[摘要]責(zé)任政黨理論由美國(guó)政治學(xué)家威爾遜在上個(gè)世紀(jì)初提出，并經(jīng)過(guò)福特、謝茨施耐德等學(xué)者的發(fā)展，尤其是在“新政”期間這一理論得到迅速發(fā)展，從而成為美國(guó)20世紀(jì)最具影響力的政治學(xué)理論之一。這一理論分析了政府中的政黨功能，對(duì)美國(guó)的政黨責(zé)任的履行進(jìn)行了嚴(yán)厲的批判，認(rèn)為美國(guó)政黨只有結(jié)束目前的松散與分裂，才能更好地建設(shè)民主國(guó)家。

[關(guān)鍵詞]理論述評(píng)；責(zé)任政府；責(zé)任政黨

[作者簡(jiǎn)介]姚尚建，政治學(xué)博士，華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院副教授，上海201620

[中圖中類(lèi)號(hào)]D5[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1004－4434(2007)11－0077－06

美國(guó)自誕生以來(lái)，政黨和政府制度便開(kāi)始成為爭(zhēng)論的熱點(diǎn)問(wèn)題。應(yīng)該指出的是，即使在今天，對(duì)這一制度的批判與反思仍然在持續(xù)之中。在這場(chǎng)長(zhǎng)達(dá)兩個(gè)世紀(jì)的爭(zhēng)論中，圍繞政黨的功能形成了不同的理論，責(zé)任政黨政府理論就是其中較為重要的一種。責(zé)任政黨政府理論主要集中在政府中政黨責(zé)任體系的闡述，或者說(shuō)在什么樣的條件下，政黨應(yīng)在政府中承擔(dān)何種責(zé)任，從而使責(zé)任政黨政府理論成為近一個(gè)多世紀(jì)以來(lái)美國(guó)政治學(xué)界的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。

一、伍德羅·威爾遜與責(zé)任政黨政府理論的緣起

建立類(lèi)似英國(guó)的政府體制的主張自美國(guó)獨(dú)立以來(lái)就是一種比較常見(jiàn)的觀點(diǎn)，但到了19～20世紀(jì)，這一觀點(diǎn)才開(kāi)始上升到理論。伍德羅·威爾遜堪稱(chēng)這一理論的首倡者。因?yàn)樵缭?879年，尚在普林斯頓大學(xué)讀書(shū)的威爾遜在《國(guó)際評(píng)論》上發(fā)表的一篇論文《美國(guó)內(nèi)閣》里就提出了責(zé)任政黨政府是美國(guó)民主的理想形式的觀點(diǎn)。并在隨后的一系列著作中完善了相關(guān)觀點(diǎn)，從而形成了責(zé)任政黨政府理論的濫觴。而福特、謝茨施耐德等緊隨其后，從而豐富了美國(guó)責(zé)任政黨政府理論。

(一)民主的本質(zhì)與政黨的功能。在伍德羅·威爾遜看來(lái)，所謂民主只是一種多數(shù)規(guī)則，是一種對(duì)政府的普遍控制，而非簡(jiǎn)單的多數(shù)參與。這些觀點(diǎn)分散于他的著作，如《議會(huì)制政府》《美國(guó)憲政》和《新自由》《美國(guó)內(nèi)閣》之中。威爾遜同時(shí)指出，如果民主意味著多數(shù)控制，那么民主的政府必須對(duì)人民負(fù)責(zé)。在蘭尼看來(lái)，正是責(zé)任成為了威爾遜政治哲學(xué)的鑰匙。威爾遜同時(shí)相信，政黨有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的普遍控制，也能夠完成民主體制的其他任務(wù)——諸如公共利益的表達(dá)、人民對(duì)立法討論的熟悉。

(二)美國(guó)政黨的其他功能。在威爾遜看來(lái)，英國(guó)和美國(guó)的政黨在本質(zhì)上并無(wú)不同。美國(guó)的政黨還承擔(dān)著不同的任務(wù)，即打破立法和行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)力分裂?！皣?guó)會(huì)和總統(tǒng)看起來(lái)好像彼此分立的政府……我們需要的是一個(gè)和諧、持久的負(fù)責(zé)任的政黨政府，而非功能分散、不負(fù)責(zé)任的政府；我們能做的是僅僅是把總統(tǒng)和他在國(guó)會(huì)中的黨團(tuán)聯(lián)系起來(lái)?！?/p>

(三)美國(guó)政黨的特殊功能。與同時(shí)代的論述相同，威爾遜也看到了美國(guó)政黨的雙重本質(zhì)：政黨的領(lǐng)袖是地方黨閥，而非政黨的全國(guó)領(lǐng)袖；政黨的權(quán)力中心在地方機(jī)器，而非全國(guó)委員會(huì)和議會(huì)黨團(tuán)。地方黨閥根本對(duì)公共政策不感興趣，他們所感興趣的只是獲得選舉和政治恩賜。而這些地方黨閥的形成和政府框架責(zé)任意識(shí)的缺乏在威爾遜看來(lái)主要是由以下原因造成的：一是任何政府都需要一些有影響的領(lǐng)導(dǎo)，只有這樣，這些政府才能產(chǎn)生一貫的政策和以支持政府的責(zé)任運(yùn)行的統(tǒng)治團(tuán)體，但美國(guó)政府沒(méi)有這樣的領(lǐng)導(dǎo)。二是現(xiàn)有的政府框架不能提供這樣的領(lǐng)導(dǎo)，這樣的領(lǐng)導(dǎo)只有從政黨中尋找。三是美國(guó)無(wú)序領(lǐng)導(dǎo)的政黨也不能提供有效的政府領(lǐng)導(dǎo)。四是從中央到地方，現(xiàn)有的政黨的分離是可悲的。他斷定，只要地方黨閥對(duì)私利的追求超過(guò)公共利益，那么，政黨就不可能制定出真正的公共政策。因此，威爾遜斷定，美國(guó)現(xiàn)有的政黨制度不可能建立英國(guó)式的責(zé)任政黨政府。只有當(dāng)權(quán)力集中，執(zhí)政黨能夠制定其所愿意的公共政策時(shí)，那么地方黨閥就會(huì)消失，美國(guó)就可以很快建立真正的責(zé)任政黨政府。

(四)如何在美國(guó)建立責(zé)任政黨政府?威爾遜相信，要想建立英國(guó)式的責(zé)任政黨政府，首先必須集中政府權(quán)力，只有這樣，政黨才能被引導(dǎo)到政府體系中來(lái)討論公共政策。在《美國(guó)內(nèi)閣》中，威爾遜認(rèn)為，在美國(guó)建立責(zé)任政黨政府可以采取兩種方法，其一就是建立英國(guó)式的責(zé)任內(nèi)閣制度；而在《美國(guó)憲政》中，威爾遜又提出了另外一種不同的思路。他不再將目光盯在美國(guó)國(guó)會(huì)，而是把目光投向總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的發(fā)展上，拋棄了在國(guó)會(huì)中建立權(quán)力集中的委員會(huì)政府的主張。他主張，總統(tǒng)是全民選舉的全國(guó)人民的代表，他和他的政府將合法而有效地背負(fù)人民賦予的責(zé)任。

二、古德諾、羅威爾、福特的責(zé)任政黨政府理論

除威爾遜以外，與威爾遜同時(shí)代的羅威爾、福特和古德諾也堪稱(chēng)這一理論的代表人物，他們從不同的方面回應(yīng)了威爾遜的理論主張。此外，作為美國(guó)政治學(xué)會(huì)首任主席的古德諾堅(jiān)信“如果政府體制是民治性的，政黨就應(yīng)該向人民負(fù)責(zé)，美國(guó)的政黨沒(méi)有做到這一點(diǎn)，結(jié)果就使得美國(guó)的政黨領(lǐng)袖很難順從人民的控制……為了促使黨的領(lǐng)袖服從人民，黨就必須是負(fù)責(zé)任的”。

(一)羅威爾的理論主張。羅威爾認(rèn)為“政黨只有在一個(gè)國(guó)家的政體中建立起立法議會(huì)時(shí)才產(chǎn)生”。也只有在議會(huì)制度中，政黨才有可能擺脫傳統(tǒng)政治中的派別的身份。同時(shí)需要指出的，政黨制度也保證了議會(huì)民主制的發(fā)展。羅威爾指出，正是英國(guó)的政黨制度保證了議會(huì)制度的良好運(yùn)轉(zhuǎn)，“英國(guó)議會(huì)制度是從政黨制度產(chǎn)生的……責(zé)任內(nèi)閣的政府，不是下議院與國(guó)王間長(zhǎng)期斗爭(zhēng)的必然結(jié)果……假使議會(huì)沒(méi)有分為輝格和托利兩個(gè)政黨，就不可能想象到會(huì)有這種政治形式出現(xiàn)。事實(shí)上，如果沒(méi)有政黨的存在，這整個(gè)計(jì)劃是沒(méi)有意義的”。但是，在政黨和政府的關(guān)系上，羅威爾也承認(rèn)還存在一些不足，“在美國(guó)政府的形式下，政黨制度是不可能避免的；可是，它們卻沒(méi)有以國(guó)家的經(jīng)常機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行任務(wù)的機(jī)會(huì)。在政府的組織里，沒(méi)有規(guī)定任何方法，可以使一個(gè)政黨指定和執(zhí)行它的政策，為高級(jí)職位選定她的候選人，保障他們作為黨的真正領(lǐng)袖的地位以及控制它的行動(dòng)的權(quán)力。所以，政黨的機(jī)構(gòu)，從全國(guó)代表大會(huì)到立法機(jī)關(guān)的黨團(tuán)，就不得不在政府組織以外建立起來(lái)，并且不能夠很好地與后者配合?！?/p>

(二)福特的理論主張。亨利·喬·福特在理論上深受威爾遜的影響，是后者勸說(shuō)福特在1908年離開(kāi)了報(bào)紙編輯生涯，而成為普林斯頓大學(xué)的政治學(xué)教授。福特對(duì)于民主的看法和威爾遜、羅威爾相似。他也認(rèn)為，所謂民主不是直接的普遍參與或?qū)φ袆?dòng)的監(jiān)督：“如果改革者所認(rèn)為對(duì)政府行為的直接監(jiān)督十分重要，那么市鎮(zhèn)政府是最好的治理方式了，因?yàn)樗h(yuǎn)比州和全國(guó)政府更能接近人民，這種不良行政的后果更為直接和迅速?！彼M(jìn)一步指出，雖然民主不是直接的政府行動(dòng)的參與或監(jiān)督，但民主仍然是一種政府之上的普遍控制“人民被號(hào)召控制政府，而非管理政府；

他們只能行其一而不能行其二”。在他看來(lái)，賦予人民太多“直接民主”的權(quán)力可能反過(guò)來(lái)?yè)p害人民對(duì)政府的有效控制，因此，他相信只有責(zé)任政黨政府才是民主的可能組織。也就是說(shuō)，他把創(chuàng)建民主的任務(wù)交給了政黨。他認(rèn)為政黨應(yīng)當(dāng)表達(dá)公共意見(jiàn)，因此，政黨必須首先建立責(zé)任。其次，政黨的行動(dòng)基于階級(jí)、宗教、種族及其他因素的對(duì)抗。第三，他也相信，政黨可以在政府的立法和行政機(jī)關(guān)之間建立聯(lián)系。第四，他認(rèn)為美國(guó)政黨還有一個(gè)特殊功能就是可以有效地反對(duì)地方集權(quán)，而這在他看來(lái)也是美國(guó)政治的特色。因此，在福特看來(lái)，在美國(guó)政治體制中，只有美國(guó)政黨才是一種聯(lián)合、凝聚的力量。

因此，盡管上述三人的觀點(diǎn)比較散亂，但他們還是表達(dá)了一種重要的觀點(diǎn)——即對(duì)美國(guó)是否應(yīng)該及如何建立責(zé)任政黨政府的設(shè)想。由于后來(lái)威爾遜走上政壇，這一問(wèn)題終究沒(méi)有在他的筆下得到進(jìn)一步深化。與其同時(shí)代的羅威爾和福特也沒(méi)有能夠完成威爾遜的理論。但是，每一個(gè)研究美國(guó)政黨政府尤其是責(zé)任政黨政府理論的人都必須從這里出發(fā)。不過(guò)作為一種系統(tǒng)的政治理論，責(zé)任政黨政府理論是由20世紀(jì)政治學(xué)家謝茨施耐德完成的。

三、責(zé)任政黨政府理論的發(fā)展

謝茨施耐德(1892—1971)是美國(guó)上個(gè)世紀(jì)著名的政治學(xué)家，1935年獲得哥倫比亞大學(xué)博士學(xué)位，1956～1957任美國(guó)政治學(xué)會(huì)主席。謝茨施耐德教授一生著述頗豐，其中影響最大的當(dāng)數(shù)其對(duì)美國(guó)責(zé)任政黨政府理論的研究?！墩h政府》對(duì)這一理論的提出具有劃時(shí)代的意義，在這部書(shū)中，謝茨施耐德首先確認(rèn)政黨政府其實(shí)就是責(zé)任政府，一個(gè)組織的政黨是為了控制政府，那么在政府中政黨應(yīng)該處于什么樣的地位是值得研究的。

(一)美國(guó)政治過(guò)程中的政治主體與政治責(zé)任的分離

在謝茨施耐德看來(lái)，美國(guó)的政治過(guò)程主要是由政黨(指大黨)、地方黨閥和小黨、壓力集團(tuán)組成的。

1政黨。從方法論的角度，謝茨施耐德認(rèn)為，定義政黨必須從它的目的與手段的關(guān)系上來(lái)考察?！罢h首先是一個(gè)試圖獲得控制政府權(quán)力的組織?！边@也是政黨與其他壓力集團(tuán)的本質(zhì)區(qū)別所在。或者說(shuō)，“只有當(dāng)一個(gè)組織已經(jīng)控制了政府或能夠產(chǎn)生和維持一個(gè)廣泛的把持政府的期望，那么它才是一個(gè)大黨或者說(shuō)是真正的政黨”。但在謝茨施耐德看來(lái)，美國(guó)的政黨與棒球俱樂(lè)部并無(wú)區(qū)別。美國(guó)的政黨不能喚起成員的身份認(rèn)同，黨員對(duì)政黨亦無(wú)義務(wù)。

2地方黨閥。無(wú)論是英國(guó)還是美國(guó)，任何試圖贏得大選的政黨都離不開(kāi)地方組織。但一旦擁有地方組織，那么接踵而來(lái)的問(wèn)題就是如何解決黨的中央和地方的關(guān)系。謝茨施耐德認(rèn)為，美國(guó)的政黨問(wèn)題在于，這些地方黨閥雖然掌握了權(quán)力，卻并不承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。在一些地方黨閥看來(lái)，他們并不是什么人的下級(jí)，“中央領(lǐng)袖對(duì)用紀(jì)律約束地方黨閥顯得無(wú)計(jì)可施”。在美國(guó)，這些地方黨閥可以有效地抵制黨的上級(jí)乃至中央而不受到懲罰，從而回避了政黨的政治責(zé)任。更為可恨的是，在地方自治的幌子下，地方黨閥可以做到既不對(duì)中央的政治綱領(lǐng)負(fù)責(zé)，又可以在具體的公共行政中不向公眾負(fù)責(zé)。

3壓力集團(tuán)。謝茨施耐德基本上把壓力集團(tuán)看作類(lèi)似地方黨閥一樣的政治附產(chǎn)品。但他也承認(rèn)，作為美國(guó)政治過(guò)程中一個(gè)重要組成部分，美國(guó)的壓力集團(tuán)與大黨、小黨一起構(gòu)成了美國(guó)政治主體，并在美國(guó)的政黨政府過(guò)程中起著關(guān)鍵的作用。但是，壓力集團(tuán)不能履行政黨的責(zé)任。在美國(guó)的政黨體制下，壓力集團(tuán)征服并分裂了美國(guó)政黨。

(二)美國(guó)政黨的功能

作為責(zé)任政黨政府理論最有力的鼓吹者，謝茨施耐德認(rèn)為政黨制度恰恰構(gòu)成民主制度的核心。正如他在《政黨政府》開(kāi)篇所說(shuō)：“毫無(wú)疑問(wèn)，政黨的產(chǎn)生是現(xiàn)代政府的顯著標(biāo)志之一，實(shí)際上，政黨創(chuàng)造出民主政府，尤其是現(xiàn)代民主政府不容置疑地與政黨制度相伴而生。”謝茨施耐德高度評(píng)價(jià)了政黨政治的作用，他指出：“是政黨政治區(qū)分了民主和獨(dú)裁政治，建立了現(xiàn)代政治哲學(xué)。政黨不是現(xiàn)代政府的附屬物，它們處于現(xiàn)代政府的中心并扮演著決定性和創(chuàng)造性的角色。”

1美國(guó)政黨是民主和自由的捍衛(wèi)者。謝茨施耐德認(rèn)為，美國(guó)政黨的貢獻(xiàn)的實(shí)現(xiàn)是歷史性的。正是美國(guó)的政黨維護(hù)了美國(guó)的政治格局，把復(fù)雜的政府過(guò)程簡(jiǎn)單化，并有效地控制權(quán)力。同時(shí)，他又認(rèn)為，與法律相比，在推動(dòng)政府及其雇員運(yùn)轉(zhuǎn)方面，政黨機(jī)器比法律機(jī)器更為精致，這一方式意味著民主的生長(zhǎng)。

2美國(guó)政黨是責(zé)任政黨政府的創(chuàng)建者。謝茨施耐德已經(jīng)感覺(jué)到了美國(guó)政黨政府體制的責(zé)任危機(jī)。公共責(zé)任在現(xiàn)存的選舉制度中難以得到保證，因此，謝茨施耐德反復(fù)強(qiáng)調(diào)，把政黨在選舉中的競(jìng)爭(zhēng)僅僅看作是為了贏得選舉是不全面的；美國(guó)政黨必須體現(xiàn)公共責(zé)任、制定公共政策的責(zé)任，這也是民主政治的標(biāo)志，是政黨與壓力集團(tuán)和小黨的又一區(qū)別所在。

(三)負(fù)責(zé)任的政黨政府——批判與重建

謝茨施耐德指出，美國(guó)現(xiàn)行政治體制是和公共責(zé)任相疏離的，或者說(shuō)，美國(guó)的政府是不負(fù)責(zé)任的政黨政府。在《政黨政府》中，謝茨施耐德認(rèn)為這主要是由于美國(guó)政黨的分散性造成的。

1謝茨施耐德并不認(rèn)為美國(guó)政黨對(duì)于公共責(zé)任的疏離是全過(guò)程的。事實(shí)上，他承認(rèn)，在美國(guó)政黨選舉過(guò)程中，兩黨都表現(xiàn)出對(duì)公共事務(wù)的極大熱情，具體表現(xiàn)在全黨的中心化過(guò)程也是短暫存在的。但在選舉之后，這一過(guò)程也就宣告結(jié)束了，政黨依然呈現(xiàn)高度分散化的特征，黨的中央領(lǐng)袖與地方領(lǐng)袖的沖突依然存在。

2分散性表現(xiàn)為政黨組織結(jié)構(gòu)的分散性。在分散的政黨結(jié)構(gòu)中，各級(jí)政黨對(duì)自身主張的關(guān)注遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)對(duì)公共主張的關(guān)注，而在公共主張與自身主張之間的分裂已經(jīng)滲透到整個(gè)政黨的生命乃至每一個(gè)角落。這種分裂直接導(dǎo)致政黨政府的公共責(zé)任的疏離與旁落。從政黨組織結(jié)構(gòu)看，美國(guó)的政黨金字塔結(jié)構(gòu)說(shuō)明，美國(guó)的政黨權(quán)力是高度下沉的；在州與地方黨閥之間的權(quán)力劃分是清晰的，而政黨的中央領(lǐng)袖并沒(méi)有巨大的政治權(quán)力；在州與地方政黨機(jī)器之上的是透明如絲的“政黨之幻影”。

因此，在美國(guó)如何重建責(zé)任政黨政府則成為謝茨施耐德的重要工作。應(yīng)該指出的是，謝茨施耐德不是在《政黨政府》一書(shū)中完成這一具體構(gòu)思的，而是在他隨后的《爭(zhēng)取政黨政府》和其執(zhí)筆的美國(guó)政黨委員會(huì)報(bào)告《走向更加負(fù)責(zé)任的兩黨制》(1950)中完成的。

四、責(zé)任政黨政府理論的成熟

1950年，美國(guó)政治學(xué)會(huì)政黨委員會(huì)發(fā)表了謝茨施耐德任主要執(zhí)筆人的《走向更加負(fù)責(zé)任的兩黨制》。報(bào)告發(fā)表以后，在美國(guó)政治學(xué)界引起了強(qiáng)烈的反響。報(bào)告認(rèn)為，美國(guó)政黨缺少效率，也是不負(fù)責(zé)任的政黨，而所謂責(zé)任政黨就是能夠向選民提供合適的政策選擇的政黨。這就具體地勾勒了責(zé)任政黨的路徑指向。

(一)需要什么樣的政黨體制?！秷?bào)告》認(rèn)為：政黨制度必須是民主的、負(fù)責(zé)任的、有效率的政

黨——能夠回應(yīng)公眾，尊重不同的意見(jiàn)表達(dá)，處理現(xiàn)代政府的復(fù)雜問(wèn)題。政黨責(zé)任(不管是執(zhí)政黨還是反對(duì)黨)主要體現(xiàn)在政黨的公共責(zé)任(外部責(zé)任)——公民的政策選擇權(quán)和政黨的黨內(nèi)責(zé)任——黨魁對(duì)于黨員、干部、規(guī)定的責(zé)任。

(二)環(huán)境的深刻變化對(duì)政黨領(lǐng)導(dǎo)提出了新的要求。1現(xiàn)代公共政策與以往不同在于其首先具有廣泛性，而政策的廣泛性呼喚強(qiáng)大的政黨動(dòng)員?！艾F(xiàn)代政府責(zé)任已經(jīng)被擴(kuò)大、縱橫交錯(cuò)，不僅體現(xiàn)在政府對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)生活的調(diào)節(jié)中，無(wú)論立法活動(dòng)是公共行政管理，都變得無(wú)比重要。而在民主社會(huì)中，沒(méi)有廣泛的政治支持，任何計(jì)劃都不能被接受或運(yùn)作。而這些支持只有在強(qiáng)大政黨的動(dòng)員下才有可能。”2全國(guó)性政策及事務(wù)的增長(zhǎng)對(duì)政黨的要求。經(jīng)過(guò)20世紀(jì)30年代的大蕭條之后，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定成為一種特殊的公共要求。此外，許多人對(duì)生活不穩(wěn)定性的焦慮也要求政府采取必要的措施予以解決。3從美國(guó)現(xiàn)狀看，《報(bào)告》認(rèn)為在過(guò)去的20年，美國(guó)政治已從局部性、地方性政治走向全國(guó)性政治，這種全國(guó)性的政治必然需要強(qiáng)大的政黨組織。4新的利益集團(tuán)的崛起也對(duì)美國(guó)政黨制度提出了新的要求。這些來(lái)自工業(yè)、農(nóng)業(yè)的各種利益集團(tuán)同時(shí)追逐他們新的政治目標(biāo)。這些利益集團(tuán)的產(chǎn)生破壞了傳統(tǒng)的政黨壟斷規(guī)則，限制了后者的傳統(tǒng)的行動(dòng)自由。因此，未來(lái)成功的政治領(lǐng)導(dǎo)者必須能夠做到在新舊政治集團(tuán)之間建立聯(lián)盟，這就是美國(guó)的政治環(huán)境。

(三)責(zé)任政黨政府體制建立的路徑。《報(bào)告》認(rèn)為，美國(guó)責(zé)任政黨政府體制建立的路徑主要體現(xiàn)在政黨結(jié)構(gòu)、黨內(nèi)關(guān)系、政黨綱領(lǐng)、政治參與、政治資源等重構(gòu)上。

1重建全國(guó)性政黨主體責(zé)任體系?！秷?bào)告》指出，針對(duì)美國(guó)現(xiàn)行的兩黨制的主要問(wèn)題，最好的前瞻性目標(biāo)就是建立更加合適的全國(guó)政黨結(jié)構(gòu)，如全國(guó)代表大會(huì)、全國(guó)委員會(huì)、常設(shè)性的政黨理事會(huì)等?！秷?bào)告》建議，必須建立一個(gè)機(jī)構(gòu)促進(jìn)同一黨的全國(guó)、議會(huì)和州之間組織的和諧，在白宮和國(guó)會(huì)間建立聯(lián)系，在總統(tǒng)與他的國(guó)會(huì)黨團(tuán)之間建立聯(lián)系，促進(jìn)理解和溝通。

2重建全國(guó)政黨黨內(nèi)的責(zé)任體系結(jié)構(gòu)?！秷?bào)告》批評(píng)了美國(guó)的政黨組織模型在權(quán)力分布上的界限不清等諸多不滿(mǎn)意之處；強(qiáng)調(diào)重建州和地方政黨組織關(guān)系、重建全國(guó)、州、地方政黨組織關(guān)系、重建政黨總部與工作人員關(guān)系、重建全國(guó)政黨綱領(lǐng)責(zé)任意識(shí)、重建國(guó)會(huì)黨團(tuán)責(zé)任體系。

3擴(kuò)大黨內(nèi)民主，擴(kuò)大政治參與。在美國(guó)政治學(xué)會(huì)看來(lái)，正是廣泛的民主參與培育了責(zé)任，正如政黨在其事務(wù)和政策方面的民主控制。一個(gè)更加負(fù)責(zé)的政黨制度是和其政治參與的形式及其一般水平緊密聯(lián)系的。而美國(guó)責(zé)任政黨政府建立的困難首先在于美國(guó)沒(méi)有必要的黨內(nèi)民主。黨內(nèi)民主必須是雙向互動(dòng)的過(guò)程。改革提名程序、選舉制度，盡量擴(kuò)大政治參與。

由此，從1879到1950年，從威爾遜到謝茨施耐德，從《美國(guó)內(nèi)閣》到《政黨政府》，再到《走向更加負(fù)責(zé)任的兩黨制》，美國(guó)責(zé)任政黨政府理論用70年的時(shí)間完成了巨大的理論原創(chuàng)和完善。在美國(guó)這樣擁有分權(quán)傳統(tǒng)和聯(lián)邦主義的新興國(guó)家里，破天荒地提出這樣一種接近歐洲的理論注定要引發(fā)長(zhǎng)時(shí)間的爭(zhēng)論。事實(shí)上，從這一理論的提出開(kāi)始，這一理論就開(kāi)始了長(zhǎng)達(dá)半個(gè)世紀(jì)的爭(zhēng)論，而且在今后的一段時(shí)期內(nèi)，這種爭(zhēng)論仍然有持續(xù)下去的可能。不管怎么說(shuō)，美國(guó)責(zé)任政黨政府理論開(kāi)辟了美國(guó)政治學(xué)的一個(gè)重要的歷史篇章。

五、責(zé)任政黨政府理論的評(píng)價(jià)

我們?cè)诳疾烀绹?guó)責(zé)任政黨政府理論時(shí)，不難發(fā)現(xiàn)，理論的倡導(dǎo)者對(duì)于歐洲議會(huì)制國(guó)家的政黨政府制度的推崇痕跡。由于分權(quán)制度的精密設(shè)計(jì)，作為一種制度“例外”的美國(guó)將很難產(chǎn)生歐洲的責(zé)任政黨政府。但是，理論的提出在美國(guó)政治學(xué)界仍然體現(xiàn)了劃時(shí)代的價(jià)值，正如奧斯丁·蘭尼指出的那樣，這個(gè)理論喚起了一個(gè)困難的、值得反復(fù)思考的問(wèn)題。

(一)美國(guó)責(zé)任政黨政府理論提出的積極意義。美國(guó)責(zé)任政黨政府理論是美國(guó)學(xué)者出于歐洲責(zé)任政府制度的景仰而提出的，它的提出有深刻的美國(guó)社會(huì)背景。在進(jìn)入20世紀(jì)以后，凱恩斯主義的興起使人民需要國(guó)家提供更強(qiáng)大的控制力，但美國(guó)兩黨制仍然停留在傳統(tǒng)的選舉層面上，僅僅為了總統(tǒng)和議員的選舉而運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，為了爭(zhēng)取更多的選票，兩黨在政策上也趨向接近，因此，“在很多美國(guó)人看來(lái)。政黨并沒(méi)有太大的意義。美國(guó)的兩大政黨總是叫人覺(jué)得有點(diǎn)相似，彼此在基本價(jià)值觀、意識(shí)形態(tài)以及政綱上有大量雷同之處，大選通常是依靠政黨候選人的個(gè)人人格魅力而不是政黨的公眾親和力”。在此前，馬克斯·韋伯也在《政治作為一種志業(yè)》中也頗有微詞，“有些政黨，特別是美國(guó)的政黨，在關(guān)于憲法解釋的舊日沖突消失了以后，已經(jīng)變成了純粹以獵取官職為目的的政黨；至于實(shí)質(zhì)的綱領(lǐng)，乃是可以按照獲取選票的幾率而隨時(shí)改變的”。但馬克斯·韋伯承認(rèn)，起碼在他的時(shí)代，他已經(jīng)能夠預(yù)見(jiàn)，“獵官制將會(huì)逐漸消退，而黨的領(lǐng)導(dǎo)在性質(zhì)上也會(huì)有所改變——不過(guò)我們尚不知道會(huì)怎樣改變”。因此，就在市民社會(huì)高度發(fā)達(dá)、利益集團(tuán)日益成熟的上個(gè)世紀(jì)50年代的美國(guó)，政黨制度作為民主制度的守護(hù)者已經(jīng)逐漸失去其原有的感召力。而同一時(shí)期，基于“新政”后的政府公共責(zé)任的增加與美國(guó)政黨制度的衰落卻形成鮮明的對(duì)照。責(zé)任政黨理論的提出試圖使美國(guó)政黨尋找一個(gè)新的合法性基礎(chǔ)，繼續(xù)發(fā)揮民主守護(hù)者的積極作用。

(二)美國(guó)責(zé)任政黨政府理論提出的消極意義。責(zé)任政黨政府理論提出以后，經(jīng)過(guò)了漫長(zhǎng)時(shí)間的爭(zhēng)論，尤其是經(jīng)濟(jì)滯漲的出現(xiàn)，國(guó)家干預(yù)主義開(kāi)始逐步走向衰落。而對(duì)國(guó)家干預(yù)主義的批判也必然導(dǎo)致對(duì)責(zé)任政黨政府理論的深刻反思。因此，在隨后的論述中，學(xué)界往往對(duì)責(zé)任政黨政府理論有所提防。一般都認(rèn)為，這一理論的提出使公民可以選舉政策對(duì)他們有利的議會(huì)黨團(tuán)。但是，由于美國(guó)憲法的限制與美國(guó)傳統(tǒng)的分權(quán)主義的政治環(huán)境，美國(guó)不可能走向英國(guó)式責(zé)任政府的道路。因此，過(guò)分強(qiáng)調(diào)政黨的責(zé)任，尤其是在公共政策方面的責(zé)任必然損害政府的獨(dú)立性，并再次改變美國(guó)的憲法，甚至危及美國(guó)的政體。更危險(xiǎn)的是，由于兩黨對(duì)政府公共政策的話(huà)語(yǔ)權(quán)的爭(zhēng)奪，有可能突破原先的政治框架進(jìn)行權(quán)力的爭(zhēng)奪，并最終使黨團(tuán)的競(jìng)爭(zhēng)擴(kuò)大到議會(huì)以外的政治機(jī)構(gòu)，最終消解憲政國(guó)家的民主精神。因此，美國(guó)政治學(xué)會(huì)政黨委員會(huì)的報(bào)告發(fā)表以后，在被美國(guó)的政治學(xué)者反復(fù)閱讀的同時(shí)，也導(dǎo)致了近半個(gè)世紀(jì)的眾多的批評(píng)。尤留斯·圖納認(rèn)為學(xué)會(huì)報(bào)告中的建議有可能導(dǎo)致一黨制。奧斯丁·蘭尼則認(rèn)為，黨內(nèi)民主制是非常遙遠(yuǎn)的目標(biāo)。因?yàn)槿绻h魁向每個(gè)黨員負(fù)責(zé)，那么在充分討論后仍然不能同意政黨主張的黨員將如何繼續(xù)參與政黨的事務(wù)之中?誰(shuí)還有可能被看作是政黨的一員?這些問(wèn)題是難以回答的。事實(shí)上，黨內(nèi)民主制是否能保障政黨有效地實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)是不得而知的。因此，懷特也認(rèn)為，學(xué)會(huì)報(bào)告提出的目標(biāo)是夸張而虛幻的。

半個(gè)世紀(jì)過(guò)去了，在歐洲，“民主制中政黨政府的出現(xiàn)，使政黨能夠同時(shí)對(duì)行政機(jī)構(gòu)和立法機(jī)構(gòu)施加影響，而且(至少在有的時(shí)候)還能影響到司法機(jī)構(gòu)。在這種情況下，依據(jù)分權(quán)原則本應(yīng)各自分立的兩種權(quán)力、甚至所有的三種權(quán)力就合并在一起了。在當(dāng)代議會(huì)制政體中已經(jīng)發(fā)生了這種演變時(shí)，而在美國(guó)則還沒(méi)有出現(xiàn)類(lèi)似的趨勢(shì)：在議會(huì)制下，可以確保在議會(huì)和內(nèi)閣中都是由同一個(gè)取得多數(shù)的政黨占據(jù)支配地位，而美國(guó)總統(tǒng)因?yàn)槭沁x舉中直接產(chǎn)生的，所以，行政機(jī)構(gòu)和立法機(jī)構(gòu)可能由不同的政黨取得多數(shù)并加以控制。進(jìn)入新的世紀(jì)，美國(guó)責(zé)任政黨理論仍然作為一種重要的問(wèn)題被學(xué)者偶爾提起。2001年，加州大學(xué)芭芭拉分校的助理教授詹姆士·亞當(dāng)斯的觀點(diǎn)可以看作是對(duì)這一問(wèn)題的當(dāng)代解讀。他認(rèn)為，在選民和黨團(tuán)之間，有三個(gè)問(wèn)題必須得到有效解決：一是政黨由于爭(zhēng)奪選民而形成的政策分歧。沒(méi)有這些分歧，選民就沒(méi)有機(jī)會(huì)通過(guò)其選票來(lái)影響政府的政策，而競(jìng)爭(zhēng)性政黨之間的政策對(duì)話(huà)卻又可能使其失去吸引力而失去大量的選民。因此，在政黨政策與政策的支持者之間是很難達(dá)成一致的。二是爭(zhēng)取選民應(yīng)該注意政策的部分穩(wěn)定性。因?yàn)榧ぷ兊恼呷菀资惯x民不知所措，而即使當(dāng)選民被告之改革后的政策將保持穩(wěn)定時(shí)，選民們?nèi)匀粨?dān)心當(dāng)選的政黨也會(huì)輕易改變政策。三是部分選民的政策投票。選民必須基于或至少部分基于對(duì)政黨政策的評(píng)價(jià)來(lái)決定其如何影響政府的公共政策。如果選民沒(méi)有被政黨的政策所吸引，那么，強(qiáng)化政黨和選民的紐帶是危險(xiǎn)的。

但不管怎樣，責(zé)任政黨政府理論是美國(guó)上個(gè)世紀(jì)以來(lái)的、最重要的政治理論之一。這一理論既使美國(guó)政治學(xué)界獲得了反思其傳統(tǒng)政治制度的契機(jī)，也有助于我們進(jìn)一步認(rèn)識(shí)美國(guó)政黨制度和政府制度的未來(lái)走向。