[摘要]在全面建設(shè)小康社會的背景下，農(nóng)村社會保障問題暴露出許多缺點和不足，改革和完善農(nóng)村社會保障體系勢在必行。搞好農(nóng)村社會保障體系建設(shè)，既是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展變化，及時有效地保障農(nóng)民基本生活權(quán)益的迫切需要，也是促進農(nóng)村社會經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展、搞好計劃生育的客觀要求。在農(nóng)村社會保障制度中，廣大農(nóng)民群眾的基本要求與愿望是實現(xiàn)“生（存）有所靠、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”，農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村養(yǎng)老保險和農(nóng)村醫(yī)療保險三項制度建設(shè)是其重點。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村社會保障；問題；分析；對策

中國社會科學院5月28日發(fā)布2007年《社會保障綠皮書》。綠皮書指出，盡管目前中國社會保障制度建設(shè)取得了很大進展，但是突出矛盾和問題依然存在。......特別是，廣大的農(nóng)村勞動者幾乎都沒有養(yǎng)老保險，1億多喪失勞動能力的農(nóng)村老人沒有社會化的養(yǎng)老保障。......

一、我省農(nóng)村社會保障體系現(xiàn)狀

隨著農(nóng)村的改革，農(nóng)村集體經(jīng)濟變?nèi)酰糠执灞环止?、吃光、賣光，農(nóng)村集體組織軟弱散渙，再加上國家福利政策偏重于城鎮(zhèn)，對農(nóng)村投入較少，原有的福利項目和福利設(shè)施難以為繼；國家對福利企業(yè)的優(yōu)惠政策越來越少，使得福利企業(yè)舉步維艱，難以在激烈的競爭中生存。農(nóng)村社會福利事業(yè)逐漸萎縮。農(nóng)村醫(yī)療保障也有同樣的遭遇。原有的合作醫(yī)療和赤腳醫(yī)生制度在農(nóng)村改革中，遭到了極大的破壞。農(nóng)村中因病返貧、因病致貧的貧困戶的比重較大。農(nóng)民生病后是“小病扛，大病拖，聽天由命”，有些家庭甚至因病而傾家蕩產(chǎn)。由于這些原因，農(nóng)村得到保障的人數(shù)所占比重相當?shù)汀?/p>

二、當前農(nóng)村人口特點與農(nóng)民的主要社會風險

(一)農(nóng)村人口特點。1、農(nóng)村人口比重下降。根據(jù)我國第五次人口普查數(shù)據(jù)，截止2000年11月，我國總?cè)丝?2.95億人。其中，農(nóng)村人口為80739萬人，占總?cè)丝诘?3.91%；同1990年第四次全國人口普查相比，農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋戎叵陆盗?.86個百分點，說明中國農(nóng)村人口下降速度約為1年1個百分點，城市化水平在不斷提高。2、農(nóng)村人口老齡化嚴重。據(jù)統(tǒng)計，1990年，中國農(nóng)村60歲以上的老齡人口為7285萬人，占農(nóng)村人口總數(shù)的8.2%，老年人口基本以年均3%的速度增長。到2000年，我國農(nóng)村60歲以上老人已近億人，超過農(nóng)村總?cè)丝诘?0.92%。由于大量農(nóng)村青年遷移到城鎮(zhèn)，人為造成農(nóng)村人口老齡化的提前到來，大批農(nóng)村年輕人外出打工，使農(nóng)村實際的老齡化程度比統(tǒng)計數(shù)據(jù)反映的情況更加嚴重。進入21世紀，農(nóng)村65歲及以上的老人比例大幅度上升，據(jù)預測，到2040年這一比例將達到22-26%，明顯高于城鎮(zhèn)人口老齡化水平。3、農(nóng)村家庭規(guī)模日趨小型化。由于我國實行計劃生育政策，農(nóng)村家庭規(guī)模也日趨小型化和核心化，\"4-2-1\"、\"4-2-2\"家庭結(jié)構(gòu)日趨增多。目前，我國農(nóng)村計劃生育(獨生子女和雙女戶)的規(guī)模達4000多萬戶，而且每年還將增加450萬戶(約900萬人)。農(nóng)村獨生子女和雙女戶的計劃生育家庭占3/4以上。這不僅使現(xiàn)階段中青年農(nóng)民贍養(yǎng)老人的負擔較重，而且未來的中青年農(nóng)民負擔將更加繁重。

(二)農(nóng)民的主要社會風險。1、農(nóng)民的家庭養(yǎng)老功能日趨枯竭，土地養(yǎng)老功能弱化，老年生活風險明顯。一是人口控制導致家庭結(jié)構(gòu)日漸小型化，很多地方出現(xiàn)了\"4-2-1\"結(jié)構(gòu)，一對夫妻不僅要撫養(yǎng)小孩，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且要供養(yǎng)四個老人，其精力和財力均難維持家庭養(yǎng)老正常運轉(zhuǎn)；二是數(shù)量龐大的農(nóng)村青壯年勞動力跨地區(qū)打工或轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，會淡化與老年父母的感情，日漸淡漠傳統(tǒng)的\"孝道\"觀念；三是隨著工業(yè)化、城市化步伐加快，生產(chǎn)競爭加劇、社會分工更為細化，客觀上降低了家庭凝聚力，削弱了家庭養(yǎng)老效果；四是隨著工業(yè)化、城市化的進程，相當多的農(nóng)民部分或全部喪失了賴以為生的土地，即使還擁有土地，由于空巢家庭增多、老人體力不支，難以勝任繁重的農(nóng)業(yè)勞動，老年生活面臨困難的可能增大。加上農(nóng)村經(jīng)濟增長緩慢，農(nóng)民收入增幅小，因此，農(nóng)民未來的老年生活風險客觀存在。

三、加強和改善農(nóng)村的社會保障體系

改革現(xiàn)有的社會保障體系，建立新的社會保障體系是農(nóng)村改革深入的一個關(guān)鍵問題。

1. 建立農(nóng)村社會保障體系應(yīng)遵循的原則。以農(nóng)村全體農(nóng)民為保障對象；以家庭保障為基礎(chǔ)，以集體和國家保障為主干，家庭自我保障與社會保障相結(jié)合；保障水平與農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展水平相適應(yīng)，建立動態(tài)增長機制；保障資金由個人、集體、國家共同負擔，三者比例可因不同地區(qū)而有所變化；物質(zhì)保障、貨幣保障、服務(wù)保障三者相結(jié)合，保障生活與扶持生產(chǎn)相配套；堅持公平與效率相結(jié)合，堅持權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一。

２.農(nóng)村社會保障體系的具體內(nèi)容。根據(jù)調(diào)查，農(nóng)民對社會保障內(nèi)容的前五項需求分別是：醫(yī)療保障、生活救濟、教育費用減免、養(yǎng)老保險和幫助發(fā)展生產(chǎn)。這應(yīng)成為新的農(nóng)村社會保障體系的主要內(nèi)容。

３.農(nóng)村社會保障體系的框架。（１）社會救助。社會救助建立兩套系統(tǒng)：一是生產(chǎn)保障系統(tǒng)，包括救災(zāi)救濟、扶貧、幫助發(fā)展生產(chǎn)等，目的是抵御現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的風險。（２）社會保險。社會保險分為三部分。一是醫(yī)療保障。醫(yī)療保障是農(nóng)村社會保障體系比較重要而又比較難解決的關(guān)鍵部分。繳費過高，農(nóng)民負擔不起；繳費過低，難以得到合理的保障。二是養(yǎng)老保險。養(yǎng)老保險的資金籌集以“個人交費為主，集體補助為輔，國家予以政策支持”。建立個人帳戶，儲備積累，最后按積累確定發(fā)放標準。堅持把農(nóng)村各類人員納入同一體系，擴大覆蓋面。三是失業(yè)保險。目前，在農(nóng)村實行失業(yè)保險為時尚早，但是從長遠發(fā)展看，農(nóng)村失業(yè)問題必將日益突出，這個問題不能很好解決，不但會危及十多年來改革的成果，而且會對城鎮(zhèn)就業(yè)造成很大壓力。（３）社會福利。根據(jù)農(nóng)村現(xiàn)有的發(fā)展水平，社會福利的主體還只能是特殊群體，如殘疾人、老年人。辦好福利工廠，安排殘疾人就業(yè)，家庭生活困難的殘疾人要優(yōu)先照顧。

（一）實行農(nóng)村最低生活保障制度

農(nóng)村最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的社會救濟制度。建立農(nóng)村最低生活保障制度不僅是改革與完善農(nóng)村社會救濟制度的重大舉措，而且也是盡快建立農(nóng)村社會保障制度的關(guān)鍵所在。

1.實行科學的保障線標準。確定農(nóng)村最低生活保障線標準的基本要求是：既要能保障農(nóng)村貧困人口的最低生活，又要防止保障標準過高而形成養(yǎng)懶漢的傾向。其主要考慮因素是：①維持農(nóng)民最基本生活的物質(zhì)需要。②農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平。③地方財政和村集體的承受能力。④物價上漲指數(shù)。

2.實行合理籌集保障資金。保障資金可由省、市、縣、鄉(xiāng)各級財政和村集體合理分擔，社會捐贈和社會互助等再補充一點。至于各級財政及村集體的分擔比例應(yīng)根據(jù)各地實際確定。一般來說，鄉(xiāng)村經(jīng)濟條件好的主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村集體負擔；鄉(xiāng)村經(jīng)濟條件差的主要由省及地、縣、鄉(xiāng)三級負擔，其負擔比例可為2∶4∶4；鄉(xiāng)村經(jīng)濟條件一般的主要由縣、鄉(xiāng)、村三級負擔，負擔比例可各為1／3或3∶3∶4。各級政府應(yīng)將農(nóng)村最低生活保障資金列入財政預算。

3.實行正確方法界定保障對象。農(nóng)村最低生活保障對象一般包括因缺少勞力、低收入造成生活困難的家庭；因災(zāi)、因病及殘疾致貧的家庭；無勞動能力、無生活來源及無法定撫養(yǎng)人的老年人、未成年人、殘疾人等。據(jù)調(diào)查，保障被撫養(yǎng)對象一般占農(nóng)村總?cè)丝诘?～6％。要在全面掌握貧困家庭的成員結(jié)構(gòu)、收入水平、生活費支出、致貧原因等的基礎(chǔ)上，結(jié)合最低生活保障線標準的確定，分類別、分情況制定出保障對象的條件與范圍，嚴格按審批程序進行。另外，還要建立最低生活保障對象的檔案，以便及時掌握保障對象家庭經(jīng)濟狀況的變化，一年調(diào)整一次。

4.實行正確選擇資金管理與保障方式。一是將保障資金集中到縣一級統(tǒng)一管理，實行專戶專帳，按時下?lián)艿洁l(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一發(fā)放；二是各級政府財政負擔的資金集中到縣一級統(tǒng)一管理，村集體負擔的資金，可由村集體直接與保障對象簽訂合同或協(xié)議，按時發(fā)放。相比而言，第二種方式更可行一些。

（二）實行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的具體形式很多，按投保人的情況不同可歸納為兩類：一類是普遍保險，即由個人直接向農(nóng)村社會養(yǎng)老保險機構(gòu)投保而形成的保險，其保險費主要是由保險對象或其親屬繳納；一類是職業(yè)保險，即與某種職業(yè)有關(guān)的保險，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險、村干部養(yǎng)老保險、農(nóng)村義務(wù)兵養(yǎng)老保險、民辦教師養(yǎng)老保險、蠶農(nóng)養(yǎng)老保險等，其保險費有的是保險對象與有關(guān)單位按一定比例繳納，有的則完全是由有關(guān)單位代保險對象繳納。第二類養(yǎng)老保險形式應(yīng)大力倡導。

針對當前存在的管理工作薄弱和管理水平不高的狀況，必須加強和改進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的管理工作，逐步實行規(guī)范化與制度化管理。一要建立健全適合當?shù)貙嶋H工作需要的業(yè)務(wù)、財務(wù)、基金和檔案管理等規(guī)章制度，實行崗位目標管理責任制，強化約束機制和激勵機制；二是要嚴格監(jiān)督和檢查，及時向各方面公布有關(guān)情況，增加透明度；三要健全實務(wù)規(guī)程，大力推行和普及規(guī)范化操作，逐步推廣和運用計算機個人帳戶管理系統(tǒng)，不斷提高工作效率；四要加強對保險干部和一般工作人員的培訓，爭取在2-3年時間內(nèi)將在崗人員輪訓一遍，努力提高干部和一般工作人員的管理水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)。

（三）實行農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度

從目前我省農(nóng)村合作醫(yī)療四種形式來看，都有其合理性、適宜性，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)開展\"互助互濟\"會有更強的抗風險能力，能進行更有效的監(jiān)督管理并可以逐步提高社會化程度。目前農(nóng)村合作醫(yī)療主要有合醫(yī)合藥、合醫(yī)不合藥、合藥不合醫(yī)等三種形式，這是可以并存發(fā)展的，而且應(yīng)當以合醫(yī)合藥為主，更能滿足農(nóng)民群眾的醫(yī)療需要。

一要建立健全各項管理規(guī)章制度，并嚴格執(zhí)行。要管好用好合作醫(yī)療資金，實行專人管理，做到專戶儲存，?？顚Ｓ?。二要加強審計與監(jiān)督。要成立由有關(guān)部門和農(nóng)民代表參加的監(jiān)督組織，定期對合作醫(yī)療的實施情況進行監(jiān)督檢查，特別是對醫(yī)療資金的籌集、管理和使用情況，要進行嚴格審計，并向農(nóng)民張榜公布。各級合作醫(yī)療管理組織應(yīng)定期向同級人民政府匯報工作并接受同級人民代表大會的監(jiān)督。

黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會的奮斗目標，同時也提出了在\"有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療和最低生活保障制度\"的任務(wù)。農(nóng)村社會保障體系是我省社會保障體系的重要組成部分，是全面建設(shè)小康社會的重要內(nèi)容，同時，又是我省社會保障制度建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，是困擾已久、迫切需要破解的難題。建立農(nóng)村社會保障體系，對于擴大內(nèi)需，拉動經(jīng)濟發(fā)展，解決\"三農(nóng)\"問題，緩解城鄉(xiāng)二元制社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)造成的發(fā)展不平衡狀況，維護農(nóng)村乃至全社會的穩(wěn)定，轉(zhuǎn)變農(nóng)民養(yǎng)老、生育觀念，全面建設(shè)小康社會和促進我國工業(yè)化、城市化的進程都具有非常重要的意義。

（作者單位：河北科技大學文法學院）