5年電力改革，使得當(dāng)年強大的壟斷者變成了今天更加強大的壟斷者。真正的市場主體并沒有建立起來，反而導(dǎo)致了電源建設(shè)和電力輸配雙失控的局面。

改革沒有回頭路

中國電力體制改革在經(jīng)過5年的風(fēng)雨歷程后，似乎重又加快了步伐。

5月30日，國家電力監(jiān)管委員會公布920萬千瓦發(fā)電資產(chǎn)變現(xiàn)項目，成交價187億元，高出賬面凈資產(chǎn)56%。這部分資產(chǎn)引入了多個投資者進行競爭，地方和外資電力企業(yè)獲得了50%以上的發(fā)電資產(chǎn)。

在當(dāng)天由國家電改工作小組和電監(jiān)會主辦的“920萬千瓦發(fā)電資產(chǎn)部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議簽字儀式”上，國電集團、華潤電力、山西國際電力等中標(biāo)企業(yè)與國家電網(wǎng)公司簽訂協(xié)議，受讓后者代持的920萬千瓦發(fā)電資產(chǎn)。歷時將近4年的920萬千瓦發(fā)電資產(chǎn)變現(xiàn)工作基本完成。

按照國務(wù)院2002年發(fā)布的《電力體制改革方案》（5號文件），原國家電力公司被分拆，初步實現(xiàn)了廠網(wǎng)分開。但在進行發(fā)電資產(chǎn)劃分時，國家電網(wǎng)公司保留和預(yù)留了約3384萬千瓦的發(fā)電資產(chǎn)，其中1597萬千瓦用于抽水蓄能和調(diào)峰調(diào)頻，920萬千瓦為解決電力主輔分離改革支付必要的改革成本，647萬千瓦主要用于補充電網(wǎng)建設(shè)資本金。

《電力體制改革方案》要求“920”項目的發(fā)電資產(chǎn)在兩年內(nèi)出售，由財政部統(tǒng)收統(tǒng)支，“647”資產(chǎn)則應(yīng)劃歸輔業(yè)集團。據(jù)悉，“647”項目已于今年5月25日正式啟動。該項目將主要面向五大發(fā)電集團，以協(xié)議方式進行轉(zhuǎn)讓。根據(jù)進程，“647”項目將在8月底完成主體變現(xiàn)工作。

“變現(xiàn)920萬千瓦發(fā)電資產(chǎn)是‘十一五’初期電力體制改革的一項重要工作。”國家電力體制改革工作小組辦公室主任王禹民在通氣會上用三個“有利于”概括道，該項目的完成有利于鞏固廠網(wǎng)分開的改革成果，有利于電網(wǎng)企業(yè)主輔分離的整體推進，有利于促進電力體制改革的全面深入。

據(jù)中國投資協(xié)會大中型企業(yè)委員會副會長、原中國電力企業(yè)聯(lián)合會秘書長陳望祥向《商務(wù)周刊》介紹，2002年電力體制改革時預(yù)留的為支付改革成本的國有電力資產(chǎn)，變現(xiàn)工作能逐步完成，“是中央政府堅定不移地推進電力體制改革的一個明確的信號，雖然這部分資產(chǎn)的變現(xiàn)工作早就應(yīng)該完成”。

5年來的電力體制改革取得了一定的成果，但絕大部分人都承認(rèn)，這個改革的進程并不順暢。尤其在電網(wǎng)改革方面更是進展緩慢，改革一度出現(xiàn)了反復(fù)和倒退，引起了各方的不滿。2005年年底，電監(jiān)會信息中心統(tǒng)計分析處處長楊名舟甚至上書國務(wù)院，言辭尖銳地稱：“中國電力工業(yè)體制改革基本上不成功。”

改革形勢令很多人沮喪，這似乎與改革前的2001年沒有什么本質(zhì)區(qū)別。2001年5月，時任國家計委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司處長的王駿發(fā)表了那篇著名的《令人沮喪的電業(yè)改革》文章，引起廣泛注意。而電改在進行了3年的時候，在業(yè)內(nèi)很多人士的眼里，改革依然“令人沮喪”。5年過去了，王駿的身份已變成國家發(fā)改委能源局副局長，并兼任國家電力體制改革工作小組辦公室的副主任。

而中國能源網(wǎng)信息總監(jiān)韓曉平對目前的電改現(xiàn)狀更加悲觀：“如今改革進行了5年，在我看來，形勢更加令人沮喪。”他認(rèn)為，改革5年來真正的市場主體并沒有建立起來，卻導(dǎo)致了電源建設(shè)和電力輸配雙失控的局面，國家電網(wǎng)公司成為阻礙改革前進的最大壟斷者。

“改革必須堅定不移推進。”陳望祥認(rèn)為，中央在繼續(xù)推進電力改革方面的意見也很明確，2007年4月，國務(wù)院正式公開發(fā)布《關(guān)于“十一五”深化電力體制改革的實施意見》，這一于去年11月1日在國務(wù)院常務(wù)會議上審議并原則通過的文件重申了“5號文件”的改革思路，被認(rèn)為是中央堅持市場化電力改革的一個最明確的信號。

“這說明，改革不能走回頭路?！?陳望祥稱。

“5號文件”的成果

2006年，中國5大發(fā)電集團和地方各大發(fā)電企業(yè)創(chuàng)造了一個奇跡：新增裝機容量超過1億千瓦。這種近似瘋狂的增長雖然令人對“過熱”擔(dān)憂，但還是讓很多人自豪，并認(rèn)為這是“5號文件”后開始啟動的電力改革在發(fā)電側(cè)的最大成果。

中國真正意義上的市場化電力體制改革起步于2002年，這在業(yè)內(nèi)是個共識。當(dāng)年3月15日，國家電力體制改革工作小組成立，具體負責(zé)電力體制改革的實施工作，工作小組組長由國家發(fā)改委主任馬凱擔(dān)任。

2002 年2月10日，國務(wù)院發(fā)布了中國電力體制改革的綱領(lǐng)性文件——《電力體制改革方案》，即業(yè)內(nèi)俗稱的5號文件，明確指出了電力體制改革方案的總體目標(biāo)：打破壟斷，引入競爭，提高效率，降低成本，健全電價機制，優(yōu)化資源配置，促進電力發(fā)展，推進全國聯(lián)網(wǎng)，構(gòu)建政府監(jiān)管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發(fā)展的電力市場體系。

隨后，按照“5號文件”確定的“廠網(wǎng)分離”原則，國家電力公司被拆分為五大發(fā)電集團、兩大電網(wǎng)公司和四大電力輔業(yè)集團。

“改革前，電力供需矛盾緊張，廠網(wǎng)分開后，電力改革加速。實行廠網(wǎng)分開，實現(xiàn)了投資主體多元主體，解決了長期以來電力投資緊張問題，發(fā)電側(cè)每年的增長很快?！标愅樽⒁獾剑?003年中國新增裝機3484萬千瓦，2004年新增5100萬千瓦，2005年新增容量在6000萬—7300萬千瓦之間。而截止到2006年末，全國發(fā)電裝機容量已經(jīng)達到62200萬千瓦。

廠網(wǎng)分開后，發(fā)電側(cè)的投資積極性被極大調(diào)動起來，尤其是刺激了地方投資。目前，全國大的發(fā)電主體達到60多個，除了中央所屬的5大發(fā)電集團外，屬于地方的電力集團還有50多個。發(fā)電側(cè)長期處于瘋狂的“跑馬圈地”狀態(tài)，也給發(fā)電資源和環(huán)境帶來了很大的壓力，并可能存在金融風(fēng)險，讓楊名舟、韓曉平等專家感到憂慮。

但多位接受本刊采訪的專業(yè)人士認(rèn)為，這畢竟解決了電力短缺的緊迫問題，支撐了近年來中國飛速發(fā)展的經(jīng)濟需要，而警惕投資過熱是另外一個問題。

改革的另外一個成果也很快顯現(xiàn)出來，那就是發(fā)電成本逐年下降。電改之前，國家電力公司的年毛利潤還不到200億元，凈利潤則只有幾十億元。而2005年，中國各電力企業(yè)的毛利潤已經(jīng)超過了1000億元，凈利潤約500多億元。

“發(fā)電引入競爭以后，電廠投資的成本已大幅下降?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略與區(qū)域經(jīng)濟研究部副部長高世楫對《商務(wù)周刊》說。電改初期，高曾擔(dān)任國務(wù)院體改辦體制改革研究所副所長，參與了電力體制改革的設(shè)計。他對電改的成就還是肯定的，他注意到，過去建燃煤電廠每千瓦需5000元建設(shè)成本，現(xiàn)在降到了3000多元。

而發(fā)電成本的下降，是在近年電力設(shè)備價格和電廠基礎(chǔ)建設(shè)所需建筑材料價格以及煤炭價格大幅度上漲的基礎(chǔ)上取得的?！斑@也是進行市場化改革，在發(fā)電側(cè)引入競爭帶來的成果?！标愅榉Q。

5號文件的另外一個重要改革方向是建立區(qū)域電力市場。5號文件明確，區(qū)域電網(wǎng)公司主要負責(zé)區(qū)域電網(wǎng)發(fā)展，培育區(qū)域電力市場，進行電力調(diào)度；國網(wǎng)公司負責(zé)各區(qū)域電網(wǎng)之間電力交易和調(diào)度，參與投資、建設(shè)和經(jīng)營相關(guān)的跨區(qū)域輸變電和聯(lián)網(wǎng)工程。

2003年8月，電監(jiān)會制定并頒發(fā)了《關(guān)于區(qū)域電力市場建設(shè)的指導(dǎo)意見》，選擇東北率先進行試點。當(dāng)時計劃用三年左右的時間，初步形成華北、東北、華東、華中、西北、南方等6大區(qū)域電力市場。

為此，在電監(jiān)會主導(dǎo)下，國內(nèi)先后成立了東北電力調(diào)度交易中心和華東電力調(diào)度交易中心兩個電力交易試點。當(dāng)時確定的體制框架下，國網(wǎng)公司管轄范圍內(nèi)設(shè)立東北、華北、華東、華中和西北五大區(qū)域電網(wǎng)；南方電網(wǎng)公司則在5省區(qū)域內(nèi)將原省級電力公司改組為分公司或子公司。

而改革的另外一個重要成果無疑是電監(jiān)會這一獨立的電力監(jiān)管機構(gòu)的成立。2003年3月25日，電監(jiān)會正式掛牌后，國家電力體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室從發(fā)改委轉(zhuǎn)移到了電監(jiān)會。幾年來，電監(jiān)會在積極推動電力體制改革的同時，逐步建立了現(xiàn)代電力監(jiān)管體制，完善了電力監(jiān)管法律法規(guī)體系。

艱難的電改

采訪中，高世楫等多位專家和5大電力公司的內(nèi)部人士都強調(diào)，5號文件所確定的市場化改革方向是對的，現(xiàn)在回過頭來看，改革在引入競爭、提高效率、降低成本和完善監(jiān)管方面初步取得了成果。

但是，改革過程中，5號文件的精神并沒有得到順利的貫徹，改革所帶來的效益也并沒有惠及到終端消費者。

有專家做過計算，改革過程中，發(fā)電裝機容量的平均造價從2002年前的5000元／千瓦下降到了2005年的4000元／千瓦，平均下降1000元。2003—2005年，發(fā)電側(cè)節(jié)約了1400億的投資。然而這巨大投資成本的下降帶來的卻是電價的不降反升，消費者們?yōu)榻舆B上漲的電價多掏了錢。2004年，每度電平均上漲了2.84分錢，2005年平均每度電又提高了2.52分，以2004年全國售電1.7萬億度電、2005年全國售電2萬億度電匡算，消費者多支付了約1600億元。

稍有經(jīng)濟學(xué)常識的人都能一眼看穿其中的邏輯：都是壟斷造的孽。具體到電力改革，就是廠網(wǎng)分離和發(fā)電側(cè)雖然取得初步的成果，但電網(wǎng)改革卻一直不理想。自2003年以來，電力體制改革的步伐慢了下來，時間表亦被拖延。在電力緊缺的情況下，主管部門“擔(dān)心引起電價大幅上漲”，不敢大范圍推進競價上網(wǎng)的改革；“主輔分離”的方案也因電網(wǎng)公司和地方利益沖突遲遲沒有出臺最終方案。

按照5號文件的規(guī)定，2003—2005年要完成電網(wǎng)的主輔分離工作?！暗@個任務(wù)拖到現(xiàn)在也沒有完成?！标愅檎J(rèn)為，當(dāng)初依靠主業(yè)發(fā)展起來的輔業(yè)集團逐步發(fā)展壯大，開始插手到主業(yè)里，有的插足發(fā)電企業(yè)，有的插足電網(wǎng)，而且紛紛搞職工持股，主業(yè)與輔業(yè)、企業(yè)與個人的利益結(jié)合越來越緊密。

“魯能集團的職工持股和私有化事件就很能說明為什么主輔分離和改革受到意想不到的阻力?！标愅樵啻尉汪斈艿膯栴}向電監(jiān)會等部門反映，并被媒體披露出來?？傎Y產(chǎn)已經(jīng)高達738億元的魯能輔業(yè)集團私有化問題也引起中央有關(guān)方面的重視，正在進行調(diào)查。

這位已經(jīng)70多歲的電力專家告訴《商務(wù)周刊》，類似魯能這樣的電力輔業(yè)集團在全國有15個，而且這些集團幾乎都在搞職工持股，主業(yè)與輔業(yè)的利益鏈條越來越緊密。

老人嘆息道：“在這樣的形勢下，主輔分離怎么能順利進行下去呢？”

2005年時就有人注意到，盡管以“廠網(wǎng)分家”為標(biāo)志的電力改革已經(jīng)推行了近三年，國家電網(wǎng)公司下屬各省級電網(wǎng)公司目前仍沿用原“省電力公司”的名稱，并通過多種方式大量涉足發(fā)電領(lǐng)域；或電網(wǎng)公司直接投資，或通過各種旗下“多種經(jīng)營”企業(yè)職工持股公司進軍發(fā)電。貴州金元、江蘇蘇源、山東魯能、四川啟明星等均已成為當(dāng)?shù)匕l(fā)電企業(yè)中的舉足輕重的“新貴”。

而2005年，國網(wǎng)新源控股有限公司“浮出水面”，被批評者廣泛認(rèn)為是“電力改革正在走回頭路”，違背了5號文件“廠網(wǎng)分離”的原則。

國網(wǎng)新源成立于2005年3月，注冊資本22億元，擁有647萬千瓦的發(fā)電容量。正是這647萬千瓦的發(fā)電能力引起了業(yè)內(nèi)的注意和質(zhì)疑，后經(jīng)調(diào)查，國網(wǎng)新源公司所擁有的這647萬千瓦發(fā)電能力正是2002年電力改革中所預(yù)留的用于以后支付改革成本的發(fā)電資產(chǎn)的一部分，也就是上文提到的647項目的發(fā)電資產(chǎn)。

根據(jù)2002年初出臺的5號文件，集廠網(wǎng)壟斷于一身的原國電公司被肢解，其中最引人關(guān)注的便是原國電系統(tǒng)控制的13741.37萬千瓦發(fā)電資產(chǎn)的歸屬。最終，有10357.32萬千瓦的發(fā)電資產(chǎn)被重組進入華能等五大發(fā)電集團，另外3384.05萬千瓦的發(fā)電資產(chǎn)則被保留在肢解后成立的國家電網(wǎng)公司。

5號文件對這部分保留資產(chǎn)有明確的安排。其中國家電網(wǎng)公司管理的各區(qū)域電網(wǎng)保留 1597萬千瓦的發(fā)電資產(chǎn)，用于抽水蓄能和應(yīng)急、調(diào)峰。對于將在國家電網(wǎng)完成主輔分離后設(shè)立的施工、修造企業(yè)和勘測設(shè)計等輔業(yè)集團公司，劃撥的參股發(fā)電資產(chǎn)為920.01萬千瓦，用于支持主輔業(yè)分離改革；方案還為南方電網(wǎng)公司預(yù)留276萬千瓦的發(fā)電資產(chǎn)。此外，國家電網(wǎng)公司也獲準(zhǔn)保留647萬千瓦的發(fā)電資產(chǎn)，方案明確規(guī)定，這筆資產(chǎn)只是“暫時保留”，要盡快轉(zhuǎn)讓，“用于補充電網(wǎng)建設(shè)資本金和支付部分必要的改革成本”。

但國家電網(wǎng)公司卻遲遲沒有將這647萬千瓦公開轉(zhuǎn)讓，反在三年后，將這筆資產(chǎn)和三個在建的發(fā)電項目集合到一起，轉(zhuǎn)而成立新源公司。

國網(wǎng)遲遲對包括647項目在內(nèi)的預(yù)留發(fā)電資產(chǎn)不轉(zhuǎn)讓，并試圖把這部分資產(chǎn)占為己有的舉動，引起了國務(wù)院的不滿。陳望祥告訴《商務(wù)周刊》，國務(wù)院為此專門召開會議，把920項目和647項目的發(fā)電資產(chǎn)管理和轉(zhuǎn)讓權(quán)交由電監(jiān)會負責(zé)。在電監(jiān)會的大力推動下，才加快了這兩部分發(fā)電資產(chǎn)的變現(xiàn)。

建立區(qū)域電力市場是5號文件確定的另外一大改革目標(biāo)，電監(jiān)會成立后，也把區(qū)域電力市場建設(shè)作為工作重點之一。正如上文所說，2003年8月，電監(jiān)會制定并頒發(fā)了《關(guān)于區(qū)域電力市場建設(shè)的指導(dǎo)意見》，選擇東北率先進行試點。當(dāng)時計劃用三年左右的時間，初步形成6大區(qū)域電力市場。但在推進“區(qū)域電力市場”建設(shè)過程中，電監(jiān)會遇到了來自國家電網(wǎng)公司的巨大壓力。

2003年9月1日，國家電網(wǎng)公司宣布，在公司總部、區(qū)域電網(wǎng)公司和省級電力公司實施市場交易與電網(wǎng)調(diào)度職能分開，分別設(shè)立三級電力交易中心，各級電力交易中心主要負責(zé)所轄范圍內(nèi)的電力市場建設(shè)和市場交易工作。此舉隨即遭到業(yè)內(nèi)質(zhì)疑，被認(rèn)為是國網(wǎng)公司方面意圖“弱化區(qū)域電網(wǎng)”。

據(jù)稱，原電監(jiān)會主席柴松岳曾讓電力體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室書面致函國家電網(wǎng)公司，要求提供有關(guān)建設(shè)三級電力市場的書面報告，并對這些行為“做出解釋”。但一直到其對外宣稱三級電力市場成立，國網(wǎng)方面也未予答復(fù)。

陳望祥注意到，改革以來，國家電網(wǎng)公司一直在試圖固化和擴大自己的壟斷地位，對電監(jiān)會推行的區(qū)域電力市場持實質(zhì)上的否定態(tài)度，并采取多種措施弱化區(qū)域電網(wǎng)，如上收各省電網(wǎng)主要資產(chǎn)，以及通過建設(shè)特高壓線路，實現(xiàn)全國統(tǒng)一的同步大電網(wǎng)。

在國網(wǎng)公司強大的壓力面前，區(qū)域電力市場建設(shè)進展并不順利，而且一直是形式大于內(nèi)容，輸配分開推進緩慢，購電方處于實際上的壟斷地位。

2006年10月30日，國網(wǎng)公司在山西、河南、湖北等地同時召開晉東南－南陽－荊門1000千伏特高壓交流試驗示范工程建設(shè)誓師動員大會。國網(wǎng)公司力推的特高壓電網(wǎng)項目在一片反對聲中強勢啟動。特高壓電網(wǎng)，是指1000千伏的交流或正負800千伏的直流電網(wǎng)。從2004年開始，國網(wǎng)公司就醞釀建設(shè)特高壓，而初步預(yù)算，在全國鋪開特高壓電網(wǎng)，靜態(tài)投資達4000多億元，動態(tài)投資將達8000多億元，總投資相當(dāng)于3到4個長江三峽項目。

2006年8月，楊名舟再次上書中央，名為《建特高壓電網(wǎng)——中國電力工業(yè)體制改革面臨全面危機》的報告立即引起各個方面的關(guān)注。

為什么一個工程項目會牽扯到整個電力體制改革？“問題的關(guān)鍵是如果全國鋪開特高壓交流電網(wǎng)，全國一張網(wǎng)即宣告形成，壟斷在技術(shù)上就形成了。”楊指出，建1000千伏特高壓電網(wǎng)，從體制上、技術(shù)上徹底堵死了區(qū)域電網(wǎng)公司的發(fā)展之路，大一統(tǒng)壟斷體制將不可動搖，中央關(guān)于電力工業(yè)改革“5號文件”確定的目標(biāo)將無法實現(xiàn)，改革成果將功虧一簣。

楊名舟分析道，1000千伏的特高壓會使目前區(qū)域電網(wǎng)的500千伏網(wǎng)架解列成為配電電網(wǎng)，則區(qū)域電網(wǎng)公司的體制模式和區(qū)域電力競爭市場將失去依托，原來發(fā)展區(qū)域電網(wǎng)的電力改革方針也一并無從著眼。

而幾乎就在第八次電力體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組再次明確發(fā)展區(qū)域電網(wǎng)的同時，國家電網(wǎng)公司下發(fā)了一份文件，要求各省電網(wǎng)公司將500千伏輸電骨干網(wǎng)絡(luò)資產(chǎn)上收至國家電網(wǎng)公司。

“實施意見”出臺背后

改革難以推進，引起了各方面的關(guān)注和批評，其中，身為電監(jiān)會信息中心統(tǒng)計分析處處長的楊名舟向暗流涌動的水潭里扔下的是一枚“重磅炸彈”。

2005年11月，楊名舟上書國務(wù)院，這份20多頁的報告稱，中國電力工業(yè)體制改革基本上是不成功的，并已成為國家經(jīng)濟體制改革和國民經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展的主要阻滯因素，壟斷日深、體制扭曲、機制復(fù)舊……改革付出了巨大成本，卻離市場化的方向愈走愈遠。

楊名舟認(rèn)為，在三年來的電力體制改革進程中，由于缺乏強有力的推動和監(jiān)督力量，缺乏法律支撐，改革阻力重重，形成了目前電力改革停滯、僵持和反復(fù)的局面，這主要表現(xiàn)在：電力發(fā)展仍沒有走出典型的高投入、高消耗、高污染、低產(chǎn)出以及高電價、低效率的泥潭，廠網(wǎng)未能真正分開，輸配分開擱淺，公司化改組被“閹割”，電源發(fā)展盲目擴張，電網(wǎng)發(fā)展思路混亂，壟斷日益深重。

在報告中，他認(rèn)為雖然按照“5號文件”精神，成立了5大區(qū)域電網(wǎng)公司，但原本應(yīng)該成為電力市場最主要推動者的區(qū)域電網(wǎng)公司，在垂直一體化的體制下日漸勢微；供電公司作為電力市場最大的購售電主體，卻不是獨立的企業(yè)法人和市場主體，使得電力市場主體單邊化，資源優(yōu)化配置成為無本之木。

可以肯定的是，楊名舟的上書對推動電改起到了作用。其實從2005年上半年開始，高層對于推動改革也重視起來。2005年上半年，電監(jiān)會被授權(quán)起草“十一五”深化電力體制改革的實施意見。

按照改革的進程，在完成廠網(wǎng)分離和主輔分離后，接下來的改革是輸配分離，并要求在“十五”末就應(yīng)該完成輸配分離改革。在輸配分離前，首先要完成的是輸配的獨立核算，但直到現(xiàn)在，輸配的獨立核算仍沒有進行。陳望祥告訴《商務(wù)周刊》，國家電網(wǎng)公司從一開始就對輸配分離持反對意見，所以輸配分離改革至今還沒有正式提上日程。

“發(fā)展全國聯(lián)網(wǎng)還是區(qū)域電網(wǎng)，輸配是否分離，重新成為下一步電力改革的核心問題?！彼f。

2005年歲末，中國電力體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組第八次會議召開，會議召開前，就維持“5號文件”還是修改“5號文件”，已經(jīng)爭論了3年，而爭議的焦點就在于輸配是否分開上。此次會議重申堅持“5號文件”，特別是進一步明確啟動輸配分開和繼續(xù)推進以區(qū)域電力市場為中心的改革。會議最大的突破，是確定在“十一五”期間，中國將把輸電和配電環(huán)節(jié)（分指電力輸送與銷售）“從資產(chǎn)、財務(wù)和人事上打開”；在售電環(huán)節(jié)，將把現(xiàn)在的供電局改組為多個獨立的法人實體，再輔之以購電大戶與電廠簽訂直供合同，把配電網(wǎng)的建設(shè)運行下放地方。

但就在電力體改領(lǐng)導(dǎo)小組重申“5號文件”的時候，國家電網(wǎng)公司宣布將各省電網(wǎng)主要資產(chǎn)上收，并宣布大力發(fā)展特高壓電網(wǎng)為2006年的重點任務(wù)之一。這在業(yè)內(nèi)引起軒然大波，被批評為固化壟斷，背離改革初衷。

作為電力體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組顧問的陳望祥也指出，在《關(guān)于“十一五”深化電力體制改革的實施意見》出臺的過程中，同樣遇到了很多大阻力，以至于被拖延了一年多。

“阻力仍來自于國家電網(wǎng)?！标愅榉Q，對于電監(jiān)會和發(fā)改委通過的實施意見，國務(wù)院在向國網(wǎng)征求意見時，國網(wǎng)意見很大，并反復(fù)對草案修改，而最核心的爭執(zhí)還是國網(wǎng)不同意輸配分開，并強調(diào)改革要穩(wěn)步推進。

這樣的爭執(zhí)來來往往，反反復(fù)復(fù)，以致糾纏不清，使實施意見的出臺一拖再拖。直到2006年11月1日，國務(wù)院常務(wù)會議討論了“十一五”電力體制改革方案，原則上通過了電力體制改革工作小組提出的“實施意見”，明確規(guī)定了“十一五”深化電力體制改革的總體思路、基本原則、主要任務(wù)和工作步驟。

在又經(jīng)歷了5個月的等待后，《關(guān)于“十一五”深化電力體制改革實施意見》才被正式公布，“實施意見”重申5號文件精神，強調(diào)要堅持市場化改革方向，加快區(qū)域電力市場平臺建設(shè)，研究制定輸配分開方案，深化電網(wǎng)企業(yè)改革以及培育獨立的購售電主體。

“實施意見”的出臺令“改革派”為之一振。不過從目前看，也就是一振而已。

電網(wǎng)成為“眾矢之的”

2006年，陳望祥曾到溫州市泰順縣進行調(diào)查。該縣水電資源豐富，可開發(fā)水電裝機容量近40萬千瓦。自1990年代以來，為發(fā)展經(jīng)濟，泰順縣出臺了一系列小水電開發(fā)的優(yōu)惠政策，通過民間集資、勞動力投入、銀行貸款等形式建成大小水電站103座。其發(fā)展模式曾引起聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織、國際小水電中心組織的關(guān)注。

在調(diào)研期間，陳望祥注意到，泰順縣年發(fā)電量可達到4億度，其中1億度被本縣消費掉，1億度供應(yīng)給溫州市，而剩余的2億度電力卻賣不出去。陳望祥最終了解到的原因是，當(dāng)?shù)氐?1萬伏輸電線路容量只能滿足每年1億度的輸送量，而由于電網(wǎng)建設(shè)的不足，泰順縣每年只能眼睜睜看著資源被浪費掉。

陳認(rèn)為，“十五”期間，電網(wǎng)建設(shè)力度雖然加大，但電網(wǎng)結(jié)構(gòu)發(fā)展很不平衡。他向記者提供了一組數(shù)據(jù)：“十五”期間，中國裝機容量年均增長速度為10.1%，輸電線路的年均增長數(shù)，50萬伏線路為18.9%，22萬伏線路為6.8%，11萬伏以下3.5萬伏以上線路為4.4%。

“上述情況說明，50萬伏輸電線路發(fā)展很快，超過了電源建設(shè)的發(fā)展速度，而22萬伏以下輸電系統(tǒng)建設(shè)特別是地方配電系統(tǒng)發(fā)展明顯滯后。”陳望祥說，而這恰恰是泰順縣有電賣不出去的原因，“國網(wǎng)公司把大量的資金都用于超高壓和其他高壓建設(shè)，導(dǎo)致地方配網(wǎng)建設(shè)資金缺乏，而由于電網(wǎng)在管理體制上的改革滯后，地方又沒有投資的積極性?！?/p>

泰順縣的問題并不是個案，在其他小水電發(fā)達的地區(qū)也普遍存在由于配網(wǎng)建設(shè)滯后造成電力資源流失。

“這無疑是高度集中、垂直壟斷的電網(wǎng)管理體制滋生的弊端?！标愅橹鲝?，接下來的改革必須是國網(wǎng)只管理國家骨干網(wǎng)架，把配網(wǎng)交給地方管理，以地方為主，發(fā)揮地方的積極性，多渠道吸收資金，才能改變地方電網(wǎng)滯后的局面。

這種符合現(xiàn)實需求的觀點目前仍被束之高閣，《關(guān)于“十一五”深化電力體制改革實施意見》雖然對市場化改革方向和輸配分開改革再次做了明確，并提出要“著眼于改變單一電力購買方的市場格局，培育多家市場購電主體，按照電力市場要求，先對輸配電業(yè)務(wù)試行內(nèi)部財務(wù)獨立核算，為研究制定輸配分開方案，創(chuàng)造條件，積累經(jīng)驗”，但包括陳望祥在內(nèi)的很多專業(yè)人士都認(rèn)為，輸配分開改革依然沒有絲毫進展。

相反，國家電網(wǎng)公司正在大力推行“配售分開”，即地方配電企業(yè)仍舊由國網(wǎng)公司管理，而地方的售電可以分出去成立獨立的公司。最近，湖北省電力公司的意見進行“配售分開”改革，在部分地區(qū)成立售電公司，陳望祥了解到，此類售電公司一般由地方私營企業(yè)控股，供電公司的職工參股，負責(zé)當(dāng)?shù)氐恼麄€售電業(yè)務(wù)。

“顯然售電公司與地方供電公司之間存在著千絲萬縷的聯(lián)系，這樣的改革怎么能夠保證地方公眾利益呢？”陳望祥批評到，“這樣的所謂改革歪曲了改革的方向和目的，只能更大限度的滿足壟斷利益?！?/p>

在采訪中，多位人士直言不諱，批評國網(wǎng)公司這個掌管著1萬多億資產(chǎn)的“龐然大物”已經(jīng)成為改革推進的巨大“梗阻”，電網(wǎng)改革成為中國電力改革的重中之重。

2007年4月5日，國家電監(jiān)會發(fā)布《電力監(jiān)管年度報告（2006）》，該報告第一次明確指稱，輸電環(huán)節(jié)是由國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司分區(qū)域壟斷經(jīng)營，兩大壟斷寡頭約占售電量的89%，普遍服務(wù)未完全實現(xiàn)，城鄉(xiāng)與地區(qū)差異依然存在。

這是國家權(quán)威部門第一次公開對電網(wǎng)壟斷提出尖銳批評。

“到今天我們也沒搞清楚市場主體是誰，國家電網(wǎng)公司倒成了唯一的市場主體，而且是壟斷性的市場主體，既是總買家，又是總賣家。”韓曉平批評，電力改革到目前，卻使電網(wǎng)公司既不需要因為“拉閘限電”承擔(dān)對用戶的賠償，又不需要因為發(fā)電廠產(chǎn)能過剩無法還本付息而承擔(dān)經(jīng)濟連帶責(zé)任。

陳望祥也認(rèn)為，種種事實表明，電網(wǎng)不愿意進行改革的目的是為了維持其垂直管理和集中一元化的壟斷地位，“所以，未來的改革仍將異常艱巨，來自壟斷利益集團的阻力不會減小。”

“電網(wǎng)壟斷必須被打破，否則改革就成了一句空話?！表n曉平說。

他還提醒到，與此同時，對于電源建設(shè)失控的問題也要引起注意，必須警惕發(fā)電側(cè)投資的“羊群效應(yīng)”。

韓曉平形象地解釋，一位石油大亨去天堂，發(fā)現(xiàn)已經(jīng)人滿為患，他靈機一動大喊：“地獄發(fā)現(xiàn)石油了”，結(jié)果所有的人都涌入地獄。望著空蕩蕩的天堂，大亨也遲疑了，莫非地獄真有石油？隨即他也奔赴地獄，這就是所謂的“羊群效應(yīng)”。

根據(jù)各種信息顯示，目前在建裝機容量估計還有3億千瓦，大部分將在2008年內(nèi)投產(chǎn)發(fā)電，預(yù)計到2007年底裝機容量過剩就可達到10%。

由于電力投資增長，大量的高耗能企業(yè)正向發(fā)電大省搬遷，導(dǎo)致今年1至4月份內(nèi)蒙古、山西、云南等省區(qū)的用電量同比增長都在22%以上，內(nèi)蒙古甚至達到了34.68%，遠遠超過全國平均增長水平。

電監(jiān)會那位專家擔(dān)憂，在人們普遍贊揚改革在發(fā)電側(cè)取得成果的時候，如果忽略了發(fā)電投資過熱問題，可能會陷入“改革發(fā)展的怪圈”，即電源投資增長導(dǎo)致電力價格下降，刺激高耗能產(chǎn)業(yè)發(fā)展，再次導(dǎo)致電力供應(yīng)不足，引發(fā)新一輪的電力投資和高耗能產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成難以走出去的“怪圈”，對本來就已經(jīng)非常脆弱的環(huán)境和有限的資源造成巨大壓力。

“所以，接下來的改革不能再局限在電力行業(yè)本身了，必須站在全國能源和環(huán)境的更高角度上考慮改革的設(shè)計，通盤考慮改革的思路和進程?！备呤篱畯娬{(diào)。