委,近期也將先后發(fā)布與此文件相配套政策的消息,其中包括即將組建的住房保障司,相關(guān)的金融稅收支持政策以及“低收入家庭”劃線方法的編制等。

        有消息稱,上述一系列措施,在即將召開的建國(guó)以來(lái)規(guī)格最高的“全國(guó)住宅工作會(huì)議”上將會(huì)有定案,全部完成則在10月前后,屆時(shí),有關(guān)住房保障的立法工作也將進(jìn)入實(shí)際階段。“時(shí)間非常緊迫,很多政策的具體細(xì)則需要地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r來(lái)擬定,包括財(cái)政支持和劃線工作等,現(xiàn)有的人手都忙不過(guò)來(lái)?!?月17日,廣州市國(guó)土房管局某官員在接受記者采訪時(shí)表示。

        事實(shí)上,在管理架構(gòu)方面,地方政府由于面臨現(xiàn)實(shí)的壓力,早已先于建設(shè)部開始調(diào)整。廣州市早在2005年以前就成立了住房制度改革辦公室和住宅建設(shè)辦公室,與當(dāng)?shù)貒?guó)土房管局平級(jí),下設(shè)多個(gè)處室,負(fù)責(zé)全市的廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房工作。北京市的住房保障辦公室也于今年2月中旬成立,目前隸屬北京市建委管理。

        而全國(guó)保障性住房的管理工作,目前還—直由建設(shè)部住宅產(chǎn)業(yè)司,即房地產(chǎn)司主管,具體工作僅由不到10人組成的住房保障處來(lái)做。

        如何防止類似1998年“23號(hào)文”被片面甚至“歪曲”執(zhí)行的局面再度出現(xiàn),至關(guān)重要。

        1998年,國(guó)務(wù)院下發(fā)的綱領(lǐng)性“23號(hào)文”中,“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”被確定為基本方向,但在執(zhí)行過(guò)程中,行業(yè)和市場(chǎng)導(dǎo)向的發(fā)展模式最終形成了“商品住房成為主體,保障性住房長(zhǎng)期缺失”的實(shí)際結(jié)果,從而造成大量中低收入者在商品房市場(chǎng)中解決基本居住問(wèn)題,形成剛性需求,導(dǎo)致房?jī)r(jià)居高不下。

        很顯然,把房?jī)r(jià)上漲的責(zé)任推給建設(shè)部是不公平的。同樣,按照目前政府規(guī)劃中的住房保障體系目標(biāo)來(lái)看,“僅靠建設(shè)部擴(kuò)權(quán)增員是不行的,各個(gè)部委之間的協(xié)調(diào)合作是必不可少的?!眹?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的專家表示。

        資金之困

        在陸續(xù)被國(guó)務(wù)院安排介入住房保障體系的中央部委里,財(cái)政部是一個(gè)重要的新角色。

        因?yàn)楝F(xiàn)行的地方財(cái)政分配體制下,中央愿意拿出錢來(lái)支持以廉租房制度為重點(diǎn)的住房保障體系,還是僅僅提供相應(yīng)的財(cái)稅政策,直接關(guān)系到住房保障體系建設(shè)的主體——地方政府的積極性。

        “說(shuō)到底,還是一個(gè)錢的問(wèn)題,解決財(cái)政分擔(dān)的機(jī)制,是幾年來(lái)都沒(méi)有很好解決的問(wèn)題?!币晃谎芯繌V州保障性住房制度多年的教授表示。

        自2004年《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》出臺(tái)以后,考慮到各地財(cái)政相對(duì)緊張的實(shí)際情況,建設(shè)部最初的想法是,堅(jiān)持以各級(jí)財(cái)政預(yù)算安排廉租住房資金為主,多種渠道籌措的原則。如在住房公積金增值收益中提取一部分,鼓勵(lì)單位和個(gè)人進(jìn)行捐贈(zèng),地方在住房建設(shè)中提取一定比例的資金或從直管公房租金收入中提取一部分資金等。

        但由于地方財(cái)政預(yù)算的剛性結(jié)構(gòu),不斷增長(zhǎng)的廉租房資金投入也只能從歷年財(cái)政收入的增量上做文章。以廣東省為例,根據(jù)建設(shè)部2006年3月份公布的數(shù)據(jù),截至2005年底,廣東全省用于廉租房建設(shè)的財(cái)政投入與當(dāng)年全省的政府支出相比,僅占0.24%。

        而根據(jù)規(guī)定,住房公積金增值收益的分配順序依次為風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、管理費(fèi)用,最后才是城市廉租住房建設(shè)補(bǔ)充資金,并且公積金的貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金比例不得低于60%?!拔覈?guó)住房公積金增值收益普遍很少且不穩(wěn)定,在提取風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、支付管理費(fèi)用后,剩余資金非常有限,大都不足以支持廉租住房制度建設(shè)?!眹?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心專家巴曙松在一份研究報(bào)告中指出。

        所以到最后,籌集資金的重心不得不轉(zhuǎn)移到地方政府的“第二財(cái)政”——土地出讓金上來(lái)。去年下發(fā)的國(guó)辦發(fā)2006)37號(hào)文,以及之后財(cái)政部會(huì)同建設(shè)部、國(guó)土資源部聯(lián)合發(fā)m的通知都明確規(guī)定,地方政府應(yīng)該從土地出讓凈收益中安排一定資金,用于城鎮(zhèn)廉租住房建設(shè)。

        “當(dāng)時(shí)定的是扣除一些費(fèi)用后余額的5%,建設(shè)部曾建議提高到15~20%,現(xiàn)在中央要求達(dá)到10%以上,對(duì)某些靠‘土地吃飯的地方來(lái)說(shuō)已經(jīng)很高了,自然得到的響應(yīng)也寥寥?!敝袊?guó)社科院的一位專家表示。

        今年2月14日,建設(shè)部對(duì)2006年城鎮(zhèn)廉租住房制度建設(shè)情況的通報(bào),目前仍有166個(gè)地級(jí)以上城市未明確土地出讓凈收益用于廉租住房制度建設(shè)的比例,而絕大多數(shù)城市還沒(méi)有開始將土地出讓凈收益實(shí)際用于廉租住房制度建設(shè)。

        “在目前的融資方式下,廉租房建設(shè)對(duì)地方來(lái)說(shuō),在一定意義上屬于硬性攤派,往往不能調(diào)動(dòng)地方的積極性?!卑褪锼稍趫?bào)告中稱。

        在這種情況下,財(cái)政部需要借助央行和國(guó)稅總局的政策協(xié)助。目前的消息是,由地方財(cái)政和銀行貸款按適當(dāng)比例共同負(fù)擔(dān)廉租房建設(shè)所需資金,國(guó)稅總局則制定出有利于保障性住房開發(fā)的稅收減免政策。

        細(xì)節(jié)的著力點(diǎn)

        就在國(guó)務(wù)院“24號(hào)文”在常務(wù)會(huì)議上討論并原則通過(guò)后不久,各地關(guān)于廉租房建設(shè)的進(jìn)展就如雨后春筍般冒了出來(lái),繼北京、廣州、上海這三個(gè)最早實(shí)行保障性住房試點(diǎn)的城市之后,最近一輪房?jī)r(jià)的領(lǐng)跑者2--深圳市,還發(fā)布了“在地鐵物業(yè)開發(fā)中配套政策性住房和廉租房”的消息。

        事情好像越來(lái)越朝著人們所希望的方向發(fā)展了。在《深圳市住房建設(shè)規(guī)劃(2006~2010)》中,記者看到,深圳市政府將在此規(guī)劃期內(nèi)建設(shè)政策性、保障性住房14萬(wàn)套,建筑面積770萬(wàn)平方米,其中公共租賃房(含廉租房)的面積是經(jīng)濟(jì)適用房的兩倍以上。記者手中的一份《廣州市住房保障工作情況報(bào)告》也顯示,面對(duì)近萬(wàn)戶雙特困戶和8萬(wàn)多戶中低收入住房困難戶的問(wèn)題,當(dāng)?shù)卣苡行判脑?010年前完全解決。

        但很多問(wèn)題實(shí)際上隱藏在細(xì)節(jié)之中。“目前,地方政府正對(duì)歷年印發(fā)的政府保障型住房管理規(guī)定進(jìn)行整合,擬訂當(dāng)?shù)氐谋U闲宰》抗芾磙k法及其配套性文件?!睆V州市國(guó)土房管局綜合調(diào)研處某人士表示。事實(shí)上,這是件很不容易的事情,因?yàn)檫@一過(guò)程既要考慮與過(guò)去做法和實(shí)際情況銜接結(jié)合,還要保證與中央政策、省里規(guī)定保持協(xié)調(diào)一致。

        “比如應(yīng)該多建房還是應(yīng)該多給錢,是‘補(bǔ)磚頭還是‘補(bǔ)人頭,廉租房應(yīng)該集中建還是配套建,每個(gè)具體的決策都會(huì)影響一大批人?!睆V州某大學(xué)一位研究城市規(guī)劃的教授指出。

        在“24號(hào)文”中,國(guó)務(wù)院提出了很多細(xì)化的實(shí)施意見,比如對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房中涉及上市交易、回購(gòu)、差價(jià)補(bǔ)償和標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高等關(guān)鍵問(wèn)題有了明確說(shuō)法,對(duì)舊區(qū)改造也提出力戒大拆大建、提倡房屋維修維護(hù)的建議。另外,對(duì)政策落實(shí)有較具體的考核指標(biāo)和工作責(zé)任制度,對(duì)資金來(lái)源和分擔(dān)也有明確交代。

        最終的問(wèn)題仍在于落實(shí)。1998年的“23號(hào)文”曾經(jīng)也一度強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)適用房在新住房制度中的主體地位,還對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房?jī)r(jià)格和利潤(rùn)作了規(guī)定,如“利潤(rùn)控制在3%以下”,政策目標(biāo)是80%左右的居民購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房。但后來(lái)的諸多數(shù)據(jù)表明,經(jīng)濟(jì)適用房并沒(méi)有成為以后住房供應(yīng)的主體。

        現(xiàn)在的情況是,很多具體措施在某些地方已經(jīng)沒(méi)有改進(jìn)的余地了。以舊屋維修維護(hù)為例,此前就有學(xué)者認(rèn)為,中國(guó)一些城市上世紀(jì)八九十年代的住宅轉(zhuǎn)為廉租房是可行的,遺憾的是這些城市很早前就拆除了這些建筑。而德國(guó)與全國(guó)家庭數(shù)相當(dāng)?shù)某^(guò)3800萬(wàn)套房屋,大量都是舊屋進(jìn)行翻新和改造的。

        而就廉租房融資方面來(lái)講,新加坡的經(jīng)驗(yàn)是,發(fā)行廉租房信托并允許其公開上市交易。政府負(fù)責(zé)制定廉租房的標(biāo)準(zhǔn)、審批入住資格,并提供租金和稅收方面的補(bǔ)貼;金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)發(fā)行信托產(chǎn)品和管理信托資金,并負(fù)責(zé)聘請(qǐng)專業(yè)的機(jī)構(gòu)對(duì)所購(gòu)物業(yè)進(jìn)行管理。采用這種方式分散購(gòu)買二手房作為廉租房,政府主導(dǎo),金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)運(yùn)作將使社會(huì)資源得到最大化利用,不過(guò)在中國(guó)要實(shí)現(xiàn)這種成熟的金融操作,還需要走很長(zhǎng)的路。

        “當(dāng)務(wù)之急是要確定可以享受保障性住房的是哪些人,由哪些部門來(lái)動(dòng)態(tài)地監(jiān)督他們。在收入誠(chéng)信體系還沒(méi)有建立起來(lái)之前,這已經(jīng)是一個(gè)很棘手的問(wèn)題了?!币晃坏胤浇ㄔO(shè)部門官員表示。

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