隨著中國改革的深化，今天的主要矛盾變成了公眾日益增長的公共品需求同公共品供給短缺低效之間的矛盾。因此，把建立公共服務(wù)體制作為下一步改革攻堅的基本目標之一，已成為廣泛共識。

中國公眾對“三座大山”的直觀感受第一次被量化了。

四月初，由國務(wù)院發(fā)展研究中心、中國社會科學(xué)院完成的《中國公共服務(wù)發(fā)展報告2006》指出，我國當前政府公共服務(wù)“總體水平偏低、發(fā)展不平衡、效率低、水平趨同”，基本公共服務(wù)綜合績效整體處于偏低水平。

這一據(jù)稱是首次全面評估我國公共服務(wù)績效的報告，建立了一個包含165項指標的政府公共服務(wù)綜合評估體系，全面評估了我國基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會保障、科學(xué)技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共安全、環(huán)境保護、一般公共服務(wù)等八類基本公共服務(wù)。

報告的結(jié)論是，我國政府對公共支出的績效考評還處于起步探索階段，還未形成政府公共支出講效益的制度環(huán)境、監(jiān)督環(huán)境，未建立科學(xué)、合理、規(guī)范的評價體系。

這份于今年兩會閉幕20多天后發(fā)布的報告，再次使一個敏感的話題成為焦點：公共服務(wù)，會不會成為改革的下一場攻堅戰(zhàn)？

新的矛盾產(chǎn)生

中共十六屆六中全會審議通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中，提出了到2020年構(gòu)建社會主義和諧社會九大目標和任務(wù)之一，就是“基本公共服務(wù)體系更加完備，政府管理和服務(wù)水平有較大提高”。

一種共識是，公共服務(wù)成為公眾焦點，是改革的自然階段和結(jié)果。

在近30年的改革中，市場經(jīng)濟帶來了無窮的活力，民眾基本解決了溫飽問題，但人們發(fā)現(xiàn)，他們?nèi)栽谛】抵飞掀D難起步，一個普遍的感受是，盡管收入有了提高，但住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老的壓力遠遠高于自己的心理承受能力，在這種壓力下，即使是自認是中產(chǎn)階級的人也沒有充裕和富足的感覺。

而這種感受的最深層原因是，民眾不得不獨自承受本應(yīng)由政府承擔(dān)或分擔(dān)的責(zé)任與風(fēng)險。

當前現(xiàn)階段的主要經(jīng)濟社會矛盾可概括為兩大部分，一是經(jīng)濟快速發(fā)展與資源環(huán)境約束的矛盾。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理，經(jīng)濟增長方式粗放，資源和環(huán)境壓力加大；二是人們?nèi)婵焖僭鲩L的公共需求與公共產(chǎn)品嚴重短缺、公共服務(wù)不到位的矛盾。城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、群體之間差距擴大，社會事業(yè)發(fā)展滯后。

不止一位經(jīng)濟學(xué)家警告：當前和今后一個時期，公共需求的全面快速增長同公共產(chǎn)品供給嚴重不足之間的矛盾會日益凸顯，并可能成為制約經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、妨礙社會和諧的重要因素。原因很簡單，公共需求得不到有效的滿足，社會發(fā)展就會嚴重滯后于經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)濟社會發(fā)展的失衡將會進一步加劇。

由中國（海南）改革發(fā)展研究院設(shè)計的《2006’中國改革調(diào)查問卷》顯示，對下一步改革目標為“在進一步完善社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中，加快建立社會主義公共服務(wù)體制”的提法，94.62%的專家表示贊同。他們普遍認為，在利益關(guān)系多元化的背景下，改革面臨著巨大的壓力與挑戰(zhàn)，已經(jīng)進入到以行政管理體制改革為重點的全面推進階段，需要加大改革力度，實現(xiàn)新突破。

提供更加完備的基本公共服務(wù)體系，是構(gòu)建社會主義和諧社會的需要，是社會公平與正義的需要。

著名經(jīng)濟學(xué)家茅于軾在接受陽光衛(wèi)視和本刊記者采訪時表示：“在社會公平方面、在政府的服務(wù)方面，我們還可以做很多的事情。醫(yī)療、教育、住房，這些方面城鄉(xiāng)的差別都是人為造成的，這是可以改的。而且我們現(xiàn)在也有相當大的條件，因為我們稅收增加得非?？?，2006年上半年的稅收增加22%，GDP增加11%，又是翻了一番。” 茅于軾認為，現(xiàn)在政府手里已經(jīng)有很多錢了，完全有能力來解決對農(nóng)村公共服務(wù)的提高問題。

因此，我們改革很重要的方向，是使得我們社會更公平、更和諧。

十六屆六中全會把建立公共型服務(wù)政府作為政府轉(zhuǎn)型的目標，就是要把經(jīng)濟建設(shè)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府。

2007年1月，著名經(jīng)濟學(xué)家吳敬璉在題為《2007年改革的重點和難點》的文章中提到：“良好的公共治理成為當前我國社會的一項最具稀缺性的公共產(chǎn)品?！币虼?，“如何在有限的政府資源的約束之內(nèi)進一步強化、優(yōu)化公共服務(wù)職能，跟上社會需求不斷提高的步伐，是今后若干年中各級政府都將面對的一個嚴峻挑戰(zhàn)。”

因此，以公共服務(wù)為中心的政府轉(zhuǎn)型，將成為中國下一步改革的中心和重點。

“政府責(zé)任”不能減持

《中國公共服務(wù)發(fā)展報告2006》對我國當前政府公共服務(wù)評價概括為：“總體水平偏低、發(fā)展不平衡、效率低水平趨同”。

基本公共服務(wù)綜合績效整體水平如何？報告中用了“三個落后”：對公共服務(wù)投入的增長速度落后于總體財政支出增長速度，公共服務(wù)發(fā)展速度落后于整體經(jīng)濟增長速度，公共服務(wù)供給數(shù)量和質(zhì)量落后于公眾現(xiàn)實需求。

“三個落后”的根源在哪里？公眾和輿論普遍認為，是政府的功能未轉(zhuǎn)變到公共服務(wù)上。

統(tǒng)計顯示，在我國政府財政支出中，用于社會保障、教育、醫(yī)療等方面的支出是16．7％，不僅大大低于用于經(jīng)濟建設(shè)的24％，甚至低于政府行政支出的17％。

另一組數(shù)據(jù)顯示：世界上大多數(shù)國家財政教育支出占GDP的比重一般不低于4%，高的達到8%左右，我國2005年全國平均水平達到3.4%。財政衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費用的比重，世界平均水平是61.8%，發(fā)達國家是73%，我國平均是40%左右。財政投入的不足導(dǎo)致了社會事業(yè)發(fā)展滯后、公共服務(wù)保障不足。教育、醫(yī)療、住房、社會保障、就業(yè)、安全生產(chǎn)、社會治安等公共服務(wù)領(lǐng)域的服務(wù)嚴重缺乏。

除教育和醫(yī)療兩大方面，科技、就業(yè)、社會保障方面的投入也遠遠不夠，據(jù)國內(nèi)有關(guān)學(xué)者估算，考慮各種隱性失業(yè)因素，中國城市實際失業(yè)率大約在8%～10%之間，而相關(guān)的救助機制遠未到位。財政用于撫恤和社會福利的支出占財政總支出的比重，50多年來幾乎徘徊在1%～2%之間。

政府公共服務(wù)投入不足，加重了百姓的生活負擔(dān)，加劇了社會矛盾。零點公司在2005年歲末對居民生活調(diào)查結(jié)果顯示，我國居民的社會安全感從2003年至2005年已連續(xù)三年呈下降趨勢，農(nóng)村居民的社會安全感更是大幅下降。中國社科院社會學(xué)所朱慶芳研究員從國家統(tǒng)計局的相關(guān)數(shù)據(jù)中，選取了38個重要指標組成一組指標體系，概括并反映了我國經(jīng)濟和社會發(fā)展中的一些不平衡現(xiàn)象。其中，社會秩序和社會穩(wěn)定指數(shù)難以樂觀。從1979～2004年26年間，中國社會秩序指數(shù)年均遞減1.7%，社會穩(wěn)定指數(shù)則年均遞減1.1％。

更為嚴重的是，由于政府對于醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社保等投入不足，導(dǎo)致百姓不敢消費，抑制了經(jīng)濟發(fā)展。據(jù)世界銀行的數(shù)字，中國是世界儲蓄率最高的國家，中國接近萬億的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會欠賬，導(dǎo)致居民消費率低，因此，經(jīng)濟增長只能依賴過高的投資和出口。

“發(fā)展是硬道理”被片面理解為“發(fā)展經(jīng)濟是硬道理”，這是民眾和輿論對政府部門忽視公共服務(wù)的最直觀評價。熱衷于經(jīng)濟騰飛，醉心于GDP增速，導(dǎo)致關(guān)乎民生的公共服務(wù)長期缺位。

公共服務(wù)是花費納稅人稅款，由公共權(quán)力部門提供的、服務(wù)于社會公共利益的產(chǎn)品。取之于民，用之于民，是最傳統(tǒng)、最樸素的行政管理理念。

現(xiàn)代行政理念中，政府的四大職能是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)，但無論以傳統(tǒng)的還是現(xiàn)代的行政管理理念衡量，目前政府的公共服務(wù)水平整體上都處于偏低水平。如果再比照30年來的中國經(jīng)濟高速發(fā)展的奇跡，反差就更加明顯。

一方面是，連續(xù)20多年平均超過9%GDP增速、超萬億美元的外匯儲備，2006年突破20萬億元的國內(nèi)生產(chǎn)總值，另一方面是越來越突出的公共品需求同公共品供給短缺低效的矛盾。GDP在增高，社會矛盾在增大。這種嚴峻的形勢下，政府的責(zé)任絕不能減持。

“經(jīng)濟總量是硬指標，基本公共服務(wù)是軟約束”這思路已遭到廣泛質(zhì)疑，而行政的超高支出更為千夫所指。中國社科院2006年社會藍皮書指出，2004年，全國公款吃喝、公款旅游、公款讀書、公款送禮、公車消費、文山會海等項支出超過1.1萬億元，是當年財政增收5915.95億元的近兩倍。在許多貧困地區(qū)，政府的樓堂館所卻堪比白宮。

據(jù)統(tǒng)計，我國政府總開支中，行政公務(wù)支出近40％，醫(yī)療、教育、科技、社保、公交、環(huán)保等公共服務(wù)支出只占25％。而在發(fā)達國家政府總開支中，行政公務(wù)支出只占3％～15％，公共服務(wù)開支超過70％。

筆名為“皇甫平”的原《人民日報》副總編輯周瑞金在《改革不可動搖》的文章中提出：政府的功能未轉(zhuǎn)變在公共服務(wù)上。他認為：“中國社會貧富差距情形愈來愈嚴重，主要是中國政府行政管理體制出現(xiàn)了問題。政府原本的功能應(yīng)該在調(diào)節(jié)經(jīng)濟政策，監(jiān)督經(jīng)濟，管理社會，增加公共服務(wù)的使命。”

顯然，政府的管理錯位導(dǎo)致其在公共服務(wù)上的失職，然而，更重要的是公共服務(wù)機制的殘缺。

經(jīng)濟學(xué)家遲福林則認為：公共服務(wù)總量不足、結(jié)構(gòu)失衡等問題，其根源在于體制機制不健全：一是公共服務(wù)供給中沒有形成規(guī)范的分工和問責(zé)制，在事實上造成了公共服務(wù)指標的軟化；二是沒有形成公共服務(wù)可持續(xù)的財政支持體制，財政功能性支出比例最大的仍然是經(jīng)濟建設(shè)性支出。實踐證明，如果沒有一個制度化的約束，公共服務(wù)支出并不會隨著經(jīng)濟增長而同步增長；三是城鄉(xiāng)二元分割的公共服務(wù)制度安排，進一步拉大了城鄉(xiāng)差距；四是尚未形成公共服務(wù)的多元社會參與機制和有效的監(jiān)管機制。

輿論和社會各方面的專家為改善公共服務(wù)開出了各式各樣的藥方，尤其是對針對明確政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的責(zé)任、不斷創(chuàng)新公共服務(wù)機制等方面，真正轉(zhuǎn)變政府職能，更多發(fā)展社會福利，公共品欠賬問題的呼聲甚高，看來，改革已經(jīng)改到政府頭上了。

均等化：公平原則

公共服務(wù)均等化，是公共服務(wù)分配的公平原則，它是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和公共服務(wù)，包括義務(wù)教育、基礎(chǔ)衛(wèi)生醫(yī)療、就業(yè)和社會保障等。

國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院常修澤教授長期關(guān)注公共服務(wù)均等化問題，分別于2005年和2006年先后完成了《人的三層含義與基本公共服務(wù)平等化》和《中國現(xiàn)階段基本公共服務(wù)均等化研究》兩份報告，對基本公共服務(wù)平等化問題進行了探討，引起社會關(guān)注。

在接受本刊記者采訪時，常修澤教授闡釋了他對基本公共服務(wù)均等化的觀點。他提出了基本把握方向：

第一，全體公民享有的基本公共服務(wù)的機會和原則應(yīng)該均等。要逐步給阻隔在鴻溝兩旁的民眾提供均等的機會，這是最重要的。第二，全體公民享有基本公共服務(wù)的結(jié)果應(yīng)該大體相等?！按篌w相等”不是搞絕對平均主義。第三，要尊重某些社會成員的自由選擇權(quán)。不能一講基本公共服務(wù)均等化就否定人民的自由選擇權(quán)，如果把基本公共服務(wù)均等化搞成計劃經(jīng)濟時代的“配給制”，那就把“龍種”變成“跳蚤”了。

基本公共服務(wù)均等化的基本內(nèi)容紛繁復(fù)雜，各階層民眾訴求不一，政府也不可能面面俱到。對此，常修澤教授將現(xiàn)階段實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化內(nèi)容界定在以下四個方面：1. 提供就業(yè)服務(wù)和基本社會保障等“基本民生性服務(wù)”；2. 義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、公共文化等“公共事業(yè)性服務(wù)”；3. 在公益性基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境保護等“公益基礎(chǔ)性服務(wù)”；4. 生產(chǎn)安全、消費安全、社會安全、國防安全等“公共安全性服務(wù)”。

看來，以制度來保障公共服務(wù)均等化，成為下一步改革和發(fā)展的共識：調(diào)整政府財政支出結(jié)構(gòu)，將傳統(tǒng)財政體制向公共財政體制轉(zhuǎn)變，才能徹底改變“經(jīng)濟總量是硬指標，基本公共服務(wù)是軟約束”的不合理現(xiàn)狀。

市場化：良方，還是毒藥？

“房改把你腰包掏空，教改把你二老逼瘋，醫(yī)改提前給你送終。”

可以把這句順口溜理解為最極端、最夸張的調(diào)侃，也可以把它理解為公眾對公共服務(wù)市場化的極度恐懼。

改革開放近30年的歷程表明，市場經(jīng)濟不是個壞東西，它在許多領(lǐng)域釋放出了活力，公共服務(wù)領(lǐng)域沒有理由拒絕市場化。

然而，什么是真正意義上的公共服務(wù)市場化？至今這仍是一個模糊的概念，因而在同一個名義下，可以產(chǎn)生截然不同的結(jié)果。

2007年1月1日，北京出臺的《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展公共交通的意見》正式施行，宣告了北京公交服務(wù)市場化改革的結(jié)束。為此，北京市財政在今年將投入116.5億元，用于本輪改革中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公交部門的虧損補貼。北京市政府還將投資1000余億元人民幣用于交通環(huán)境等方面的改善。這意味著通過政府補貼，北京市民可以享受價廉質(zhì)優(yōu)的公交服務(wù)。

而不久前，湖北武漢市新馬社區(qū)幸福路28戶居民飽受斷電之苦。原因是，供電部門說，必須增裝變壓器。變壓器的安裝費用大約1萬元，攤到每戶居民頭上得35元，昂貴的報裝費用讓居民望而卻步。而這一措施也被認為是供電事業(yè)“市場化”的舉措。

北京市民在享受著“結(jié)束公交服務(wù)市場化改革”，28戶武漢市民在品嘗著“供電事業(yè)市場”的苦果。對中國公眾來說，公共服務(wù)領(lǐng)域里的“市場化”確實是個可怕的字眼。

多年的改革實踐證明，市場經(jīng)濟在公共產(chǎn)品領(lǐng)域中往往會出現(xiàn)“市場失靈”?！肮卜?wù)市場化”不僅難以解決公共產(chǎn)品短缺的問題，還會引發(fā)一系列矛盾。教育市場化和醫(yī)療市場化改革已被公認為失敗，它說明，屬于基本民生類的公共服務(wù)絕不能完全推給市場，而必須由政府承擔(dān)。

百姓恐懼市場化，絕不是因為在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場化機制，而是擔(dān)心政府有關(guān)部門以市場化的名義，把本應(yīng)擔(dān)負的責(zé)任推給百姓。前些年，公共服務(wù)的提供機構(gòu)在市場化改革的旗號下，不斷增強營利化傾向，加重了百姓的生活負擔(dān)。

其實，從國外的經(jīng)驗來看，在公共服務(wù)中引入市場機制，是公共管理手段中的創(chuàng)新，這種創(chuàng)新的內(nèi)涵是，政府某些公共服務(wù)項目，委托、代理、合同、承包等市場化手段，讓非政府來承擔(dān)，政府制定標準進行監(jiān)督和管理。這樣，一來可以讓非國有資本進入公共服務(wù)領(lǐng)域，形成競爭，二來可以降低公共服務(wù)的門檻。這種做法在國外有很多成功的經(jīng)驗。但是，這種方式引入中國后卻走了樣，主要原因是政府部門放棄了制定公共政策的責(zé)任，甚至推卸責(zé)任，轉(zhuǎn)嫁了應(yīng)該提供的最基本的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的負擔(dān)。

近年來各種變質(zhì)的“公共服務(wù)市場化”導(dǎo)致的各種惡果和危機證明，在非國有資本參與程度低、多元公共治理結(jié)構(gòu)尚未形成的形勢下，要合理劃分政府與市場的基本邊界，政府必須明晰自身定位和功能，承擔(dān)起最重要的責(zé)任，而不能任由過度市場化。