各國(guó)反壟斷法一般把禁止壟斷協(xié)議、禁止濫用市場(chǎng)支配地位和控制經(jīng)營(yíng)者集中確定為反壟斷法律制度三大支柱。我國(guó)的公用企業(yè)長(zhǎng)期具有市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)與行業(yè)管理相的雙重特征：一方面，它們是供水、供氣、供電以及承擔(dān)鐵路、航空、郵電和電話業(yè)務(wù)的民事主體，具有自然壟斷的性質(zhì)；另一方面在管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職能上，又處于行業(yè)管理、經(jīng)營(yíng)一體化的地位，具有行政主體的性質(zhì)。公用企業(yè)服務(wù)質(zhì)量差、收費(fèi)透明度低、限制競(jìng)爭(zhēng)等行為已嚴(yán)重?fù)p害了消費(fèi)者的利益，也成為妨害市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的主要原因。

公用企業(yè)濫用優(yōu)勢(shì)地位行為的表現(xiàn)

實(shí)踐中公用企業(yè)濫用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位的行為方式主要有以下幾種：

1.濫收費(fèi)用行為。目前我國(guó)尚處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程之中，法制及監(jiān)督機(jī)制不健全，所以一些公用壟斷行業(yè)把市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)與行政權(quán)力相結(jié)合，借各種機(jī)會(huì)設(shè)法為自己牟取不正當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)利益，攫取高額壟斷利潤(rùn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，由于電信業(yè)的不合理的計(jì)費(fèi)方式，導(dǎo)致全國(guó)的消費(fèi)者每年多支出266億元。雖然近年來有些公用企業(yè)在經(jīng)營(yíng)方式、收費(fèi)、價(jià)格等方面做出了一些改革，但收效甚微，有的不合理收費(fèi)反而更高。如河南某市為了搞好城市環(huán)境，下令取消所有的取暖小鍋爐，實(shí)行市內(nèi)集中供熱。熱力公司借此機(jī)會(huì)向用戶收取高額入網(wǎng)費(fèi)，收取的暖氣使用費(fèi)是鍋爐取暖費(fèi)用的3-4倍。許多用戶因交不起昂貴的費(fèi)用，只好放棄用暖氣取暖。

2.強(qiáng)制交易行為。公用企業(yè)以強(qiáng)行要求、設(shè)置服務(wù)障礙、強(qiáng)迫、推薦、差別待遇等方式，強(qiáng)制或變相強(qiáng)制他人購(gòu)買、搭售其指定經(jīng)營(yíng)者的商品。強(qiáng)制交易或搭售是公用企業(yè)實(shí)施限制競(jìng)爭(zhēng)行為最慣用的手法。這些公用企業(yè)往往以商品質(zhì)量、技術(shù)需求等為借口，限定用戶、消費(fèi)者只能購(gòu)買指定的商品，其目的是排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，并將市場(chǎng)支配地位擴(kuò)大到被指定產(chǎn)品的市場(chǎng)，以獲取高額利潤(rùn)。如：某自來水有限公司強(qiáng)制用戶購(gòu)買其提供的水表及水表箱等輔助產(chǎn)品，而不得購(gòu)買其他符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)備。供電公司強(qiáng)制用戶購(gòu)買其提供的電度表、電表箱，自行購(gòu)入不予提供供電服務(wù)，并比同類商品的市場(chǎng)價(jià)位高，限制其同行競(jìng)爭(zhēng)。鐵路、民航部門強(qiáng)制用戶接受其指定的經(jīng)營(yíng)者提供的延伸服務(wù)，強(qiáng)制用戶購(gòu)買保險(xiǎn)或者保價(jià)運(yùn)輸?shù)?。這些行為嚴(yán)重侵犯了用戶購(gòu)買商品的自選擇權(quán)，同時(shí)也損害了其他經(jīng)營(yíng)者的合法利益，破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序。

3.拒絕交易行為。是指占據(jù)市場(chǎng)支配地位的企業(yè)毫無理由地拒絕為另一企業(yè)或個(gè)人提供商品或服務(wù)的行為。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，依照合同自由原則，企業(yè)有權(quán)決定與某個(gè)企業(yè)交易或拒絕交易。但是，企業(yè)拒絕交易的權(quán)利卻不適用于在市場(chǎng)上占有支配地位的企業(yè)，尤其不適用于公用企業(yè)。這一方面是因?yàn)楣闷髽I(yè)提供的產(chǎn)品或者服務(wù)與國(guó)計(jì)民生息息相關(guān)，另一方面是除了這些企業(yè)的產(chǎn)品或者服務(wù)外，市場(chǎng)上沒有相同、相似的產(chǎn)品或者服務(wù)供用戶供消費(fèi)者進(jìn)行選擇?，F(xiàn)實(shí)生活中公用企業(yè)抵制交易的方式非常多，有的直接拒絕交易；有的附加一些不合理的條件，或提出一些不合理要求，交易對(duì)方不滿意時(shí)則拒絕交易。這就出現(xiàn)了社會(huì)上所講的水霸、電霸等。

4.內(nèi)部業(yè)務(wù)交叉補(bǔ)貼行為。在公用企業(yè)中，如果一個(gè)企業(yè)同時(shí)擁有自然壟斷業(yè)務(wù)和非自然壟斷業(yè)務(wù)，那么它便可以通過提高自然壟斷業(yè)務(wù)的價(jià)格并降低非自然壟斷業(yè)務(wù)的價(jià)格排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。而非自然壟斷業(yè)務(wù)因價(jià)格下降而受到的虧損，則可由該企業(yè)提高自然壟斷業(yè)務(wù)價(jià)格而增加的利潤(rùn)予以彌補(bǔ)。譬如在電力供應(yīng)上，電網(wǎng)的擁有者同時(shí)又有許多供電企業(yè)，既使電網(wǎng)供電是采取公開競(jìng)價(jià)方式，那么它還可以通過提高電網(wǎng)租用費(fèi)，同時(shí)又讓其下屬企業(yè)降低供電價(jià)格排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手來實(shí)現(xiàn)其獨(dú)占市場(chǎng)的意圖。

現(xiàn)行法律制度存在的障礙

我國(guó)現(xiàn)行的規(guī)范公用企業(yè)市場(chǎng)行為的法律法規(guī)主要有兩大類：

一是《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》。該法第6條規(guī)定：“公用企業(yè)或者其他具有獨(dú)占地位的經(jīng)營(yíng)者，不得限定他人購(gòu)買其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品，以排擠其他經(jīng)營(yíng)者的公平競(jìng)爭(zhēng)?！痹摲ǖ?3條還規(guī)定了公用企業(yè)利用優(yōu)勢(shì)行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。為了使這一規(guī)定具有可操作性，國(guó)家工商行政管理局于1993年12月又發(fā)布了《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的若干規(guī)定》。該《規(guī)定》第4條列舉了公用企業(yè)用優(yōu)勢(shì)地位、限制競(jìng)爭(zhēng)的種種行為。但在實(shí)踐中，工商行政管理機(jī)關(guān)在對(duì)公用企業(yè)的濫用優(yōu)勢(shì)行為進(jìn)行調(diào)查時(shí)，由于行業(yè)主管部門和地方保護(hù)主義的干預(yù)，公用企業(yè)往往采取抵制態(tài)度。工商行政管理機(jī)關(guān)的處罰通知和制裁決定，公用企業(yè)通常也不予執(zhí)行。這說明由工商行政管理機(jī)關(guān)查處帶有行政壟斷性質(zhì)的公用企業(yè)實(shí)施的壟斷行為是不太適宜的，其權(quán)威性、獨(dú)立性都顯得不夠。

二是關(guān)于公用企業(yè)的一些行業(yè)性立法，如《電力法》、《鐵路法》、《航空法》等。這些行業(yè)性立法針對(duì)公用企業(yè)是壟斷性企業(yè)的特點(diǎn)，規(guī)定了公用企業(yè)在經(jīng)營(yíng)中的義務(wù)和應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。然而，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，行業(yè)管理部門監(jiān)管本行業(yè)企業(yè)市場(chǎng)行為的效果并不理想，主要原因是管理部門與其監(jiān)管的企業(yè)有著相同的經(jīng)濟(jì)利益。當(dāng)公用企業(yè)與其他經(jīng)濟(jì)組織或者消費(fèi)者發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，行業(yè)管理部門往往注重保護(hù)本行業(yè)企業(yè)的利益，而不是其他經(jīng)濟(jì)組織及消費(fèi)者的利益。這說明我國(guó)目前規(guī)范公用企業(yè)市場(chǎng)行為從法律制度到執(zhí)法手段力度，公用企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理體制存在的嚴(yán)重問題也在一定程度上阻礙了法律的有效實(shí)施。更重要的是，行業(yè)監(jiān)管法帶有保護(hù)壟斷行業(yè)自身利益的傾向性。正如經(jīng)濟(jì)管制理論代表人物喬治·施蒂格勒所說:“管制通常是產(chǎn)業(yè)自己爭(zhēng)取來的，管制的設(shè)計(jì)和實(shí)施主要是為受管制產(chǎn)業(yè)的利益服務(wù)的?！?/p>

對(duì)公用企業(yè)濫用優(yōu)勢(shì)地位的法律規(guī)制

制定并實(shí)施《反壟斷法》

2007年8月30日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議表決通過了《反壟斷法》?！斗磯艛喾ā繁蛔u(yù)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的“經(jīng)濟(jì)憲法”，并長(zhǎng)期居于經(jīng)濟(jì)法體系的核心地位，對(duì)于保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)化資源配置發(fā)揮著重要作用。

對(duì)行政性壟斷的規(guī)制是中國(guó)《反壟斷法的》顯著特點(diǎn)。由于當(dāng)前公用企業(yè)政企分離的改革尚未完成，公用企業(yè)領(lǐng)域的壟斷主要表現(xiàn)為政府及其職能部門濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，即行政壟斷這一比較特殊的壟斷形式，因此通過《反壟斷法》規(guī)范行政壟斷，能從源頭上有效抑制公用企業(yè)濫用市場(chǎng)支配地位的行為。目前在通過的《反壟斷法》第五章32—37條中規(guī)定了行政機(jī)關(guān)不得濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的相關(guān)內(nèi)容。這表明了我國(guó)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的對(duì)行政壟斷態(tài)度，但要完全解決這個(gè)問題，仍需要進(jìn)一步完善政府管理體制的改革。

《反壟斷法》重點(diǎn)禁止公用企業(yè)壟斷地位的濫用而非禁止壟斷地位本身。由于缺乏自由競(jìng)爭(zhēng)過程，中國(guó)普遍存在“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”的現(xiàn)象，市場(chǎng)上并沒有多少通過企業(yè)積累、集聚、集中而形成的真正意義上的大企業(yè)。公用企業(yè)的壟斷行為并非由于經(jīng)濟(jì)規(guī)模足夠大，而是其在行政力量的庇護(hù)下濫用其市場(chǎng)支配地位所致。所以，對(duì)中國(guó)公用企業(yè)進(jìn)行反壟斷規(guī)制時(shí)，重在規(guī)范公用企業(yè)的行為，而不是過分挑剔產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)集中度。《反壟斷法》本身并不反對(duì)企業(yè)做大做強(qiáng)，只是禁止企業(yè)濫用市場(chǎng)支配地位，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，阻礙技術(shù)進(jìn)步，損害消費(fèi)者和其他經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益的行為。其導(dǎo)向是既要防止經(jīng)營(yíng)者過度集中，形成壟斷，同時(shí)又要有利于國(guó)內(nèi)企業(yè)通過依法兼并做大做強(qiáng)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)，提高產(chǎn)業(yè)集中度，從而體現(xiàn) “規(guī)制與保護(hù)”的雙重效應(yīng)。

分解行政性壟斷

我國(guó)長(zhǎng)期對(duì)公用企業(yè)的治理模式是實(shí)行集中統(tǒng)一管理，政府既是政策的制定者和監(jiān)督者，又是具體業(yè)務(wù)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者，這就決定了公用行業(yè)的壟斷是一種典型的行政性壟斷。鑒于此，理應(yīng)依法重新建立新的管制機(jī)構(gòu)，以便徹底切斷其與企業(yè)之間的聯(lián)系，有效消除政企不分的現(xiàn)象。

要從根本上打破公用企業(yè)壟斷格局，就必須實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的政企分離。筆者認(rèn)為，一方面，將對(duì)公用企業(yè)的監(jiān)督管理職能從公用企業(yè)中剝離出來，設(shè)置專司監(jiān)督管理公用企業(yè)的政府部門。這些監(jiān)督管理部門與公用企業(yè)之間不存在任何直接的利益關(guān)系。從而，使其能以完全獨(dú)立的監(jiān)督管理主體的身份，客觀地、公正地對(duì)公用企業(yè)行使監(jiān)督職能。如在英國(guó)，電信、電力、煤氣和自來水行業(yè)均有相應(yīng)的政府管制辦公室;在美國(guó)天然氣等能源行業(yè)有聯(lián)邦能源管制委員會(huì)（FERC，現(xiàn)已并入能源部），這些管制機(jī)構(gòu)的主要職能是制定管制法規(guī)，頒發(fā)市場(chǎng)準(zhǔn)入許可證，設(shè)計(jì)并執(zhí)行價(jià)格模型以及規(guī)范公用企業(yè)市場(chǎng)行為等，英美的這種做法可為我國(guó)公用企業(yè)改革所借鑒。另一方面，將獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)交由公用企業(yè)來行使，使其成為真正的企業(yè)法人。公用企業(yè)的所有投資主體（包括國(guó)家）都只能以出資者的身份參與公用企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策，而不能以任何方式直接干預(yù)公用企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理，使公用企業(yè)只能以平等的市場(chǎng)主體資格參與市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。

建立合理的價(jià)格管理制度

公用企業(yè)憑借其所處的壟斷地位，不僅可以輕易獲得高額利潤(rùn)，而且形成行業(yè)非合理性過高收入以及社會(huì)分配不公的主要原因。在建立公用企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)后，國(guó)家仍應(yīng)對(duì)其實(shí)行價(jià)格管制。防止公用企業(yè)在提供產(chǎn)品或者服務(wù)時(shí)，對(duì)用戶和消費(fèi)者濫收費(fèi)用，牟取不合理的壟斷利潤(rùn)。

我國(guó)電力、煤氣等公用企業(yè)的價(jià)格確定主要采取“成本加合理利潤(rùn)”法，這種價(jià)格制定既考慮到了企業(yè)的盈利性同時(shí)又在一定程度上兼顧了消費(fèi)者利益。所以，有的學(xué)者認(rèn)為具有很高程度的合理性。但從經(jīng)濟(jì)效率來看，我以為，這種訂價(jià)法存在兩大不足：一是在利潤(rùn)率一定的情況下，企業(yè)缺乏提高經(jīng)濟(jì)效率的激勵(lì)。因?yàn)樵讵?dú)家壟斷的市場(chǎng)格局中，企業(yè)成本即為該產(chǎn)品的社會(huì)成本，其降低成本就在一定程度上與我國(guó)“成本加合理利潤(rùn)”的訂價(jià)制度不無關(guān)聯(lián)；另一方面，政府制訂合理管制價(jià)格，如果在不考慮非經(jīng)濟(jì)因素的前提下，必須依賴于對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)信息的充分掌握。但由于企業(yè)出于對(duì)自身利益的維護(hù)，作為信息擁有者的企業(yè)向政府提供的信息在很大程度上是一種極不充分的信息顯示。在此情況下，政府依據(jù)不完全信息制訂的管制價(jià)格難免會(huì)損害消費(fèi)者的正當(dāng)權(quán)益。

如何制訂合理的價(jià)格模型才能充分調(diào)動(dòng)企業(yè)提高經(jīng)濟(jì)效率的同時(shí)又保護(hù)消費(fèi)者利益，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們已作了不少有益的探索。筆者建議在價(jià)格上國(guó)家應(yīng)采用幅度管理制。同時(shí)在制定價(jià)格政策時(shí)，采取價(jià)格聽證制度，召開價(jià)格聽證會(huì)議，由一定比例的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)代表、公用企業(yè)代表以及消費(fèi)者代表共同參加，擬定三方均予認(rèn)可的價(jià)格幅度和價(jià)格政策，但還要防止公用企業(yè)和行政管理部門“暗箱”操縱價(jià)格，這樣，既有利于增強(qiáng)價(jià)格政策的合理性，又能保證價(jià)格政策得以全面貫徹執(zhí)行。

（作者為無錫商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院法學(xué)副教授）