陳曉舒

“可以說(shuō)，我們起初的目的很單純，僅僅是為了完善農(nóng)保制度?！奔闻d市勞動(dòng)和社會(huì)保障局副局長(zhǎng)潘嘉榮在接受本刊記者采訪時(shí)表示。但正是因?yàn)樵修r(nóng)保政策的變化和矛盾，導(dǎo)致了農(nóng)民對(duì)政府的社保承諾缺乏信任

能在重陽(yáng)節(jié)領(lǐng)到50元養(yǎng)老補(bǔ)助金，令74歲的陸國(guó)瑞足足興奮了一個(gè)月，“以后每個(gè)月都能領(lǐng)到50元，以往是我們給政府交錢(qián)，現(xiàn)在是政府給我們發(fā)錢(qián)。”陸國(guó)瑞告訴記者。

陸國(guó)瑞是浙江省嘉興市南湖區(qū)余新鎮(zhèn)轄下黎明村土生土長(zhǎng)的農(nóng)民。余新鎮(zhèn)是個(gè)面積83.3平方公里的城鎮(zhèn)，下轄著16個(gè)行政村和2個(gè)居委會(huì)，總?cè)丝?.5萬(wàn)人，其中超過(guò)3萬(wàn)是農(nóng)業(yè)人口。

如今，不僅在余新鎮(zhèn)，整個(gè)嘉興市內(nèi)，像陸國(guó)瑞這樣的高齡老人，只要滿(mǎn)足具有嘉興市戶(hù)籍且在市內(nèi)居住生活滿(mǎn)30年等條件，不論是城鎮(zhèn)還是農(nóng)村戶(hù)籍，都將能直接享受社保提供的養(yǎng)老基本生活補(bǔ)助。標(biāo)準(zhǔn)為，70～89周歲的，城鎮(zhèn)居民每人每月補(bǔ)助80元，農(nóng)村居民每人每月補(bǔ)助50元;90周歲(含)以上的，城鎮(zhèn)居民每人每月補(bǔ)助150元，農(nóng)村居民每人每月補(bǔ)助90元。

暫行全民社保

因?yàn)?0月1日浙江省嘉興市出臺(tái)實(shí)施《嘉興市城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》)規(guī)定，所有嘉興市年滿(mǎn)16周歲至60周歲的常住人口，即使原來(lái)不符合參加現(xiàn)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，或原一次性低繳費(fèi)(根據(jù)農(nóng)保政策最低標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi))參加農(nóng)保的城鄉(xiāng)各類(lèi)勞動(dòng)者，都將納入嘉興市的社會(huì)保障體系。

根據(jù)嘉興市的地方統(tǒng)計(jì)資料，嘉興全市目前有接近340萬(wàn)人口，其中有200多萬(wàn)為農(nóng)村居民。截至2006年底，嘉興市的企業(yè)職工基本養(yǎng)老參保人員共計(jì)100.36萬(wàn)人，五大社會(huì)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余73.30億元，其中企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金為57.02億元。

在《暫行辦法》出臺(tái)之前，嘉興市的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和其他城市沒(méi)有太大區(qū)別，主要是兩種：《嘉興市企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度》和《嘉興市事業(yè)單位職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度》。這兩個(gè)社保制度，只涵蓋企事業(yè)單位職工以及被征地農(nóng)民等。

一直以來(lái)，農(nóng)村居民是社保的真空地帶。嘉興市代市長(zhǎng)李衛(wèi)寧稱(chēng)，嘉興市原有農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自上世紀(jì)90年代開(kāi)始推行，目前總共參保的人員也就只有46.56萬(wàn)人，占實(shí)際農(nóng)村人口不足四分之一。

但在《暫行辦法》實(shí)施以后，嘉興市成為全國(guó)第一個(gè)實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全面覆蓋城鄉(xiāng)的地級(jí)市。

意在完善農(nóng)保

“可以說(shuō)，我們起初的目的很單純，僅僅是為了完善農(nóng)保制度?！奔闻d市勞動(dòng)和社會(huì)保障局副局長(zhǎng)潘嘉榮在接受本刊記者采訪時(shí)表示。

由于農(nóng)保人均繳費(fèi)偏低且大部分中斷繳費(fèi)，積累額也很少。根據(jù)嘉興市社保部門(mén)的統(tǒng)計(jì)，目前市本級(jí)已享受農(nóng)保養(yǎng)老金待遇的12101人中，月領(lǐng)養(yǎng)老金最低的只有0.34元，平均每人領(lǐng)取也只有26.19元。顯然，農(nóng)保的養(yǎng)老保障作用甚微。

潘嘉榮全程參與了《暫行辦法》的制訂，她在2001年下半年開(kāi)始接手農(nóng)保工作，當(dāng)時(shí)嘉興還在延續(xù)民政部門(mén)自1992年以來(lái)執(zhí)行的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《基本方案》)。農(nóng)保政策的缺陷沉積已久。

一是在農(nóng)保制度設(shè)計(jì)上并不具有強(qiáng)制性，有錢(qián)的人參與，沒(méi)錢(qián)的人不參與。二是推出制度時(shí)，正是銀行利率最高的時(shí)候，推出不久便遇上了金融風(fēng)暴，利率下調(diào)。“在當(dāng)初的農(nóng)保政策中規(guī)定根據(jù)利率的變動(dòng)而變動(dòng)，但是在宣傳中弱化了這一規(guī)定，導(dǎo)致農(nóng)保制度的信用度大打折扣，許多農(nóng)民到現(xiàn)在還在和我們提這事。”潘說(shuō)。

《基本方案》是根據(jù)預(yù)定利率12%的情況下制訂的政策，很少考慮到金融風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)果，政策推出后，銀行利率接連下調(diào)了八次；而在各地的具體操作過(guò)程中，又給參保的農(nóng)民許多承諾，特別是還在發(fā)放的宣傳手冊(cè)上寫(xiě)明了到哪一年可以拿多少錢(qián)。而在政策上卻有著明文規(guī)定：隨著銀行利率下調(diào)，待遇也要做相應(yīng)下調(diào)。

其三則是繳費(fèi)隨意且偏低。許多農(nóng)民在一次性按低繳費(fèi)繳納了100元之后，就不再續(xù)繳，使農(nóng)村養(yǎng)老金沒(méi)起到實(shí)際作用。

再者，政策規(guī)定了“個(gè)人繳費(fèi)為主，集體經(jīng)濟(jì)輔助為輔，國(guó)家給予政策扶植”。事實(shí)上，集體經(jīng)濟(jì)歷經(jīng)改制已經(jīng)逐漸弱化，“集體經(jīng)濟(jì)輔助為輔”早已成為了“空頭支票”，最終只是靠個(gè)人繳費(fèi)進(jìn)入賬戶(hù)積累。

多層次繳費(fèi)

嘉興市政府真正開(kāi)始對(duì)農(nóng)保制度“開(kāi)刀”始于2003年。經(jīng)過(guò)實(shí)地調(diào)研，同時(shí)在農(nóng)村發(fā)放幾千份調(diào)查問(wèn)卷之后，嘉興市政府推出了一套研究方案。

2005年底，嘉興市政府請(qǐng)廈門(mén)大學(xué)國(guó)家農(nóng)保研究中心精算研究方案。在采納廈門(mén)大學(xué)的意見(jiàn)進(jìn)行調(diào)整之后，2006年，又在整合國(guó)家有關(guān)職工社保的政策的基礎(chǔ)上，繼續(xù)對(duì)方案修改。

其中重要的修改之一，就是考慮到農(nóng)民的承受能力，對(duì)繳費(fèi)基數(shù)設(shè)計(jì)了不同的層次。方案設(shè)計(jì)的繳費(fèi)基數(shù)，分別為嘉興市統(tǒng)計(jì)局核定、嘉興市勞動(dòng)保障局公布的上上年度(即2005年度)全市農(nóng)村居民人均純收入、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入或兩者之和平均數(shù)，個(gè)人繳費(fèi)比例為8%，根據(jù)情況逐步提高到10%。

農(nóng)民繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)自身的承受能力，選取三個(gè)基數(shù)中任何一個(gè)。當(dāng)然，根據(jù)《暫行辦法》的方案設(shè)計(jì)，多繳費(fèi)可多拿養(yǎng)老金，但財(cái)政補(bǔ)貼則只以一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)為基數(shù)，即農(nóng)村居民統(tǒng)一以全市農(nóng)村居民年人均純收入，按5%比例補(bǔ)貼。

同時(shí)，方案明確了養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的財(cái)政投入。統(tǒng)籌地財(cái)政分別按當(dāng)期繳費(fèi)基數(shù)的5%給予補(bǔ)貼，其中3%用于建立參保人員財(cái)政補(bǔ)貼賬戶(hù)，2%用于建立城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金，進(jìn)入?yún)⒈Ｈ藛T的個(gè)人賬戶(hù)。其中市本級(jí)由市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政分別按2.5%的比例承擔(dān)；各縣(市)則由縣(市)、鎮(zhèn)(鄉(xiāng)、街道)兩級(jí)財(cái)政分別承擔(dān)。

農(nóng)?；鸬谋Ｖ翟鲋倒ぷ鳎矊⒂纱饲暗霓r(nóng)保機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，改為由市、縣(市)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)。

財(cái)政承諾與信任缺失

根據(jù)方案設(shè)計(jì)時(shí)的測(cè)算，如果一個(gè)嘉興的農(nóng)民，按2005年度全市農(nóng)村居民年人均純收入為基數(shù)繳費(fèi)，每年遞增5%，個(gè)人賬戶(hù)計(jì)賬利率是3.5%，那么繳滿(mǎn)15年，年滿(mǎn)60周歲后，每月可拿到150多元養(yǎng)老金。

潘嘉榮對(duì)記者計(jì)算說(shuō)：“僅嘉興市市區(qū)，沒(méi)有參保的，以及一次性低繳費(fèi)參加農(nóng)保，起不到養(yǎng)老作用的，達(dá)到25萬(wàn)人，這部分人要全部參保的話(huà)，單財(cái)政補(bǔ)貼部分就需要安排1.4億元?！?/p>

嘉興市政府的目標(biāo)是在今年年底市本級(jí)，這25萬(wàn)人全部參保，到2010年，市本級(jí)參保人員達(dá)到60%。如果不計(jì)算變化，嘉興全市將每年從財(cái)政中多支出3.6億元用于社保，這在嘉興市110億元的年財(cái)政收入中將占到3.27%。

在《暫行辦法》的最后定稿中，嘉興市還將高齡老人的生活補(bǔ)助也考慮在內(nèi)。使得該社保制度不但涵蓋勞動(dòng)年齡在內(nèi)的居民，還涵蓋了勞動(dòng)年齡以上的居民。

截至2006年，嘉興市60周歲以上的老人57.15萬(wàn)人，占戶(hù)籍總?cè)丝诘?7.03%，其中市本級(jí)為13.78萬(wàn)人，占戶(hù)籍總?cè)丝诘?6.9%，僅嘉興市本級(jí)對(duì)高齡老人的生活補(bǔ)助，市財(cái)政每年就需多貢獻(xiàn)2000多萬(wàn)元。

而對(duì)于舊農(nóng)保人員與新社保的銜接，將采用已享受現(xiàn)行農(nóng)保待遇的，繼續(xù)享受；沒(méi)有到享受待遇年齡的，可按新辦法參保，原來(lái)的賬戶(hù)可折算轉(zhuǎn)換；沒(méi)能力按新辦法繼續(xù)參保的，仍按現(xiàn)行農(nóng)保享受待遇，這樣三種方式解決。

即使在潘嘉榮看來(lái)，嘉興市各級(jí)財(cái)政對(duì)此次全民社保的財(cái)政支付已經(jīng)是白紙黑字的承諾，但對(duì)于農(nóng)村居民的參保積極性，潘仍然表達(dá)了謹(jǐn)慎的擔(dān)憂(yōu)，因?yàn)椤稗r(nóng)保政策的變化和矛盾，導(dǎo)致了農(nóng)民對(duì)社保承諾的懷疑。”