從近幾年經(jīng)濟責任審計發(fā)現(xiàn)的決策失誤、損失浪費等違反財經(jīng)紀律的問題看，故意違法違紀的領(lǐng)導干部還是少數(shù)，很多的財經(jīng)違法、違規(guī)以及經(jīng)濟犯罪問題都與制度建設(shè)和監(jiān)督弱化有關(guān)。在新形勢下，加強對地方領(lǐng)導干部監(jiān)督應著力抓好以下幾個方面的工作。

（一）強化制度建設(shè)，用制度控制領(lǐng)導干部的用權(quán)行為，從根本上解決領(lǐng)導干部亂用權(quán)力的問題。

一是制度建設(shè)還需進一步健全。改革開發(fā)以來，我國在宏觀制度建設(shè)和微觀制度建設(shè)上已經(jīng)取得了顯著的成就。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展，在制度建設(shè)上我們經(jīng)常遇到兩個方面的問題。一方面，有些制度已經(jīng)不適應經(jīng)濟發(fā)展的需要，如現(xiàn)行的差旅費制度已經(jīng)執(zhí)行了多年，有的已經(jīng)十幾年，繼續(xù)執(zhí)行這些標準已經(jīng)不適應現(xiàn)在的實際情況，這就給領(lǐng)導干部帶來“制度”和“實際”相矛盾的問題，為了解決這些問題，領(lǐng)導干部就得想辦法“變通”解決，如果長期“變通”下去，很多其他問題也就“變通”出來了。另一方面，有些制度還缺乏操作性。如，我國政府采購工作開展十余年來，在建立公共財政框架、節(jié)約財政開支、加強國家宏觀調(diào)控等方面發(fā)揮了重要作用。但由于采購行為由小額資金運作變成了大額資金運作，分散采購變成了集中采購，形成了資金和權(quán)力的高度集中，如果監(jiān)督管理不到位，就很容易由“分散腐敗”變?yōu)椤凹懈瘮　?。從審計實踐上看，現(xiàn)行的《政府采購法》還不能解決實際執(zhí)行過程中遇到的一些問題，在操作層面上還需盡快制定與《政府采購法》配套的實施細則和政府采購操作規(guī)程，完善政府采購工作的獎懲制度，對于可能產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象的重要環(huán)節(jié)如采購文件技術(shù)需求、投標單位資質(zhì)要求、評標標準、專家抽取及評審等制定統(tǒng)一的規(guī)范標準。

二是對領(lǐng)導干部制度執(zhí)行要加強監(jiān)督。從宏觀方面看，我國已經(jīng)頒布的法律、規(guī)章、制度已經(jīng)很多，很多工作已逐步實現(xiàn)了有法可依。從微觀方面看，很多部門和單位也建立了一些科學的內(nèi)控制度，部門管理已逐步實現(xiàn)有章可循。但從經(jīng)濟責任審計發(fā)現(xiàn)的一些案例看，有的領(lǐng)導在執(zhí)行制度過程中不嚴格，隨意行使權(quán)力。使這些制度只是寫在紙上、說在嘴上、掛在墻上的花架子，執(zhí)行不力，形同虛設(shè)，沒有真正發(fā)揮作用。此外，還有的甚至人為地破壞制度，導致一些法規(guī)制度落實不到位，沒有發(fā)揮出應有的效力。因此，我們在重視制度建設(shè)的同時，更要加大對領(lǐng)導干部執(zhí)行制度的檢查力度，把領(lǐng)導干部執(zhí)行制度情況作為一項考核內(nèi)容。促進領(lǐng)導干部在抓落實上下功夫。形成用制度規(guī)范從政行為、按制度辦事、靠制度管人的有效機制。

三是制度完善要注重創(chuàng)新。制度建設(shè)是動態(tài)的、開放的、發(fā)展的。如果制度存在缺陷不及時修補，就可能為破壞制度的人提供機會。因此，要從實際出發(fā)，堅持解放思想，改革創(chuàng)新，實現(xiàn)制度建設(shè)的與時俱進。制度創(chuàng)新要與完善社會主義市場經(jīng)濟體制相適應。既要與市場經(jīng)濟的發(fā)展進程相適應，同改革開放和經(jīng)濟建設(shè)重大措施的實施緊密結(jié)合起來，防止急于求成或者過于滯后；又要與市場經(jīng)濟的運行規(guī)則相適應，把反腐倡廉的要求寓于各項政策和措施之中，使制定的制度有利于促進改革開放和經(jīng)濟發(fā)展。從近年來審計監(jiān)督情況看，財政資金向民營經(jīng)濟投入較大，包括農(nóng)業(yè)資金、科技資金等。應當看到，財政資金的投入為個體和民營經(jīng)濟的發(fā)展起到了很大的促進作用。與此同時，由于財政資金對民營企業(yè)投資制度不完善、立項上把關(guān)不嚴，為個別人套取財政資金提供了方便。為此，應該從制度層面制定財政資金向個體民營經(jīng)濟投入的規(guī)定，建立財政資金向民營經(jīng)濟投入的標準、考核辦法。從源頭上解決財政資金向民營經(jīng)濟投入隨意性的問題，實現(xiàn)從源頭上防治腐敗的問題。

（二）把事前預防和事中約束納入領(lǐng)導干部監(jiān)督的重要監(jiān)督環(huán)節(jié)。

一是進一步擴大領(lǐng)導干部任中經(jīng)濟責任審計的比例。近些年來，腐敗現(xiàn)象屢禁不絕，其中的一個重要原因就是防范工作沒有跟上去，預防不到位。因此，近幾年來，不斷擴大任中經(jīng)濟責任審計的比例，通過對領(lǐng)導干部任中經(jīng)濟責任審計，把領(lǐng)導干部的事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑氨O(jiān)督、事前防范，是從源頭預防腐敗的有效手段。此外從某種意義上講，任中經(jīng)濟責任審計也是一種教育方式，可以起到防患于未然的作用。從我市開展的一些領(lǐng)導干部的任中經(jīng)濟責任審計效果上看，通過實行任中經(jīng)濟責任審計，及時解決了被審計單位存在的問題，保護了干部，促進了管理，使審計結(jié)果得到了有效利用。

二是加強對財政性資金、重大投資項目的跟蹤審計。為了促進社會保障、農(nóng)業(yè)、文化、衛(wèi)生等事業(yè)的發(fā)展，地方財政每年都要撥付大量專項資金，這些專項資金是否能發(fā)揮其應有的社會效益，直接關(guān)系到社會穩(wěn)定以及人民群眾的切身利益。因此審計機關(guān)管好、看住財政專項資金，是實踐“三個代表”要求的重要體現(xiàn)。為了從源頭上防止這些專項資金出現(xiàn)問題，及時將審計監(jiān)督關(guān)口前移，從資金下?lián)苤掌鸨憬槿雽徲嫞瑢Ω黜棇ｍ椯Y金實行全過程跟蹤，使各項專項資金管理、使用中存在的大多數(shù)問題基本得到解決，使“審計年年搞，問題年年有”的現(xiàn)象從根本上得到糾正。

三是要拓展監(jiān)督空間，增強監(jiān)督的針對性。在事前預防和事中控制上，要抓住重點，拓展監(jiān)督空間，加強對敏感的人和事及腐敗易發(fā)高發(fā)行業(yè)、易發(fā)對象、易染時期、易染部位的監(jiān)督，把擁有執(zhí)法權(quán)、行政審批權(quán)、人事權(quán)、財權(quán)的個人、部門作為重點。防止越權(quán)、侵權(quán)、濫用權(quán)力的現(xiàn)象發(fā)生。

（三）通過對領(lǐng)導干部單一的業(yè)務評價向綜合性的政績評價轉(zhuǎn)變，推動領(lǐng)導干部樹立科學的發(fā)展觀。

對領(lǐng)導干部的監(jiān)督，除了要發(fā)現(xiàn)問題、解決問題外，還要通過對領(lǐng)導干部的科學評價促進領(lǐng)導干部樹立科學的發(fā)展觀。但目前對領(lǐng)導干部的評價還具有一定的局限性。一是評價內(nèi)容單一，只局限于評價領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟責任的情況；二是評價方法簡單，僅局限于監(jiān)督什么評價什么；三是評價標準不一，有較大的彈性。全面貫徹落實科學發(fā)展觀，要求領(lǐng)導班子及其成員履行好引領(lǐng)科學發(fā)展的重大責任，尤其是在促進經(jīng)濟發(fā)展的同時，要大力發(fā)展各項社會事業(yè)，著力構(gòu)建和諧社會。因此，要著眼于貫徹落實科學發(fā)展觀，推動經(jīng)濟責任審計由單一的業(yè)務評價向綜合性的政績評價轉(zhuǎn)變。應當評價包括人均地方生產(chǎn)總值及增長、人均地方財政收入及增長、城鄉(xiāng)居民收入及增長、資源消耗與安全生產(chǎn)、城鎮(zhèn)就業(yè)、社會保障、城鄉(xiāng)文化生活、人口與計劃生育、耕地等資源保護、科技投入與創(chuàng)新等在內(nèi)的多項指標。

（四）通過對領(lǐng)導干部單一的財務監(jiān)督向用權(quán)履責監(jiān)督轉(zhuǎn)變，提高領(lǐng)導干部履行責任的能力。

對領(lǐng)導干部的監(jiān)督，最終是要通過監(jiān)督提高領(lǐng)導干部的能力，這是監(jiān)督的根本，也是監(jiān)督的終極目標。但在對領(lǐng)導干部監(jiān)督上還存著加強財務監(jiān)督多，加強用權(quán)監(jiān)督少的誤區(qū)。這樣不利于推動領(lǐng)導干部的能力提高。為此，今后對領(lǐng)導干部監(jiān)督工作重心，要從注重對單一的財務監(jiān)督向用權(quán)履責監(jiān)督轉(zhuǎn)移，對領(lǐng)導干部的權(quán)力運行實行全方位的監(jiān)督。一是要加強對領(lǐng)導干部執(zhí)政能力的監(jiān)督，促進以法制權(quán)、以權(quán)制權(quán)的權(quán)力監(jiān)督和科學決策體系的形成，使各級領(lǐng)導干部的權(quán)力運行受到有效的制約和監(jiān)督，增強領(lǐng)導干部的責任心。二是要加強對領(lǐng)導干部決策能力的監(jiān)督，將重大經(jīng)濟事項的決策、重大投資項目的決策作為監(jiān)督的重點，對決策的民主性、科學性、合法性進行審查，看決策是否經(jīng)過集體研究，程序是否合法，決策是否科學，資金來源和使用管理是否合規(guī)合法，為準確評價和劃分決策者責任提供依據(jù)。三是要加強對領(lǐng)導干部廉政監(jiān)督，尤其要把領(lǐng)導干部在工程招投標、承包、施工和財務管理等方面的權(quán)力行使作為監(jiān)督重點，審查是否按程序依法辦事，看能否做到公開、公平、公正，防止暗箱操作、以權(quán)謀私。四是要加強對領(lǐng)導干部勤政監(jiān)督，監(jiān)督領(lǐng)導干部是否有為、敢為、善為，是否聚精會神搞建設(shè)，一心一意謀發(fā)展，以實實在在的業(yè)績贏得群眾的信賴和支持。五是建立全面的領(lǐng)導干部責任追究制度。

（五）加大對領(lǐng)導干部的教育培訓力度，是一項長期的工程，也是對領(lǐng)導干部監(jiān)督的有效手段。

對領(lǐng)導干部的監(jiān)督，預防和教育是十分重要的環(huán)節(jié)。從多年領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計案例看，有的干部雖對本單位資金的大體情況心中有數(shù)，但卻看不懂財務報表。有的領(lǐng)導干部雖然重視風險管理，但卻在對外擔保書上隨意簽字，究其根源，就是一些領(lǐng)導干部缺乏法律知識和對財經(jīng)紀律的認識。為此，近幾年來，我們把對領(lǐng)導干部的培訓和教育作為一項長期的工作抓好，對即將走向領(lǐng)導崗位的干部和在職的干部進行不同層面的培訓和教育，對提高領(lǐng)導干部的能力起到了重要的作用。經(jīng)過實踐，我們認為在對領(lǐng)導干部培訓和教育上應抓好兩個方面的工作，一是要制定科學的教育培訓制度，把對干部的教育和培養(yǎng)納入重要的工作程序。二是科學運用監(jiān)督結(jié)果，在教育上要對一些屢查屢犯及一些共性、普遍性問題，進行縱向和橫向的分析提煉，從完善制度機制角度教育領(lǐng)導干部要不僅要懂法，而且要帶頭執(zhí)法。

（六）切實發(fā)揮各監(jiān)督主體的積極作用，逐步推行陽光工程和重大事項公開制度。

在當前的干部監(jiān)督實踐中，確實存在一種現(xiàn)象：上級難以監(jiān)督，同級不愿監(jiān)督，下級不敢監(jiān)督，群眾無法監(jiān)督。這在一定程度上反映了監(jiān)督機制的缺失。為此，要切實加強黨內(nèi)監(jiān)督、社會監(jiān)督，支持和保證人大監(jiān)督、政府專門機關(guān)監(jiān)督、司法監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督，綜合運用多種監(jiān)督形式，提高監(jiān)督整體效能。堅持以預防為主，把監(jiān)督貫穿于干部培養(yǎng)教育、考察考核、選拔任用和日常管理的各個環(huán)節(jié)，進一步拓寬監(jiān)督渠道，建立起反應靈敏的工作機制，及時發(fā)現(xiàn)和嚴肅糾正領(lǐng)導干部和干部選拔任用工作中的突出問題，為建設(shè)高素質(zhì)干部隊伍提供堅強保證。此外，從社保資金、住房公積金等重大事項向社會公布審計結(jié)果的效果看，資金管理部門和使用資金的部門定期把老百姓關(guān)心的事項向社會公布，是接受社會監(jiān)督的最好辦法。

（作者單位：大連市審計局）