[摘要]我國農(nóng)村土地制度具有良好地溶解社會(huì)矛盾和自我創(chuàng)新的內(nèi)在機(jī)理，但要使之更加有利于發(fā)展農(nóng)村和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體抗風(fēng)險(xiǎn)能力，支持城市化和新型工業(yè)化的發(fā)展，有利于土地資源的綜合利用，嚴(yán)格地保護(hù)土地資源和生態(tài)環(huán)境，還需要明晰農(nóng)民集體和個(gè)體對(duì)農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系；強(qiáng)化農(nóng)村村民自治組織在土地資源的利用、組織配置和收益處置上的功能，以及加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)變動(dòng)的監(jiān)管等方面做出相應(yīng)調(diào)整。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村土地；制度機(jī)理與環(huán)境；變革

我國農(nóng)村土地制度的基本特征是土地集體所有制的家庭承包經(jīng)營，這一制度目前受到的挑戰(zhàn)主要是，它有沒有支持我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的能力？本文希望按科學(xué)發(fā)展的觀點(diǎn)，客觀分析土地制度現(xiàn)狀，存利去弊，就尋找一條符合我國實(shí)際，支持我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧科學(xué)發(fā)展的農(nóng)村土地制度道路提出一孔之見。

一、我國目前農(nóng)村土地制度的經(jīng)濟(jì)社會(huì)意義

20多年前農(nóng)民們自發(fā)的、出于生存需要被迫創(chuàng)造出的、為政府敏銳的捕獲并承認(rèn)的家庭經(jīng)營承包制，在改造我國原有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)集體經(jīng)營制度的同時(shí)，也變更了我國的農(nóng)村土地制度，1998年修訂的我國《土地管理法》和2003年的《土地承包法》標(biāo)志著這一制度已經(jīng)趨于成熟和穩(wěn)定。

我國是正在逐步走向法制的社會(huì)，但有法不依的現(xiàn)象并不是罕見，特別在《土地法》對(duì)公共利益沒有明確界定，有效社會(huì)監(jiān)督短缺的情況下，一些地方政府追逐局部利益、熱衷政績和面子工程，對(duì)土地這種不可再生、沒有彈性的資源的掠取幾無顧忌，土地規(guī)劃、土地管理上，無法可依、有法不依比較突出和明顯。20世紀(jì)九十年代我國城鎮(zhèn)用地動(dòng)態(tài)變化遙感數(shù)據(jù)表明，城鎮(zhèn)擴(kuò)張占地為用地來源的78.96%，31個(gè)特大城市占地率與城市人口增長率僅達(dá)2.29：1，大大超過合理比1.12：1，2003年各類開發(fā)區(qū)達(dá)3.54萬平方公里，而閑置竟達(dá)43%。在遏制工業(yè)和城市化對(duì)農(nóng)村土地極度擴(kuò)張方面，中央政府也出臺(tái)過許多措施和政策，但效果不顯著，真正在遏制城市用地極度擴(kuò)張中起了關(guān)鍵作用的，是農(nóng)村家庭經(jīng)營承包制度。

二、農(nóng)村土地制度進(jìn)行調(diào)整的幾個(gè)必須考慮的因素

1、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)遲緩，城鄉(xiāng)差別放大，引發(fā)新農(nóng)村建設(shè)政策的推出

中國經(jīng)濟(jì)改革從農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制推行開始，迅速放大到城市，展開了我國持續(xù)20多年的大規(guī)模和深刻的全面改革。但農(nóng)村改革帶來的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展勢頭進(jìn)入上世紀(jì)90年代后減弱，與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相比明顯滯后（如城鄉(xiāng)居民收入比，支出比，國民生產(chǎn)總值增速比等）。這種滯后首先導(dǎo)致了社會(huì)的不公平；其次是拖累了中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)整體的發(fā)展。然而，中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的再一次擴(kuò)張和數(shù)億農(nóng)民生活狀況的大幅度改善，因其地域廣大，人口之眾，確實(shí)對(duì)我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展具有極其重要的戰(zhàn)略意義，正因?yàn)榇耍?005年年底，我黨提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略決策，提出了生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的新農(nóng)村建設(shè)整體思路，而支持這個(gè)戰(zhàn)略的制度基礎(chǔ)，核心部分是農(nóng)村土地制度的穩(wěn)定和完善。

2、國際間交往更加密切，融合加速

上世紀(jì)90年代后，我國對(duì)外開放進(jìn)一步擴(kuò)大和深化，特別是加入國際貿(mào)易組織使我國的市場經(jīng)濟(jì)地位得到各個(gè)國家的認(rèn)可，我國與國際間的交往滲透到國民經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域和部門，由此，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)同樣面臨著國際化而帶來的巨大機(jī)遇和壓力。這些機(jī)遇可能有，勞務(wù)輸出、農(nóng)副產(chǎn)品及其深加工產(chǎn)品的出口貿(mào)易；金融、科技等服務(wù)在國際化背景下對(duì)農(nóng)業(yè)的滲透，帶來的資金充裕，農(nóng)業(yè)生物、生態(tài)技術(shù)水平的提高等。但壓力也隨之而來，主要有，農(nóng)副產(chǎn)品及其加工產(chǎn)品出口和進(jìn)口面臨的國際間的競爭壓力和對(duì)農(nóng)業(yè)的沖擊，糧食和生物生態(tài)系統(tǒng)的安全，以及伴隨著國際經(jīng)濟(jì)一體化的變動(dòng)和動(dòng)蕩而來的我國農(nóng)村若干產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定性和相對(duì)獨(dú)立性的威脅。我國的農(nóng)村土地制度在國際化的過程中還能夠起到恒定器的作用嗎？

3、中國城市化的道路怎么走

人口向城市集中和城市化，只要人口增幅小于城市人口增長率，是有利于增加土地資源的。但城市能夠容納多少人口，城市化的程度取決若干因素，其中有，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率水平?jīng)Q定的食物和其它生活必須原材料能夠支撐城市人口的規(guī)模；城市生存和發(fā)展需要的諸如交通、通訊、建筑、商業(yè)、教育；由交通、城市擁擠、廢棄物處理及環(huán)境污染帶來的疾病防治、健康醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，以及城市的快速擴(kuò)張帶來的社會(huì)治安和心理等社會(huì)病等等。上世紀(jì)50年代初的土改開始實(shí)行的城鄉(xiāng)分割而治，最終形成了中國特有的戶籍制度，幾十年來，戶籍制度并沒有因?yàn)榧彝コ邪贫榷淖?，?shí)際上，目前的土地制度與戶籍制度正相關(guān)性很強(qiáng)，承包土地使農(nóng)民舍不得得離開土地，而戶籍制度則使農(nóng)民離不開土地，這使城市化過程中農(nóng)民的遷徙成本放大，因此土地制度是制約城市快速擴(kuò)張的殺手锏。但城市化終將要把戶籍制度障礙打破，選擇什么形式？多快的速度？都會(huì)規(guī)定著農(nóng)村土地制度的改變。

4、現(xiàn)行法律制度對(duì)農(nóng)村土地的規(guī)定和農(nóng)民對(duì)土地制度的擁護(hù)

2004年修正后的《中華人民共和國憲法》第八條規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”?！皡⒓愚r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜”。第十條規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”?！皣覟榱斯怖娴男枰?，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。2004年修正的《中華人民共和國土地管理法》第一章，第十條規(guī)定，“ 農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理”。上述法律規(guī)定從土地歸屬關(guān)系方面看，歸結(jié)起來有三：其一，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有，包括，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組；其二，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地，由組織內(nèi)的農(nóng)民承包經(jīng)營；其三，國家可以依照法律規(guī)定對(duì)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償，其他任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，而土地的使用權(quán)則可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。這是對(duì)我國農(nóng)村土地所有制自1956年以后狀況的總體性描述，是我國農(nóng)村自1978年以后的改革開放實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，盡管農(nóng)村土地所有制仍然有許多需要進(jìn)一步完善的地方，但從2003年土地第二輪承包后眾多省市的農(nóng)村社會(huì)調(diào)查資料看到，它的確得到了廣大農(nóng)民群眾的擁護(hù)，這些是我們在考察研究農(nóng)村土地制度時(shí)必須客觀對(duì)待的，是完善農(nóng)村土地制度的重要的制度成本和社會(huì)成本。

三、農(nóng)村土地制度需要做出那些調(diào)整

2006年中共中央十六屆三中全會(huì)對(duì)農(nóng)村土地制度有這樣一段表述，“要長期穩(wěn)定并不斷完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，依法保障農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營的各項(xiàng)權(quán)利”，“逐步發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營”，“實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”，“按照保障農(nóng)民權(quán)益，控制征地規(guī)模的原則，改革征地制度，完善征地程序，及時(shí)給予農(nóng)民合理補(bǔ)償”。這為我國農(nóng)村土地制度調(diào)整勾勒出總體方向。從目前農(nóng)村土地制度運(yùn)行的內(nèi)在機(jī)理出發(fā)，按照科學(xué)發(fā)展的要求，我認(rèn)為，我國農(nóng)村土地制度的完善應(yīng)遵循這四個(gè)原則構(gòu)建。第一，有利于進(jìn)一步明確農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，既要明確農(nóng)民集體的土地產(chǎn)權(quán)，也要明確農(nóng)民個(gè)體的土地產(chǎn)權(quán)；第二，有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村各種產(chǎn)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體抗風(fēng)險(xiǎn)能力；第三、有利于農(nóng)村勞動(dòng)力的適度流動(dòng)，支持城市化和新型工業(yè)化的發(fā)展；第四、有利于土地資源的綜合利用，真正嚴(yán)格地保護(hù)土地資源和生態(tài)環(huán)境。

目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)變動(dòng)有兩種形式，一是在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部農(nóng)戶，外部的企業(yè)和個(gè)人在不改變土地農(nóng)業(yè)用途前提下的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)；一是根據(jù)《憲法》和《土地管理法》，國家或者是各級(jí)政府征收農(nóng)村土地用于其他公共利益。這兩種土地產(chǎn)權(quán)的變動(dòng)意義不同，前者是國家對(duì)土地用途的監(jiān)管，是受限制的產(chǎn)權(quán)變動(dòng)，不涉及到所有權(quán)的承包性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)變動(dòng)，而后一種是政府與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織或者是以政府為中介的土地交易，涉及到了所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)變動(dòng)。對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的、不改變土地農(nóng)業(yè)用途的產(chǎn)權(quán)交易，不管今后如何規(guī)定農(nóng)民承包土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵，相對(duì)后一種土地產(chǎn)權(quán)變動(dòng)來說，監(jiān)管要容易得多。后一種農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易的監(jiān)管要復(fù)雜和困難，原因是政府就是這種交易的一方，在法律對(duì)“公共利益”沒有明確清晰界定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)組織與而鄉(xiāng)村自治組織之間，存在管理與被管理的關(guān)系，各級(jí)地方政府很容易受地方利益的牽引等體制問題存在時(shí)，政府既是土地的交易方，又是監(jiān)督者，必然使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易中另一方的權(quán)利受到損害，不公平交易大量存在，土地資源沒有有效利用，而且這些交易中產(chǎn)生的利益剩余很大部分轉(zhuǎn)化為少數(shù)個(gè)人的財(cái)富，嚴(yán)重地?fù)p壞了政府的公平、權(quán)威形象。因此，有必要對(duì)我國農(nóng)村土地交易的運(yùn)行結(jié)構(gòu)和監(jiān)管進(jìn)行調(diào)整。

首先，政府要轉(zhuǎn)變職能，堅(jiān)決地退出市場交易者的身份，在國家收購農(nóng)村土地于公共利益時(shí)，由各類國有資產(chǎn)經(jīng)營公司與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶發(fā)生交易，取得的土地采取劃撥和拍賣方式進(jìn)行派發(fā)。各級(jí)政府則分別執(zhí)行土地政策、交易規(guī)范的制定，依法行政，確定土地交易的規(guī)模，土地使用的用途，保護(hù)交易雙方特別是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶在土地產(chǎn)權(quán)交易中的權(quán)利，維護(hù)交易的公平，監(jiān)督土地價(jià)格補(bǔ)償、農(nóng)戶安置，監(jiān)督和調(diào)節(jié)二級(jí)土地市場交易增值收益的使用等等。其次，要發(fā)揮各級(jí)人大對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)變動(dòng)的監(jiān)督，特別是對(duì)政府依法行政實(shí)際和能力的監(jiān)督，也要充分發(fā)揮各種輿論宣傳媒體在土地交易監(jiān)督中的重要作用。

（作者單位：湖南財(cái)經(jīng)高等?？茖W(xué)校）

參考文獻(xiàn)：

[1]《統(tǒng)籌耕地保護(hù)與建設(shè)用地，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展》.李忠《宏觀經(jīng)濟(jì)研究2004年12期》：

[2]《從農(nóng)村土地問題看集體所有制的發(fā)展方向》莊敏《生產(chǎn)力研究》2005年04期

[3]《我國土地制度的演變》張超力《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技》2005年02期

[4]《農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)保護(hù)芻議》袁鋮《廣西社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》第15卷第2期2005年

[5]《有保障的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度與和諧農(nóng)村社會(huì)的構(gòu)建》張術(shù)環(huán)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)》2005年05期

[6]《土地直接產(chǎn)權(quán)與間接產(chǎn)權(quán)：一種新農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系》李全倫《中國土地科學(xué)》第21卷第1期2007年

[7]《現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》吳建利《遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2006年03期

[8]《社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的動(dòng)力分析》朱啟臻等《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2006年01期