[摘要]政府的效能包括政府的能力、效率與效益。文章主要從提升行政能力、提高行政效率、優(yōu)化行政效益三個方面探索提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政效能的途徑。

[關鍵詞]能力；效率；效益；效能；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府：途徑

[作者簡介]蘇海坤，廣西大學公共管理學院行政管理專業(yè)碩士研究生，廣西南寧530004

[中圖分類號]D630[文獻標識碼]A[文章編號]1004－4434(2007)11－0069－04

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政效能的含義

效能，即效率、效果和能力。阿米泰·埃策奧妮(Amitai Etzioni)在其《現(xiàn)代組織》一書中指出，“效能是組織實現(xiàn)目標的程度(Etzioni，1964：8)”?？梢姡姓芗葱姓M織實現(xiàn)行政管理目標的程度。簡·埃里克·萊恩(英)則認為效能可以用一個基本等式來表達，即“效能=結(jié)果的價值/服務產(chǎn)出”。據(jù)此可推出，行政效能=行政結(jié)果的價值/行政服務產(chǎn)出。鄭布英認為：“行政效能包含兩個方面，一是行政功能，即實施一項行政措施對經(jīng)濟發(fā)展，對社會進步會產(chǎn)生什么樣的作用，具有什么樣的價值；其二是行政效率，即行政活動中單位社會資源投入量為社會提供的公共物品的數(shù)量。”基于以上觀點，本文認為行政效能，即是各種行政組織在開展行政管理活動過程中所必須具備的能力及其能力實施所達到的效率和效益的總和；是行政過程和行政結(jié)果的統(tǒng)一。

行政效能包括三方面的內(nèi)容：第一，政府能力。按照王偉的觀點，政府能力是指“政府實現(xiàn)公共意志的能力，是指將‘公共意志通過有效的措施變成集體行動，從而達到控制社會秩序，保證社會健康發(fā)展，實現(xiàn)社會公共利益最大化的能力”。政府能力是實現(xiàn)政府行政效能的前提和基礎；沒有政府能力就無行政效能可言。第二，行政效率。效率，即“產(chǎn)出在投入中所占的比例”。彭和平認為，行政效率即行政執(zhí)行活動的效率，指在此過程中各種耗費和實際成效的比率。這是數(shù)量與過程的統(tǒng)一。行政效率是實現(xiàn)行政效能的關鍵，是制約政府效能的瓶頸。第三，行政效益。效益，即效果和收益，它指的是“好處”，而這種好處包括物質(zhì)利益和精神利益兩個方面。張國慶認為，“行政效益涉及產(chǎn)出與效果之間的關系，指政府部門產(chǎn)出達到所期望的效果或影響的程度，其中包括公民或顧客的滿意度”。衡量行政效能的標準最終必須以其產(chǎn)生的效益為依據(jù)。行政效益是實現(xiàn)行政效能的根本，是行政效能的最終體現(xiàn)；沒有效益的行政活動不可能實現(xiàn)真正的行政效能。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政效能是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在開展行政管理活動過程中所必須具備的能力及其能力實施所達到的效率和效益的總和。它與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機構(gòu)設置、職能配置以及管理方式密切相關，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政過程和行政結(jié)果的統(tǒng)一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政效能具有兩面性，即特性和共性：一方面，它基于基層政府的具體行政過程而具有特性；另一方面，它作為整個政府系統(tǒng)的子系統(tǒng)而具有各級政府行政效能的共性?？梢姡J識政府行政效能是認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的效能的基礎，但卻不是全部。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政效能包括三個方面：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的能力效率和效益。第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政效能存在于它的社會治理能力、自身建設能力和政策執(zhí)行能力；第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政效能體現(xiàn)在決定其行政效率的干部觀念、作風、管理藝術、管理方式以及管理技術等方面；第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政效能受制于它的公共投資的收益、公共行政的成本以及公共產(chǎn)品與公共服務的群眾評價標準三個方面?？傊?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政效能是一個復雜而龐大的體系和過程，只有正確把握其含義，才能充分認識它的現(xiàn)狀，把握它的未來。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政效能現(xiàn)狀

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政效能的現(xiàn)狀

雖然近年來各省區(qū)紛紛開展了行政效能建設活動并取得了一定的成效，但大部分只是流于形式，沒有從實質(zhì)上提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政效能。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政效能的現(xiàn)狀還未盡如人意，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會治理能力發(fā)揮不充分。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會治理能力有待加強。(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理社會資源的定位不明確，許多該管的資源沒管或是沒管到位。比如說，許多落后地區(qū)的小學校舍破爛不堪，政府卻對之視而不見；許多遠離政府的地方的基礎設施建設無從談起。(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身建設能力有限，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府長期以來受到整個政府體制的影響，黨政不分，權力雙軌運行，鎮(zhèn)政府沒有獨立的、完整的職責；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)條塊設置使得部門之間職責不清，互相扯皮及爭權奪利現(xiàn)象嚴重。(3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行力普遍偏低。目前，社會上一些流派之所以認為必須撤鄉(xiāng)，就因為很多中央或上級政府的政策與文件精神在基層政府實施時變樣了。

2鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政效率普遍偏低。

(1)很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領導干部對廣大農(nóng)民有一種偏見，以一種高高在上的姿態(tài)面對廣大群眾，服務不到位，辦事拖拉，作風散漫，導致工作效率低。(2)很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理方式落后，管理思想僵化，缺少創(chuàng)新的管理藝術，例如，有些政府沒有普及電腦網(wǎng)絡，沒辦法做到政府上網(wǎng)，很多政府沒有充分發(fā)揮群眾的作用，群眾路線設而不走。(3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)部人員工作崗位調(diào)換隨意性很大，工作職責交錯不定，例如，計生服務所的一個出納人員，經(jīng)常兼做辦證、統(tǒng)計、立案、采購等工作。以上這些嚴重影響行政效率的提高。

3鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會治理效益有待提高。

(1)目前，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投資的整體收益水平不高，有些地方因為盲目追求規(guī)模而忽視了質(zhì)量，出現(xiàn)了“豆腐渣工程”。(2)很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收支不規(guī)范，預決算不科學，造成辦公經(jīng)費和成本過高。(3)有些地方因為投資的項目沒有經(jīng)過充分的調(diào)研，結(jié)果不但不符合群眾的實際要求，反而給群眾帶來不便，甚至損害公眾的切身利益，使政府投資行為的社會效益被弱化。

{二)加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政效能建設的必要性

美國著名政治學家塞繆爾·P·亨廷頓曾指出：“各國之間最重要的政治分野，不在于它們之間的形式，而在于它們政府的有效程度?！逼洹坝行С潭取睂嶋H上就是指“效能”。在我國，行政效能貫穿于整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政效能現(xiàn)狀不佳直接影響到它的社會治理的有效程度；提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政效能有利于保障鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能主要有兩個方面：一是以城鎮(zhèn)建設、計劃生育、科技教育、社會生產(chǎn)和生活等為主要內(nèi)容的社會管理和社會服務職能；二是以財政、稅收、經(jīng)濟發(fā)展等為主要內(nèi)容的宏觀經(jīng)濟調(diào)控職能。1從社會角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政效能是衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的綜合指標，它在政府職能實施過程中的作用非常突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府身為當?shù)剞r(nóng)民的父母官，有責任也有義務推動當?shù)爻擎?zhèn)建設和城鎮(zhèn)化進程，促進當?shù)乜茖W、文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，

為社會治安穩(wěn)定提供保障，為社會生產(chǎn)和生活提供公共服務和支持。2從社會經(jīng)濟角度看，加快農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展是當?shù)鼗鶎诱漠攧罩?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟規(guī)劃、籌集資金、產(chǎn)品銷售和科技服務等方面的工作是政府宏觀經(jīng)濟調(diào)控職能的主要內(nèi)容；鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平是衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效如何的重要標準。高效能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政府運行過程中應該花費較低的行政成本和費用，實現(xiàn)較高的投資收益，產(chǎn)生群眾較滿意的結(jié)果。

三、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政效能的途徑

(一)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政能力，打造行政效能的基石

1提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會治理能力

(1)強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對社會資源管理的能力。社會資源主要包括兩個方面，一是有形資源，二是無形資源。加強對有形資源的管理，就是必須根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需要，合理規(guī)劃、開發(fā)、配置和利用當?shù)匚锪Y源、財力資源、場地空間等公共資源，使各種資源健康、持續(xù)發(fā)展。加強對無形資源的管理，主要是充分利用科學知識、技術、組織、社會關系等公共資源，即利用先進的電子網(wǎng)絡技術實現(xiàn)政府上網(wǎng)，為廣大農(nóng)民提供市場信息和技術培訓，設立民間信息情報員，爭取多渠道獲取民間的動態(tài)與信息，造就和諧的干群關系，培養(yǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會親和力。(2)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會調(diào)解能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)常處理各種大大小小的案件，而在處理案件過程中則必須充分發(fā)揮調(diào)解能力，深入調(diào)查，縮短案件查處時間；堅持公正、公開、合法、合理的原則；提高群眾的滿意程度，從而提高其行政效能。

2強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自我建設的能力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展各種管理活動的效能歸根到底取決于它自身的能力，而這種能力包括政府機構(gòu)的總體能力以及各個領導干部的素質(zhì)能力。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須不斷變革舊的運行體系，完善、規(guī)范各種管理活動的程序，使各職能機構(gòu)工作制度化和法律化，做到職責分明，各盡其責，消除機構(gòu)分工的隨意性。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須加強廣大領導干部的廉政、勤政工作作風建設，經(jīng)常開設學習培訓班，加強防腐抗變能力的建設，樹立正確的公務員觀，堅持全心全意為人民服務。

3提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)行的能力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家最底層的政府機構(gòu)，是國家政策、文件的第一執(zhí)行者和宣傳者，也是國家政策、文件落實的關鍵環(huán)節(jié)，而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政執(zhí)行力是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力重要的一環(huán)。要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行力，上級的監(jiān)督是外部條件，內(nèi)在動力在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須通過提高廣大干部的整體素質(zhì)和業(yè)務水平、及時向上級實事求是地匯報情況和反映問題等途徑來提高其行政執(zhí)行力。

(二)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政效率，突破行政效能的瓶頸

行政效率在公共管理活動中處于關鍵的環(huán)節(jié)，它直接制約著公共行政效能實現(xiàn)的瓶頸。行政學先驅(qū)伍德羅·威爾遜曾經(jīng)說過：“與君主一樣，在共和制的條件下，信任政府官員的唯一依據(jù)是效率?！笨梢姡姓适呛饬啃姓艿闹匾獦藴手?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也自然如此。提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政效率主要從以下四個方面入手：

1吸收傳統(tǒng)公共行政效率觀的精髓

雖然傳統(tǒng)公共行政效率從屬于技術主義的、“機械的、冰冷的和非人性的”(參見：馬歇爾·迪牟克(Marshall Dimock，1936，120)的說法有其事實依據(jù)，但運用它的科學原則解決“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政效率”這個長期困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理的“幽靈”還是有著不可替代的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領導干部遠離大城市的緊張節(jié)奏，紀律性不強，必須強化“科學原則”的運用。(1)必須把轉(zhuǎn)變領導干部觀念，加強作風建設作為一個永久的任務來抓，消除“錯政、亂政、懶政、不作為”的機關病癥，使整個機關隊伍變成紀律嚴明、服從指揮、行動統(tǒng)一、勤政廉潔的高效率團隊。(2)必須做好工作分析，以正式的文件或制度明確工作分析、崗位職責、授權范圍等。

2從新公共行政觀中挖取提高效率的藝術

新公共行政運動是在傳統(tǒng)的關注效率和經(jīng)濟的取向之外，再加上對公平和參與的關注；它對公平和參與的關注實際上也是為了提高行政效率。公平和參與這兩大藝術可以很好地應用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政效率研究。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作效率與群眾的配合、參與有密切聯(lián)系。(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須堅持信息公開，促進與群眾的溝通與互動，從最廣泛的層面上爭取社會的合作，“合作出效率”并不是夢。(2)參與還包括在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部的工作關系中，即讓普通干部更多地參與領導班子的決策。與領導相比，許多員工更了解一線業(yè)務，他們參與決策可以提高決策的科學性，同時也能夠促進他們的工作熱情，“參與出效率”是實踐證明了的硬道理。

3借鑒新公共管理的經(jīng)驗拓寬提高效率的渠道

新公共管理運動的主旋律就是倡導“市場化政府”(B·蓋伊·彼得斯，2001.8)，主張將私人部門的管理技術和管理方法運用到公共管理部門，借此克服官僚機構(gòu)的各種毛病；這一觀點對于提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政效率具有極大的借鑒意義。(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該學習廣大的企業(yè)部門，盡快普及政府上網(wǎng)、條件成熟的地方，還應該在村委會普及上網(wǎng)。(2)完善獎懲措施。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部，對于有突出貢獻的人員，應該給予物資和精神獎勵；相反，對于違紀違規(guī)，懶惰松散或造成重大錯誤的人員，應該嚴肅地給予物質(zhì)和精神懲罰。(3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該建立成一個預防性的而非治療性的政府，廣泛建立信息網(wǎng)絡，聽取民間的意見，防患于未然，把問題降低到最低的限度。

4發(fā)揚新公共服務效率觀的精神

“服務大眾——管理人員對服務委托人和公民給予優(yōu)先權?！边@是新公共服務的中心思想，它建立在行政人員全心全意為人民服務的基礎上。發(fā)揚新公共服務效率觀的精神有利于提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政效率。(1)改革行政審批制度。行政審批程序應盡量簡化，不拖時，不故意為難群眾；遇到項目審批的高峰期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該增加人員或增加辦理柜臺，以最快的速度正確無誤地辦結(jié)事情。(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該健全首問負責制，全面推行限時辦結(jié)制，嚴格實行責任追究制；同時把群眾的投訴與監(jiān)督工作放在重要的位置。

(三)優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政效益．回歸行政效能的根本

1以帕累托最優(yōu)原則(Pareto principle)為導向，追求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共投資收益最大化

所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共投資就是指以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主體并以公共領域(主要是各類公共基礎設施)為對象的投資活動。要實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共投資收益最大化必須以帕累托最優(yōu)原則為導向。(1)在工程項目實施的過程中，運用科學核算的方法，進行嚴密的投融資預算，在產(chǎn)出利益最大化的基礎上，對所投資的項目實施事前、事中和事后全面的控制，追求投資成本最小化，始終把實現(xiàn)規(guī)模效率放在首位。(2)建立健全的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共投資制度。制度不是萬能的，但沒有制度卻是萬萬不能的。通過健全的制度可以加強科學決策，防范公共投資過程的“道德風險”，有效遏制領導干部的尋租行為，避免出現(xiàn)“豆腐渣工程”。

2規(guī)范政府的財政開支，節(jié)約行政行為成本

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為成本是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在履行其職能過程中所耗費的各種支出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)費開支應該做到“取之于民，用之于民”。(1)加快政府采購法制化進程。目前，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還沒有嚴格按照《政府采購法》的要求進行采購，大大小小的辦公用品都是由出納個人購買，造成嚴重的浪費。(2)政府應該進行科學嚴密的預算與決算，建立一種有使命感的預決算制度，切實保證每一分錢都用到促進公共利益的點上。

3提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與公共服務，以群眾評價為標準

在大力倡導服務型政府的今天，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須以群眾評價為標準來提供公共產(chǎn)品與公共服務。(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該深入群眾聽取民意，了解群眾的需求并開展調(diào)查，特別是在決策重大公共項目之前，更需要調(diào)查了解公眾的意愿，避免“好心辦壞事”。(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須完善群眾監(jiān)督評價體系，認真處理群眾投訴的問題，提高政府回應性。只有以群眾評價為標準，從公眾的根本利益出發(fā)提供公共產(chǎn)品和服務，才能從根本上優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政效益，實現(xiàn)其行政效能的長效機制。