2006年是我國銀行業(yè)改革開放縱深發(fā)展的一年，是銀行業(yè)依法監(jiān)管成效顯著的一年，也是銀行監(jiān)管立法與規(guī)則制定亮點頻現(xiàn)的一年。在這一年里，銀行監(jiān)管機構(gòu)推動了銀行監(jiān)管法律法規(guī)建設(shè)，完善了銀行監(jiān)管規(guī)章與規(guī)則體系，營造了較好的關(guān)涉銀行監(jiān)管的外部法制環(huán)境。

2006年構(gòu)建的銀行監(jiān)管法律規(guī)則體系，涵蓋了銀行監(jiān)管機構(gòu)職權(quán)、銀行業(yè)行政許可、銀行監(jiān)管質(zhì)量立法、銀行業(yè)審慎經(jīng)營規(guī)則、銀行業(yè)務(wù)創(chuàng)新監(jiān)管等諸多領(lǐng)域；反映了憲法、銀行監(jiān)管法的立法精神和銀行監(jiān)管發(fā)展的現(xiàn)實需要；借鑒了國際范圍內(nèi)有效銀行監(jiān)管的良好經(jīng)驗和通行做法。銀行監(jiān)管機構(gòu)踐履政府依法行政的政策要求，深化銀行業(yè)依法監(jiān)管的理論與實踐，推進銀行業(yè)依法監(jiān)管向縱深發(fā)展，標(biāo)志著我國銀行業(yè)依法監(jiān)管事業(yè)已步入新的歷史階段。

通過修改銀監(jiān)法，賦予銀行監(jiān)管機構(gòu)相關(guān)調(diào)查權(quán)

銀行監(jiān)管法頒行以來，對于加強銀行業(yè)有效監(jiān)管，規(guī)范銀行監(jiān)管行為，防范和化解銀行業(yè)風(fēng)險，促進銀行業(yè)健康發(fā)展，發(fā)揮了堪為根本的現(xiàn)實作用，但是，在監(jiān)管檢查權(quán)方面，銀行監(jiān)管法沒有規(guī)定監(jiān)管機構(gòu)對銀行業(yè)金融機構(gòu)以外的相關(guān)單位和個人進行調(diào)查的職權(quán)，也即相關(guān)調(diào)查權(quán)，這不但與我國銀行業(yè)發(fā)展形勢不相適應(yīng)，而且影響了我國銀行業(yè)有效監(jiān)管與依法監(jiān)管進一步發(fā)展。銀行監(jiān)管實踐表明，要確認(rèn)銀行業(yè)金融機構(gòu)是否合法經(jīng)營，要判斷銀行業(yè)運行是否存在風(fēng)險，要查處銀行業(yè)金融機構(gòu)及其從業(yè)人員的違法行為，僅僅依據(jù)銀行業(yè)金融機構(gòu)本身的資料和信息是難以做到的。銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)要有效履行職責(zé)，還必須擁有對銀行業(yè)金融機構(gòu)及其從業(yè)人員以外的其他相關(guān)單位和個人進行調(diào)查和獲取證據(jù)的法定職權(quán)。

基于相關(guān)調(diào)查權(quán)立法的現(xiàn)實緊迫性，在銀行監(jiān)管機構(gòu)有力推動下，2006年10月31日，十屆全國人大常委會第二十四次會議審議通過了《關(guān)于修改銀行業(yè)監(jiān)督管理法的決定》。修改后的銀行業(yè)監(jiān)督管理法，賦予了銀行監(jiān)管機構(gòu)對銀行業(yè)金融機構(gòu)之外的其他單位和個人進行調(diào)查的職權(quán)，明確規(guī)定了相關(guān)調(diào)查權(quán)行使的條件、對象、內(nèi)容和相關(guān)程序。修改后的銀行業(yè)監(jiān)督管理法第四十二條規(guī)定，銀行監(jiān)管機構(gòu)依法對銀行業(yè)金融機構(gòu)進行檢查時，經(jīng)設(shè)區(qū)的市一級以上銀行監(jiān)管機構(gòu)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以對與涉嫌違法事項有關(guān)的單位和個人采取下列措施：詢問有關(guān)單位或者個人，要求其對有關(guān)情況作出說明；查閱、復(fù)制有關(guān)財務(wù)會計、財產(chǎn)權(quán)登記等文件、資料；對可能被轉(zhuǎn)移、隱匿、毀損或者偽造的文件、資料，予以先行登記保存。

推動制定外資銀行管理條例

2006年，為了全面履行對外開放承諾，也為了進一步實現(xiàn)對外資銀行的有效監(jiān)管與依法監(jiān)管，我國銀行監(jiān)管機構(gòu)推動修改了外資金融機構(gòu)管理條例，及時修改了旨在全面實施條例的相關(guān)細(xì)則。11月11日，國務(wù)院頒布了《中華人民共和國外資銀行管理條例》，11月24日，銀監(jiān)會發(fā)布了《中華人民共和國外資銀行管理條例實施細(xì)則》。新條例和新細(xì)則的相繼出臺，標(biāo)志著我國銀行業(yè)對外開放和外資銀行依法監(jiān)管進入新的發(fā)展階段。

本次修改外資金融機構(gòu)管理條例，其首要變化之處是條例規(guī)范客體或曰對象的改變與條例名稱的相應(yīng)變更。條例修改之前，外資金融機構(gòu)管理條例規(guī)范四類主體，即外商獨資銀行、中外合資銀行、外國銀行分行和外資財務(wù)公司。由于2004年9月1日公布實施的《企業(yè)集團財務(wù)公司管理辦法》已對外資財務(wù)公司做出統(tǒng)一規(guī)范，修訂后的條例不再對其做規(guī)范調(diào)整；由于規(guī)制外國銀行代表處的單行規(guī)則過于單薄，且實踐中需要提高規(guī)范外資銀行代表處的規(guī)則等級，修改后的條例對其做出了規(guī)范調(diào)整。故此，修改后的條例仍規(guī)范四類主體，但具體內(nèi)容較之條例修改前已發(fā)生了變化，規(guī)范主體具體確定為外商獨資銀行、中外合資銀行、外國銀行分行、外國銀行代表處四類。遵循規(guī)則制定技術(shù)的規(guī)范化要求，條例名稱也相應(yīng)做出變更，《中華人民共和國外資金融機構(gòu)管理條例》更名為《中華人民共和國外資銀行管理條例》。

貫徹并根據(jù)行政許可法，構(gòu)建銀行業(yè)行政許可規(guī)則體系

2006年1月開始，為了進一步貫徹實施行政許可法，銀行監(jiān)管機構(gòu)先后頒布實施了《中國銀監(jiān)會行政許可實施程序規(guī)定》、《中國銀監(jiān)會中資商業(yè)銀行行政許可事項實施辦法》、《中國銀監(jiān)會合作金融機構(gòu)行政許可事項實施辦法》、《中國銀監(jiān)會外資金融機構(gòu)行政許可事項實施辦法》等重要規(guī)章。經(jīng)過前后三年的法律規(guī)則建設(shè)，我國銀行業(yè)行政許可規(guī)則體系業(yè)已基本形成。

我國銀行業(yè)行政許可制度，主要有如下基本特點：

（1）體現(xiàn)現(xiàn)代行政法治核心原則，保障許可申請人的合法權(quán)益和維護公共利益。我國銀行業(yè)許可制度，吸納了依法行政原則、尊重和保障人權(quán)原則、越權(quán)無效原則、信賴保護原則和比例原則等現(xiàn)代行政法制的核心原則；保障了銀行業(yè)許可申請人的權(quán)利權(quán)能及其行使途徑；維護了銀行業(yè)金融機構(gòu)及其從業(yè)人員的相關(guān)權(quán)益和其他公共利益。

（2）確立了公開、公正、公平原則和效率、便民原則，實現(xiàn)了銀行業(yè)許可正當(dāng)程序和程序正義。現(xiàn)行銀行業(yè)許可制度下，首先是許可公開透明，即許可事項、條件、標(biāo)準(zhǔn)、期限、過程、結(jié)果等，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外都予以公開；其次是許可公正合理，即實施銀行業(yè)許可時嚴(yán)格依法辦事而不偏私，合理考慮相關(guān)因素而不專斷；其三是許可公平有度，即許可申請相對人享有平等權(quán)利與機會，監(jiān)管者對其平等相待，不歧視且不厚此薄彼；其四是許可效率和便民，即將銀行業(yè)許可視為公共服務(wù)，講究優(yōu)質(zhì)高效且快捷便民。

（3）建立許可責(zé)任機制，實行銀行業(yè)許可權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一。為確保銀行監(jiān)管者樹立牢固的責(zé)任意識，使其將銀行業(yè)許可與狹隘的部門利益脫鉤，銀行監(jiān)管機構(gòu)制定了相關(guān)規(guī)章和規(guī)范性文件，構(gòu)建嚴(yán)格的許可責(zé)任機制，同時，加強了許可機構(gòu)內(nèi)設(shè)部門責(zé)任，規(guī)范了許可機構(gòu)內(nèi)部工作流程。

（4）加強了銀行業(yè)許可監(jiān)督，建立了許可救濟機制。按照許可、負(fù)責(zé)、監(jiān)督三統(tǒng)一原則，銀行監(jiān)管機構(gòu)加強了許可監(jiān)督檢查，將事前審批、許可與事后監(jiān)督、檢查有機結(jié)合起來。同時，保障了許可申請人的陳述權(quán)、申辯權(quán)和要求聽證權(quán)；保障了許可申請人和直接利害關(guān)系人的復(fù)議權(quán)與行政訴訟權(quán)；保障了相對人因其合法權(quán)益遭受違法或不當(dāng)許可損害而應(yīng)獲取的賠償或者補償權(quán)。

毫無疑問，以銀行監(jiān)管法和行政許可法為核心，以銀行業(yè)許可實體規(guī)則為基干，以銀行業(yè)許可程序規(guī)則為保障，我國銀行業(yè)已經(jīng)形成了較為嚴(yán)整周全的許可規(guī)則體系。這一新型規(guī)則體系，規(guī)范了銀行業(yè)行政許可的諸多重大事項，調(diào)整了銀行監(jiān)管各方主體的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，特別重要的是，它規(guī)制了銀行監(jiān)管機構(gòu)的審批與許可權(quán)，為控制和規(guī)范監(jiān)管機構(gòu)最為要害的監(jiān)管權(quán)能設(shè)置了牢靠的制度防線。

制定審慎規(guī)則，完善銀行監(jiān)管規(guī)則體系

2006年，銀行監(jiān)管機構(gòu)在推動銀行業(yè)法律法規(guī)建設(shè)的同時，根據(jù)國際上有效銀行監(jiān)管核心原則，立足我國政府宏觀環(huán)境和銀行監(jiān)管發(fā)展現(xiàn)狀，加強了銀行業(yè)風(fēng)險監(jiān)管和功能監(jiān)管方面的規(guī)則建設(shè)。

加強風(fēng)險監(jiān)管，制定合規(guī)風(fēng)險與商業(yè)治理相關(guān)規(guī)則。2006年3月，銀行監(jiān)管機構(gòu)制定了《商業(yè)銀行合規(guī)風(fēng)險管理指引》。指引涵蓋了商業(yè)銀行董事會、監(jiān)事會、高管層、合規(guī)負(fù)責(zé)人、合規(guī)管理部門、合規(guī)管理職責(zé)、合規(guī)風(fēng)險識別和合規(guī)風(fēng)險管理流程等諸多內(nèi)容；規(guī)定了商業(yè)銀行合規(guī)政策、合規(guī)程序、合規(guī)指南、合規(guī)計劃、合規(guī)評估報告和重大違規(guī)事件的報備、報送或者報告的具體要求；明確了銀行監(jiān)管機構(gòu)為實現(xiàn)商業(yè)銀行合規(guī)風(fēng)險監(jiān)管而進行的非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場檢查的重點范圍。

適應(yīng)現(xiàn)代銀行監(jiān)管發(fā)展，指引突出規(guī)范了如下三個方面內(nèi)容：（1）建設(shè)商業(yè)銀行強有力的合規(guī)文化。（2）建立有效的合規(guī)風(fēng)險管理體系。（3）構(gòu)建有利于合規(guī)風(fēng)險管理的基本制度。

此外，為了有效遏制銀行業(yè)案件多發(fā)高發(fā)態(tài)勢，鞏固商業(yè)治理和案件專項治理成果，銀行監(jiān)管機構(gòu)以2005年發(fā)布的操作風(fēng)險指引為基礎(chǔ)，于2006年6月發(fā)出了《關(guān)于進一步加強案件風(fēng)險防范工作的通知》。

對接宏觀調(diào)控和產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，發(fā)布風(fēng)險提示與指引。2006年，銀行監(jiān)管機構(gòu)遵循國家宏觀調(diào)控政策，配合和銜接具體政策要求，發(fā)布了系列銀行風(fēng)險提示：7月發(fā)布了《關(guān)于進一步加強房地產(chǎn)信貸管理的通知》，指導(dǎo)銀行業(yè)金融機構(gòu)加強和改進房地產(chǎn)信貸管理；10月發(fā)布了《商業(yè)銀行小企業(yè)授信工作盡職指引（試行）》，指導(dǎo)商業(yè)銀行加大對小企業(yè)信用扶持力度，對商業(yè)銀行小企業(yè)授信進行了重點規(guī)范和調(diào)整。

此外，為了支持新農(nóng)村建設(shè)，滿足農(nóng)村市場主體的貸款需求，2006年銀行監(jiān)管機構(gòu)先后發(fā)布了《農(nóng)村信用社小企業(yè)信用貸款和聯(lián)保貸款指引》和《關(guān)于印發(fā)農(nóng)村合作金融機構(gòu)社團貸款指引的通知》等監(jiān)管規(guī)則，規(guī)范了農(nóng)村信用合作機構(gòu)的小企業(yè)信用貸款和聯(lián)保貸款，明確了農(nóng)村金融機構(gòu)辦理社團貸款業(yè)務(wù)應(yīng)遵循的原則、程式和相關(guān)監(jiān)管事項。

策應(yīng)貨幣匯率改革，制定銀行業(yè)外匯風(fēng)險監(jiān)管規(guī)則。2005年人民幣匯率機制改革之前，銀行監(jiān)管機構(gòu)即進行了銀行外匯風(fēng)險監(jiān)管專題調(diào)查研究。2006年初，在加強與銀行業(yè)互動基礎(chǔ)上，銀行監(jiān)管機構(gòu)發(fā)布了《關(guān)于進一步加強外匯風(fēng)險管理的通知》，指導(dǎo)銀行業(yè)金融機構(gòu)強化外匯風(fēng)險管理。

針對當(dāng)前我國銀行業(yè)機構(gòu)外匯風(fēng)險管理中面臨的新挑戰(zhàn)和存在的薄弱環(huán)節(jié)，通知提出了十個方面的具體指導(dǎo)意見。通知要求銀行業(yè)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)高度重視、全面評估人民幣匯率機制改革與銀行間外匯市場發(fā)展對外匯業(yè)務(wù)、外匯風(fēng)險可能帶來的影響，進一步完善外匯風(fēng)險管控機制；加強外匯風(fēng)險管理領(lǐng)域的敞口頭寸計算、交易限額、交易報價、系統(tǒng)建設(shè)、信用風(fēng)險、操作風(fēng)險、內(nèi)部審計、衍生產(chǎn)品風(fēng)險和風(fēng)險管理人員配備等事項規(guī)范；構(gòu)建和完善外匯風(fēng)險管理體系，防止產(chǎn)生或者出現(xiàn)重大外匯交易損失。

適應(yīng)現(xiàn)代金融發(fā)展，制定銀行創(chuàng)新指導(dǎo)性規(guī)則。順應(yīng)現(xiàn)代金融發(fā)展形勢，為了鼓勵商業(yè)銀行金融創(chuàng)新，防范銀行業(yè)金融創(chuàng)新風(fēng)險，2006年11月，銀行監(jiān)管機構(gòu)發(fā)布了《商業(yè)銀行金融創(chuàng)新指引》，包括銀行金融創(chuàng)新原則、運行機制、客戶利益、風(fēng)險管理和創(chuàng)新監(jiān)管等內(nèi)容。另外，為了有效規(guī)范銀行代理保險業(yè)務(wù)，2006年3月，銀行監(jiān)管機構(gòu)會同保險監(jiān)管機構(gòu)發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范銀行代理保險業(yè)務(wù)的通知》。通知規(guī)制了銀行代理保險業(yè)務(wù)的諸多事項，加強了代理機構(gòu)資格、代理業(yè)務(wù)內(nèi)容、代理手續(xù)費、產(chǎn)品銷售和銷售人員資格等方面的專業(yè)監(jiān)管。

防控信息系統(tǒng)風(fēng)險，制定電子銀行監(jiān)管規(guī)則。為了有效控制電子銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險，2006年初，銀行監(jiān)管機構(gòu)借鑒國際上電子銀行業(yè)務(wù)監(jiān)管的良好經(jīng)驗，發(fā)布了《電子銀行業(yè)務(wù)管理辦法》和《電子銀行安全評估指引》兩項監(jiān)管規(guī)則。此外，為了實現(xiàn)對信息系統(tǒng)風(fēng)險的識別、計量、評價、預(yù)警和控制，有效防范銀行業(yè)金融機構(gòu)運用信息系統(tǒng)進行業(yè)務(wù)處理、經(jīng)營管理和內(nèi)部控制過程中產(chǎn)生的風(fēng)險，銀行監(jiān)管機構(gòu)于2006年底發(fā)布了《銀行業(yè)金融機構(gòu)信息系統(tǒng)風(fēng)險管理指引》，包括了機構(gòu)職責(zé)、總體風(fēng)險控制、研發(fā)風(fēng)險控制、運行風(fēng)險控制、外包風(fēng)險控制和審計事項等監(jiān)管內(nèi)容。

反映行業(yè)立法需求，參與相關(guān)國家立法

2006年8月，國家立法機構(gòu)通過了新的《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》。新企業(yè)破產(chǎn)法涵蓋了申請、受理、管理人、債務(wù)人財產(chǎn)、破產(chǎn)費用、共益?zhèn)鶆?wù)、債權(quán)申報、債權(quán)人會議、重整、和解、破產(chǎn)清算和法律責(zé)任等企業(yè)破產(chǎn)方面的實體與程序內(nèi)容。新企業(yè)破產(chǎn)法于諸多層面實現(xiàn)了重大突破，具體表現(xiàn)為：第一，在法律適用范圍上，新破產(chǎn)法覆蓋了所有的企業(yè)法人，對國有企業(yè)與非國有企業(yè)、上市公司與非上市公司、金融機構(gòu)與非金融機構(gòu)的破產(chǎn)問題進行了統(tǒng)一的法律規(guī)范。第二，新破產(chǎn)法第一次引進了市場化的管理人制度。第三，新破產(chǎn)法強調(diào)債權(quán)人自治，強化了債權(quán)人會議的職權(quán)，創(chuàng)設(shè)了債權(quán)人委員會、債權(quán)申報、債權(quán)人會議等新型制度，強調(diào)并強化在清算和重整程序中保護債權(quán)人利益。第四，第一次引進了國際上破產(chǎn)法中的重整制度，使得破產(chǎn)法不僅僅是一個清算法與市場退出法，而且還是一個市場主體的復(fù)興法、拯救法與再生法。第五，新的破產(chǎn)法強調(diào)對于欺詐性破產(chǎn)的預(yù)防與打擊，對預(yù)防、阻止惡意破產(chǎn)與欺詐性破產(chǎn)的事項予以更嚴(yán)格規(guī)制。第六，新破產(chǎn)法對金融機構(gòu)的破產(chǎn)做出了原則性規(guī)定。

在新破產(chǎn)法制定過程中，銀行監(jiān)管機構(gòu)就涉及銀行監(jiān)管的諸多重大問題向國家立法機構(gòu)反映了意見。例如，新破產(chǎn)法有關(guān)擔(dān)保債權(quán)和職工債權(quán)在清算中的清償順序問題，曾在立法過程中引發(fā)很大爭議，國家立法機構(gòu)在聽取銀行監(jiān)管機構(gòu)和其他各方主體意見基礎(chǔ)上，綜合考量了國際經(jīng)驗、金融債權(quán)人與廣大儲戶利益、銀行金融風(fēng)險與安全等諸多因素，最終在新破產(chǎn)法中做出了比較平衡的規(guī)定。

2006年6月，國家立法機構(gòu)通過了《中華人民共和國刑法修正案（六）》。刑法修正案二十一條規(guī)定中，涉及金融犯罪的共十條，涉及銀行業(yè)金融犯罪的共七條。刑法修正案征求意見過程中，銀行監(jiān)管機構(gòu)結(jié)合銀行監(jiān)管實際，向國家立法機構(gòu)反映了銀行業(yè)犯罪治理方面的立法需求，獲得了國家層面的立法支持。刑法修正案對銀行業(yè)犯罪治理做出了重點規(guī)范，其內(nèi)容具體包括：一是打擊外部侵害銀行的犯罪行為，主要包括虛假信用申請和虛假破產(chǎn)等方面的犯罪懲治；二是打擊銀行內(nèi)部的犯罪行為，主要包括擅自運用客戶資金或者其他委托信托財產(chǎn)、違反國家規(guī)定發(fā)放貸款、吸收客戶資金不入賬和違規(guī)為他人出具資信證明等方面的犯罪懲治。刑法修正案為我國銀行業(yè)進一步發(fā)展創(chuàng)造了良好的外部法律環(huán)境，其發(fā)布實施，有利于降低銀行業(yè)信用風(fēng)險，有利于保護存款人、委托人和社會公眾利益，有利于維護金融競爭秩序和保障銀行業(yè)穩(wěn)健發(fā)展。

（作者系中國銀監(jiān)會政策法規(guī)部主任）