石　破

“一肩挑”是個形象的說法，指近些年基層黨政領導合二為一的改革模式。湖北2005年開始推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的重要內容就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記原則上兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。安徽省有近1／3的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也實行了黨政正職“一肩挑”。成都成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)后，也提出要探索開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政“一肩挑”?；鶎狱h政正職“一肩挑”似乎有逐漸推開的態(tài)勢。

2002年底，山西長治市開始試點村級“一肩挑”，到2006年初，全市3600多個行政村，實行“一肩挑”的村已經(jīng)達到90.2％，是全國村級“一肩挑”比例最高的地區(qū)。與此同時，長治市迅速推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長“一肩挑”，截至當年6月，全市132個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全部實現(xiàn)了黨、政正職“一肩挑”，亦是全國唯一全面鋪開此項改革的地級市。

黨政分開原則是改革開放中體制改革的重要內容，從提出到今天已經(jīng)接近30年的時間。那么為什么經(jīng)濟相對不發(fā)達地區(qū)出現(xiàn)基層黨政領導合二為一的趨勢?如何看待?記者前往長治進行了實地調查。

執(zhí)政黨基層組織之憂

在記者采訪過程中，不少黨的干部表達了對執(zhí)政黨基層組織弱化的憂慮?！爸袊r(nóng)村基層黨的建設，對改革的發(fā)展和穩(wěn)定至關重要。”長治市委組織部部長郭新民說，“所謂‘基礎不牢，地動山搖?！?/p>

這種擔憂在農(nóng)村大規(guī)模推行民主選舉后進一步加深了。秦世英是長治壺關縣百尺鎮(zhèn)的黨委書記。她當過3年鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，7年鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，一共參加過4屆村級選舉：剛開始民主選舉時，村民們漠不關心，選誰當村主任都可以，有人還說“最好選上個沒本事的，管不了我們”!到第二階段，大家爭著當村干部，為此生氣、打架，甚至選不成。近幾年，村級選舉進入第三階段：比誰是能人，誰更能給老百姓辦事。落選的無話可說，選上的也有了壓力。

進入比誰是能人的階段后，農(nóng)村基層黨組織長期積累的問題日益暴露出來。農(nóng)村黨員普遍年齡偏大，“七個黨員八顆牙”，文化水平也不高，有的村支書解放前就參加革命了，論艱苦奮斗精神肯定一流，但村干部一當二三十年，村里還是一窮二白。br>

屯留縣路村鄉(xiāng)東興旺村的趙天星，以前在村里搞過磚廠，后來去廣州辦公司。他老婆、孩子還在老家，自己也想為村里辦些事。一年前，村民選他當了村主任。這個村的支書思想比較保守，兩人不免鬧矛盾，鄉(xiāng)干部只好盡量協(xié)調，“我們把兩人叫一起，喝點酒，說說話，經(jīng)常是黑夜才回來?！甭反遴l(xiāng)黨委常務副書記王軍說。

秦世英曾在一個“愛鬧事”的小鄉(xiāng)當書記。該鄉(xiāng)有一半村里選出的村主任，就是一幫人跟支書不對勁，選上他是為了對付支書。在這樣的村里，村主任、支書各行其是，一派村民跟著支書，另一派跟著村主任。村主任覺得我是村民選的，可以不受支書領導，因此“不尿支書”。支書則說我是黨內一把手，“黨領導一切”，我說了算!雖然壺關縣委組織部專門下過文件，明確村委會必須受村支部領導，但效果甚微。村主任掌握著公章，老百姓批地蓋房都找他，他“想弄甚弄甚”，村支書奈何不得。

壺關縣店上鎮(zhèn)黨委書記連樹斌說，現(xiàn)在的農(nóng)村黨支部結構老化，35歲以下的黨員很少。有些村支部不想發(fā)展新黨員，怕發(fā)展成自己的“掘墓人”，只愿意發(fā)展50多歲的黨員，以便于管理。店上鎮(zhèn)共52個行政村，有43個“一肩挑”了。村級選舉時，支書、村主任同時競選。支書選上村主任的，支書“一肩挑”；支書落選，村主任是黨員的，村主任“一肩挑”。村主任不是黨員的，把他發(fā)展為黨員，然后“一肩挑”。

市委組織部部長郭新民說：“村級班子要以發(fā)展為第一要務。如果村支書家里一貧如洗，怎么帶領全村百姓發(fā)展?”2002年，壺關縣委組織部甚至還提出一個“雙培工程”：把能人培養(yǎng)為黨員，把黨員培養(yǎng)為能人。郭新民甚至認為，如果村支書競選村委會主任，落選后，他就不應再擔任支部書記。因為一個村的黨員數(shù)量是少數(shù)，選村支書是“從黨員選黨員”，而村民是大多數(shù)，村民中還包括黨員。村民不信任的支書，不應該是個好支書。“村支書應該代表全體村民利益，你當不上村主任，還能代表全村村民利益嗎?”

村級“一肩挑”的政策依據(jù)，是2002中央辦公廳、國務院辦公廳在《關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》里的“四個提倡”：提倡黨員干部參與村委會選舉；提倡黨員參選村民小組長、村民代表；提倡擬推薦的村支書人選先參加村委會選舉；提倡村委會中的黨員參加村黨支部委員選舉。

“一肩挑”的最終統(tǒng)計結果也可以顯示，這種模式試圖要把能人推上臺。壺關縣百尺鎮(zhèn)共有49個行政村，80％多的村已實現(xiàn)“一肩挑”，其中有20個村是支書競選村主任，選上了。還有1／3是在外掙錢的老板，回鄉(xiāng)選村主任選上了，因為選舉前他就給村民辦福利了。他選上村主任后，原來的村主任、支書便下臺了。屯留縣漁澤鎮(zhèn)東古村有工業(yè)園區(qū)，有很多企業(yè)。村黨總支書記以前就是書記，好多企業(yè)都是他引進的。這次他沒參加競選村主任。村主任是黨員，上任后知道要“一肩挑”，他說我不能不干，但還想讓老總領導我們。鎮(zhèn)上也同意了。

2006年1～3月，村委會換屆，長治市倡導農(nóng)村“全面實現(xiàn)‘一肩挑”。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一肩挑”失意者的心態(tài)

如果說村級“一肩挑”是想“把能人培養(yǎng)為黨員，把黨員培養(yǎng)為能人”，客觀上是村民選舉帶來的壓力下產(chǎn)生的，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府，在目前體制下，“一肩挑”只能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，跟村級“一肩挑”多為村主任(黨員)兼任支書相反。壺關縣一名組織干部說：“長治市鄉(xiāng)鎮(zhèn)‘一肩挑，基本上都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，否則書記往哪兒安排?原鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一般改任常務副書記，相當于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的‘二把手，但沒了行政權?！?/p>

2005年底，長治市委拿出方案，2006年實施。每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)除黨政正職“一肩挑”外，另設一個常務副書記、一個常務副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。村級“一肩挑”是先試點，再倡導，逐步推進，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一肩挑”卻是全部一次到位。因為，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導不一樣，組織部門說了算，誰都得服從紀律?！?/p>

記者采訪發(fā)現(xiàn)，村委會和黨支部普遍存在的“兩張皮”現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨、政領導班子也不同程度地存在。屯留縣一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說：“我們鄉(xiāng)有9個黨委委員。書記是黨委一把手，鄉(xiāng)長是行政一把手，要與書記抗衡。書記坐什么車，鄉(xiāng)長也要坐什么車。如果黨委書記與鄉(xiāng)長意見不統(tǒng)一，得先搞個書記碰頭會，再開黨委會。”因為主要領導意見都不一致，黨委會開不起來。

雖然鄉(xiāng)黨委書記是公認的“一把手”，但鄉(xiāng)長是鄉(xiāng)政府法人代表，掌握著公章，資金管理也是鄉(xiāng)長負責制，有簽字權。書記想要制約鄉(xiāng)長，主要靠的就是黨委會議。因此書記一般都會要求“重大開支必須上黨委會”。

“兩張皮”雖然影響效率，也增加了相互制約和監(jiān)督?！耙患缣簟憋@然取消了這種

制約和監(jiān)督。長治市委書記郭海亮在接受記者采訪時解釋說：“過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要收稅，收費，權力大，手里錢多，兩個人互相監(jiān)督有好處?，F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)可支配的錢少了，就是一個辦公費、一個人頭費。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的首要職能是發(fā)展經(jīng)濟，第二是公共事務管理，第三是建立穩(wěn)定、和諧的鄉(xiāng)村社會。主要領導‘一肩挑后，精力更容易到位，效率更能提高。”

壺關縣百尺鎮(zhèn)書記秦世英，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政正職“一肩挑”的好處直言不諱：“以前，雖然重大決策書記說了算，但是簽字權是鎮(zhèn)長的。書記提決策，鎮(zhèn)長要提不同意見。書記先得跟鎮(zhèn)長統(tǒng)一、統(tǒng)一，再跟副書記統(tǒng)一、統(tǒng)一?，F(xiàn)在鎮(zhèn)長當了常務副書記，好領導了，比以前聽話了。跟‘一肩挑以前比，我感覺最大的不同是干事的效率高了，不管甚，定了就干，感到痛快。”同時她也承認，“百尺鎮(zhèn)有煤礦。以前煤礦出了安全問題，由鎮(zhèn)長受處分，現(xiàn)在就是書記負責，沒有推卸余地了，必須把安全抓好。”

記者問剛上任一年的鎮(zhèn)黨委常務副書記李某：“常務副書記跟鎮(zhèn)長的角色有什么不同?”

這位從前的鎮(zhèn)長回答道：“涉及鎮(zhèn)政府的事務，過去我能拍板，現(xiàn)在不能拍板了。另外，大家對我的看法不一樣了——以前是作為鎮(zhèn)長安排工作，現(xiàn)在作為副書記安排工作；過去是政府一把手，現(xiàn)在是黨委二把手，角色不好定位?！?/p>

李副書記自我解嘲道：“不過，現(xiàn)在我還是‘一人之下，萬人之上?！?/p>

從李副書記的神情里，能看到明顯的失落感。他說：“村級搞‘一肩挑時，全鎮(zhèn)52個村，我都去開動員會，做工作，那時還沒想到鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要搞‘一肩挑，沒想到革命革到自己頭上。當了三四年鎮(zhèn)長，努力進步想當書記，書記沒當上，把鎮(zhèn)長也丟了……”顯然，“一肩挑”改革已經(jīng)打破了很多干部的升遷預期。

但李副書記強調說，由于他積極配合“一把手”工作，店上鎮(zhèn)“一肩挑”的改革進行得非常順利。

壺關縣共有13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在“一肩挑”改革中，6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)長當了常務副書記，3個提拔為書記，“一肩挑”，3個調縣里工作了。

“一肩挑”后的監(jiān)督

“一肩挑”最直接的效果就是降低了行政開支。壺關縣百尺鎮(zhèn)原來有15個班子成員，現(xiàn)在只有9個經(jīng)費開支一年減少12萬元。分流的鎮(zhèn)領導，有的去縣里任職，有的當調研員，有的回自己村當支書了——他們老婆孩子在農(nóng)村，城里生活成本高，愿意回村守家。長治市委組織部部長郭新民介紹說，通過黨政“一肩挑”，每年可節(jié)約支出3036.8萬元。

對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政正職“一肩挑”的主要懷疑和顧慮，集中在“集權會不會滋生專制、腐敗”上。有人甚至質問：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一肩挑了，腐敗會不會也一肩挑了?”有的縣的組織干部，也認為“能人回村當村主任，經(jīng)濟、政治權力過于集中，老百姓會有意見。”甚至擔心“他有可能成為惡霸，利用權力干自己的事”。

記者問壺關縣百尺鎮(zhèn)書記秦世英，“一肩挑”后誰來監(jiān)督她?她笑道：“誰來監(jiān)督我?這也是我擔心的問題?！彼榻B，鎮(zhèn)上的審計組每年要對村級賬務進行審計，她也到縣上，邀請審計單位每年審計鎮(zhèn)里賬務。她還在社會上聘請了5個離休干部當黨風監(jiān)督員；每月開一次大會，向鎮(zhèn)上退下來的老干部、老教師等匯報鎮(zhèn)黨委、政府的主要工作，聽人家的意見。

店上鎮(zhèn)黨委書記連樹斌的回答則是：“鎮(zhèn)人大主席除了搞人大工作外，還負責監(jiān)督黨委、政府工作?！?/p>

從他們的回答可以看出，“一肩挑”之后的監(jiān)督難題并沒有解決，主要還是取決于官員本人的自覺意識。郭新民認為，“腐敗不腐敗，不取決于是否‘一肩挑。以前黨政兩個一把手，有可能兩個都腐敗，它主要取決于個人素質、監(jiān)督機制。我們既要形成好的監(jiān)督機制，又要全面提高干部素質。”

那么，“一肩挑”是否預示著鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的一個方向呢?郭謹慎地回答：“值得研究。長治是革命老區(qū)、貧困地區(qū)，位置偏僻封閉，經(jīng)濟很不發(fā)達，我們在這里研究、推行‘一肩挑，還是卓有成效的，不是說它放到廣東、上海就也管用——必須要與省情、市情、縣隋、鄉(xiāng)情結合起來?！?/p>

改革開放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革經(jīng)歷了四個階段：1980年至1985年的“社改鄉(xiāng)”和“鄉(xiāng)政村治”體制建立；1986年至1989年的“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”和推行“村民自治”；1990年至1997年的縣鄉(xiāng)綜合改革試點和建立健全農(nóng)業(yè)社會化服務體系；1998年至今的農(nóng)村稅費改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制創(chuàng)新。長期研究人大制度的國家行政學院博士鄧名奮在接受記者采訪時認為，自1985年“社改鄉(xiāng)”結束后，以“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”、“精簡機構”、“分流人員”為標志的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的重點。對經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)來說，“一肩挑”算是在現(xiàn)有政策框架內找到的一條重用發(fā)展經(jīng)濟的能人，提高其執(zhí)政效能，降低行政成本的捷徑。風險就是更加難以監(jiān)督。但對經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)就很難說適用，因為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的主要矛盾是如何制約能人，制約權力。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的發(fā)展動力不完全取決于干部。