2006年11月15日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，再次研究深化行政管理體制改革。媒體透露，全面指導行政管理體制改革的國務院“1+5”文件也即將下發(fā)，包括：關于深化行政體制改革的決定、轉變政府職能、建立法治政府、行政問責制、深化行政審批制度改革和政府績效評估等。推動教育行政管理改革創(chuàng)新可謂正逢其時，大有可為。

科學設計組織機構，實現(xiàn)精簡協(xié)同

教育行政部門是政府的一個分支，而其自身又由多個下級部門組成。這些部門可以分為：教育級段管理部門、教育要素管理部門、教育業(yè)務管理部門、管理職能部門、機關事務管理部門、行政監(jiān)督部門。在行政機構之外，還有一些機構實際上對學校具有一定的強制影響力甚至是行政服務職能，包括黨務部門、政府督導部門、直屬事業(yè)單位、掛靠社團等，可以稱為廣義教育行政部門。

以上機構設置存在交叉重疊、人員冗余和協(xié)同不足問題。尤其是基層教育行政部門，“麻雀雖小，五臟俱全”。筆者了解到，在某縣，各級各類學校只有50余所，而上述部門機構就有近30個，工作人員累計200多人。這些部門在各自的職責范圍內開展業(yè)務，各管一塊，往往形成“上面千條線，下面一根針”現(xiàn)象。

推進教育行政管理創(chuàng)新，就需要精簡教育行政機構的設置。具體講，教育行政部門的組織設計可以從以下方面進行嘗試。

一是加強黨政協(xié)調。目前教育行政部門黨政“一把手”，有的是分開擔任，有的是兼任；有的是分開辦公，有的是合署辦公。無論分合，黨、政工作的對象都有重合性，都需要對具體學校和人員進行管理，都需要涉及具體教育事務，因此，不可避免地存在事務交叉。這種交叉主要體現(xiàn)在重大教育事務的決策、干部管理、新聞宣傳和思想政治教育幾個方面。

二是精簡副職，合理分工。副職過多是當前教育行政體制中一個突出現(xiàn)象。在管理學上，有一個管理幅度和層級問題。副職過多，必然形成管理幅度過小，領導任務不足，這會導致對下級的越俎代庖，使下級機構的“一把手”變成了虛職。班子分工不合理也是一個常見的技術性問題。比如，A領導分管教研卻不管培訓，所分管工作不能成為有機整體，造成內部注意力分散，外部協(xié)調困難。

三是合并機構，增加綜合性部門。比如，可以合并中學、小學級段管理部門；加強級段管理部門與業(yè)務管理部門、要素管理部門的整合；統(tǒng)籌考慮教育系統(tǒng)行政干部、公務員、校長、教師、支持服務人員等人力資源隊伍，依據人力資源管理和專業(yè)化理論，設計統(tǒng)一的教育人力資源管理體系；合并統(tǒng)計信息分析和教育政策研究部門；統(tǒng)籌辦學條件管理，加強財務、基建、后勤、條裝、信息部門的職能協(xié)調；探索紀檢、監(jiān)察、審計合署辦公。

四是理順督導和行政的關系。在地方層面，教育督導室是政府的派出機構，但往往和教育行政部門一起辦公，有的實際上成為教育行政部門的下屬部門。在此情況下，督導室的督政職能很難實現(xiàn)，而督學職能又經常和中小學業(yè)務管理部門的職能交叉。調整督導和行政的關系，一要明確和強化督導室對下一級政府的督政職能；二是督學方面，要加強督導室和教育行政業(yè)務科室的聯(lián)合行動，并且以周期性、綜合性評估為主，而日常視導和專項評估應交給業(yè)務科室承擔。

五是推進直屬事業(yè)單位分類改革。直屬事業(yè)單位實際上是教育行政機構的延伸。應根據教育行政管理和各事業(yè)單位支持服務職能相協(xié)調的原則，合理界定各事業(yè)單位的機構、職能和編制，加強行政機構和直屬單位的分工與統(tǒng)籌，探索事業(yè)單位分類改革，使一部分成為市場主體，一部分成為公益機構，還有一部分要和行政機構合并。

理順政府間職責權利，完善教育管理體制

教育管理體制是整個行政管理體制和政府組織架構的縮影，是指各種教育管理機構的設置以及相互之間的關系。其核心是上下級政府之間以及同級政府各部門之間的“職、責、權、利”分配和協(xié)作規(guī)則。這里的“職”，是指在政府機構序列中的名稱和位置；所謂“責”，是指必須履行的責任、職能，必須完成的任務、目標；而“權”是指權力和強制力；“利”則是指可支配的資源和利益回報。而“協(xié)作規(guī)則”是指不同政府機構圍繞某一政府職能或者政務事項而形成的匯報關系、角色地位、參與程序和爭議解決的機制。

一個好的管理體制應該具備以下幾個特點：首先是職、責、權、利的完整性。即指同一項工作或聯(lián)系緊密的工作內容要盡可能由相同的部門和人員對整個流程和結果負責。其次是職、責、權、利之間要相對匹配，維持均衡。也就是說，有什么位置就履行什么責任，有什么樣的責任就有履行責任所必需的權力、資源和利益。第三是機構工作專業(yè)化。即同一機構能夠長期穩(wěn)定地從事類似工作，業(yè)務范圍緊密相關，能夠形成和發(fā)揮自己的專長。最后是協(xié)調性。即各部門都清楚自己在整體中的定位，彼此職、責、權、利劃分清晰，責任環(huán)節(jié)簡明，互相銜接而又不存在交叉重疊和缺漏。

顯然，良好的管理體制是確保教育行政管理能夠運轉順暢、協(xié)作一致和高效有序的關鍵。當前要完善教育管理體制應該抓住以下兩個關鍵。

一是明確上下級政府尤其是省以下政府間教育經費分擔機制。我國教育發(fā)展的很多問題最終都可以歸結為政府投入不足。而政府投入不足的重要原因之一是各級政府教育投入的責任機制不健全。主要表現(xiàn)是：各級政府經費承擔比例以及劃分依據不明確；地方政府承擔的公共服務支出和自身財力不匹配；對各級政府投入不到位缺少約束手段。不過，當前推進的農村義務教育經費保障機制改革已經規(guī)定各級政府按照“分項目、按比例”的原則承擔農村義務教育經費，已經實現(xiàn)了教育財政體制的重大的突破。尚需完善的是，要加大中央和省級財政投入力度，明確省以下各級政府經費分擔比例和原則，建立各級政府教育投入問責機制。

二是規(guī)范同級政府各部門之間的人事權和事權。就上下級政府而言，經過多年的改革和放權，人事權和事權劃分已經比較明確了，當前迫切需要法定化。

目前，主要需要協(xié)調同級政府部門之間的人事權和事權劃分。在各級地方政府中，教育督導、人事、財政、公安、衛(wèi)生、食品、物價、監(jiān)察、審計等行政部門分別從不同的角度經常參與教育系統(tǒng)的指導和管理。各政府部門都從強化自身職能的角度出發(fā)，加強了管理參與的力度。比如，隨著國家財政體制改革的推進，尤其是國庫統(tǒng)一支付、政府采購、校財局管之后，財政部門對教育經費的管理越來越嚴格和直接；人事部門對教育系統(tǒng)人員編制控制趨嚴，培訓和考試增多，職稱評定更加復雜；公安、衛(wèi)生和食品安全部門加大了對學校的監(jiān)督檢查；監(jiān)察、審計部門也更關注教育系統(tǒng)的權力監(jiān)督和反腐倡廉。此外，黨委中的組織、宣傳部門也深入參與到教育系統(tǒng)的人事、宣傳和青少年思想道德教育工作中。

以上管理都對教育系統(tǒng)內部運行產生直接的強制影響。從正面講，它們使教育系統(tǒng)活動更加規(guī)范有序，獲得更大的支持保障；而從負面講，它們是“九龍治水，多頭管理”，容易干涉教育自主性，影響教育的正常運轉，和教育行政管理職權產生交叉、摩擦。

規(guī)范同級政府各部門之間的人事權和事權，應該遵守以下原則：

精簡高效原則。任何部門參與教育系統(tǒng)的管理，都不應該就事論事，而應該以能否產生實際效果為出發(fā)點，設計和實施管理活動，并盡可能精簡次數和手續(xù)。對于那些不能產生實效，反而增加教育系統(tǒng)負擔的活動、舉措，要堅決停止、撤銷。

共同參與原則。應充分吸收各方的意見，尊重各方的權力，協(xié)商一致，避免擁權自重，盡可能開展聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合檢查和聯(lián)合行動。比如，各地紛紛成立的教育經費結算中心，就可以采取財政和教育聯(lián)合設立、共同參與、共同決策的機制，爭取在經費決策之前，在學校、教育部門和財政部門之間達成一致。

制度化原則。對涉及各方的政務事項，應在協(xié)商的基礎上，對各方的參與角色、程序和要達到的目標進行明確的規(guī)定，做到文本化、制度化。建立彼此之間的協(xié)調溝通機制。比如，可以在各部門之間建立委員會，對有關問題要及時提請上一級領導商議、協(xié)調。對各種教育行政行為及時地進行合法性和有效性審查，對于那些可有可無以及對教育運行造成負面干擾的行政舉措，要及時進行制止，并由上級政府給予批評。

加強學校協(xié)作，促進區(qū)域教育整體化

構建完善的教育體系是政府的重要教育職能。而所謂教育體系，可以看作是各種各樣的教育機構互相聯(lián)系形成的有機系統(tǒng)。該系統(tǒng)內部有分工、合作，也有競爭，各自為一部分人提供特定的教育內容，但都服務于系統(tǒng)整體的目標，綜合在一起，就是為當地居民提供充分、公平和良好的教育。一個行政轄區(qū)內的學?；蛘呓逃龣C構，如果不能互相合作，而是各謀出路，惡性競爭，必然會破壞教育的系統(tǒng)生態(tài)，降低系統(tǒng)的運行效率，最終危害教育價值目標的實現(xiàn)。

在很長時間里，同一轄區(qū)的學校都服務于區(qū)域教育的公共利益，是互通有無、攜手共進的“兄弟關系”。但經過20多年的教育體制改革以及受市場經濟體制的影響，校際關系已發(fā)生了變化，日益成為一種“此消彼長”的競爭關系。

學校不均衡發(fā)展和學校競爭之間是互為因果的。筆者看到很多地區(qū)好的學校高中辦初中、初中辦小學，一校多址，學校辦校，自成一體。由于生源過多和規(guī)模過大，班級規(guī)模一超再超，生均資源嚴重不足，而自身日益官僚化和科層化。而薄弱學校設備閑置，師資力量不足，學校片區(qū)的學生不得不四處求人，輾轉求學。

顯然，這是一種不合理的教育秩序、不和諧的系統(tǒng)生態(tài)，教育中的諸多問題皆由此產生。因此，加強學校合作，促進區(qū)域教育整體化，是解決當前教育所存在的問題，促進教育行政管理創(chuàng)新的重要途徑。

加強學校合作，促進區(qū)域教育整體化首先要放棄非均衡的發(fā)展思路。許多研究表明，學校之間的不均衡主要是由政府重點扶植政策形成的。當前的思路應該轉換到促進區(qū)域教育的整體均衡發(fā)展上來。為此，要全面分析區(qū)域教育的供求關系，系統(tǒng)規(guī)劃。根據人口布局科學規(guī)劃學校布局，合理界定學校辦學層次、辦學定位和服務區(qū)域。要統(tǒng)籌兼顧，采取投入傾斜手段，在繼續(xù)保強的同時重點扶弱，做到不讓一所學校掉隊，不讓一個校長掉隊，不讓一個教師掉隊，不讓一個學生掉隊。

其次，要約束學校不合理競爭，促進學校幫扶合作。應加強對學校監(jiān)管力度，防止學校的非理性擴張和越位，嚴格規(guī)范學校招生范圍、規(guī)模、標準、程序以及其他辦學行為，禁止學校搶挖生源和師資。另一方面，要通過行政命令或者政策激勵，促進學校開展結對合作、城鄉(xiāng)互助，促進學校開放優(yōu)質課程資源和教育設施設備、實施聯(lián)合教研和培訓、實行校長和教師的跨校支援、學校師資互用制度。應該說，一區(qū)域之內的公辦學校，都是公共教育資源，都應該向全體居民和政府負責，因此，必須樹立區(qū)域教育一盤棋的觀點，在必要時，政府可以進行統(tǒng)一調度。

第三，建設區(qū)域性的公共服務體系。對區(qū)域內所有學校、學生和教師都需要的支持服務，可由政府出面組建區(qū)域性的服務中心和資源平臺，充分發(fā)揮規(guī)模經濟的作用?？梢酝ㄟ^信息網絡，建立全區(qū)域共享的教學資源共享平臺；可以組建各種區(qū)域性服務中心，為全區(qū)域學校提供校車、安全、物業(yè)、法律和學生咨詢服務。當然，其前提是有學校和公眾的參與，防止搞成教育行政部門的壟斷企業(yè)。

最后，可以組建次級學區(qū)或者學校“集團”?？砂凑湛臻g劃分和強弱搭配的原則，將若干所學校組成一個團隊，在這些學校之間開展互幫互助、資源共享甚至是聯(lián)合辦學。當前我國區(qū)縣教育行政部門管理的學校普遍數量較大，管理幅度過寬。建立次級學區(qū)或者學?！凹瘓F”，有利于減少教育行政部門的工作量，加強集團內學校的協(xié)作。北京市東城區(qū)教育委員會在這方面做過嘗試。他們按照空間分布，將下屬各個公立學校劃分為五個學區(qū)，每個學區(qū)成立“學區(qū)協(xié)作組織”，由各學校校長任委員并輪流主持。學區(qū)內各協(xié)作單位成員要在《學區(qū)化管理協(xié)定》上簽字，承諾開放各自的資源，消除資源流動壁壘，完成教委規(guī)定的“協(xié)作”項目。

培育中介組織，擴大社會參與

社會（廣義）的運行有三種基本機制，即政府的強制性計劃機制、市場的平等交易機制、社會（狹義）的志愿性合作機制，這也就是常說的政府、市場、社會“三部門”理論。社會的協(xié)調運轉都是這三種機制、三個部門各揚所長、共同作用的結果。其中“第三部門”具體由各種非政府和非營利組織的活動體現(xiàn)，這些組織也可以稱作“社會中介組織”。形象地講，這一類組織介于政府和市場之間。

而教育中介組織，可以認為是不以營利為目的，介于政府與個人、家庭、公眾、學校之間，為社會提供與教育有關服務的非政府公益組織。教育中介組織，大致可以分為以下四種類型：

民主管理機構。這一類組織的成員能夠按照民主集中制或者投票規(guī)則對有關的教育事務進行決策。四川省成都市青羊區(qū)推行的學校民主管理委員會就是這樣的一種機構。學校民主管理委員會由政府、教師、家長、社區(qū)人士、學生等代表組成，對校長的選聘以及其他一些學校事務具有決定權。除了這種面向教育機構的、綜合性的民主管理組織，還有針對單項教育事務成立的民主管理組織，比如教材審定委員會、教育經費撥款委員會、評價認證委員會等。

決策咨詢機構。這是圍繞政府、學校決策開展研究、提供建議的機構。他們不具有決策權，但是能夠通過調查研究、政策建議影響決策，為決策服務。一般所說的智囊團、思想庫就是這樣的機構。決策咨詢機構一般有常設的，也有針對具體任務成立的臨時委員會。國家教育發(fā)展研究中心和香港教育統(tǒng)籌委員會就是非常典型的教育決策咨詢機構。目前，各級地方教育行政部門中專門的教育咨詢機構還非常缺乏，決策咨詢任務一般以“研究課題”的形式委托給研究機構、大學和社會有關研究人員。但由于承擔人并不一定擅長決策和政策研究，其所提供的方案往往不具有全面性、針對性和操作性。

協(xié)商議事機構。這一類機構主要由對教育有一定影響力的人組成。他們的討論、建議一般不直接為具體決策服務，而是寬泛地反映個人看法、教育問題和社會信息。比如，有些地方成立的學校民主議事會、家長委員會、專家顧問委員會就是這樣的機構。他們可以討論協(xié)調學校和教育事務，但不具有決策權。協(xié)商議事機構可以在集中民智、反映民意、協(xié)調社會關系方面發(fā)揮很好的作用。

群眾團體。主要指由教育工作者組成的協(xié)會，如工會、校長協(xié)會、教師協(xié)會、教育局長聯(lián)誼會等。群眾團體對于其成員的自我發(fā)展、自我管理具有強大的支持作用。教師專業(yè)化和校長專業(yè)化理論認為，專業(yè)團體是促進其成員專業(yè)化發(fā)展的重要條件。比如，美國的中學校長協(xié)會和小學校長協(xié)會各自擁有數萬成員，他們經常開展政策研究、出版圖書、組織培訓、制定校長職業(yè)標準活動，已經成為美國教育政策制定的重要參與者和促進校長發(fā)展的重要渠道。教育學術團體是教育群眾團體的重要部分，一般由專門的教育研究人員組成，以交流學術思想、發(fā)展學術研究為主要目的，如各種教育學會、學校管理研究會等。

各種教育中介組織是積聚社會資源、營造有利的社會環(huán)境、集中民智民力、加強教育與政府和社會合作、實現(xiàn)教育民主化和科學化的重要渠道，在教育管理和發(fā)展中扮演著非常重要的角色。

但是，我國的教育中介組織發(fā)育還非常不健全。各種組織數量少、政府背景濃厚、法定權利和職能有限、自身專業(yè)性不強、內部凝聚力不高，難以發(fā)揮教育中“第三部門”的作用。因此，大膽培育教育中介組織，賦予他們一定的教育管理職能，尤其是在專業(yè)性較強、具有戰(zhàn)略性和長遠性、利益關系比較復雜的教育管理事項上積極吸收他們的參與，對于轉變政府職能，建立精簡高效、民主科學、各種關系和諧的教育行政體制具有戰(zhàn)略性的意義。

（本刊2006年第22期曾刊發(fā)李軼博士《教育行政管理創(chuàng)新勢在必行》、第23期刊發(fā)其《教育行政管理創(chuàng)新的關鍵和策略》，可參閱。）