作為一種制度安排，農(nóng)村金融組織體系創(chuàng)新能否在一個不太長的時期內(nèi)實(shí)現(xiàn)，能否促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整順利推進(jìn)，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的關(guān)鍵所在。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造以及新農(nóng)村建設(shè)都對資金有著非常急迫且巨大的需求。從中國農(nóng)村金融供給的基本特征觀察，農(nóng)戶的資金需求更多地表現(xiàn)為個體數(shù)額不大、農(nóng)戶群體數(shù)量眾多、彼此間差異大，這使資金供求之間的通暢較之城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)困難得多。

農(nóng)村金融的弱質(zhì)特征

中國農(nóng)村自改革開放以來，農(nóng)戶成為最基本的生產(chǎn)單元，這在三方面強(qiáng)化了農(nóng)村金融供需平衡之間的弱質(zhì)特征：其一，中國農(nóng)戶數(shù)量巨大。據(jù)統(tǒng)計，中國有2.5億農(nóng)戶，其中約一半有信貸需求，這決定了中國農(nóng)村對資金的需求總量是巨大的。其二，中國農(nóng)戶平均經(jīng)營規(guī)模微小。2005年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，中國的耕地為1.3億公頃，平均每戶農(nóng)戶占有土地不到0.5公頃，是世界上人均土地經(jīng)營規(guī)模最小的國家，這表明單個農(nóng)戶對資金的需求是有限的。其三，中國經(jīng)濟(jì)的區(qū)域特征十分明顯。不同區(qū)域的資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平導(dǎo)致農(nóng)戶與農(nóng)戶間差異很大，對資金也表現(xiàn)出多層次、多元化的不同需求，因而滿足不同對象的不同愿望異常困難。這使中國農(nóng)村金融問題不僅相對于發(fā)達(dá)國家，即便是相對于大部分發(fā)展中國家，也明顯表現(xiàn)出資金運(yùn)行流程更復(fù)雜，績效更不容易顯現(xiàn)，缺陷更容易放大，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的任務(wù)更艱巨的根本原因。換言之，如何確保農(nóng)村資金從有限的供給渠道和組織網(wǎng)絡(luò)流向數(shù)以億計的農(nóng)戶家庭，并實(shí)現(xiàn)供需平衡，始終是富有挑戰(zhàn)性的議題。

鑒于中國農(nóng)村金融問題的復(fù)雜性，滿足農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民最基本的資金需求歷來是農(nóng)村政策的基本目標(biāo)之一。相對于農(nóng)戶的資金需求，盡管中國已具備足夠的資金供給能力，有從組織機(jī)構(gòu)層面講比較完備的農(nóng)村金融體系，但在農(nóng)村金融制度安排上卻不盡如人意，被詬病最多的是農(nóng)村對國民經(jīng)濟(jì)的資金貢獻(xiàn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其獲得的資金支持。而且，從最大限度滿足農(nóng)戶和農(nóng)村其他經(jīng)營主體不斷增加的資金需求角度看，中國現(xiàn)階段尚缺乏一個完整意義上的農(nóng)村金融組織體系。

制度缺陷導(dǎo)致功能缺陷

現(xiàn)階段中國農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)組織體系的不完整和功能的不健全，表現(xiàn)出明顯的制度缺陷。

政策性銀行難以承擔(dān)農(nóng)村政策性金融的重任。在目前政策性金融的分工制度下，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行主要把貸款發(fā)放給國有糧棉購銷企業(yè)，提供按最低收購價收購農(nóng)民糧食的資金。應(yīng)當(dāng)特別指出的是，以最低收購價收購農(nóng)民糧食對穩(wěn)定糧食價格、增加農(nóng)民收入作用明顯，但由于農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行業(yè)務(wù)范圍狹窄，業(yè)務(wù)功能單一地退化成“糧食銀行”，政策性金融功能明顯不足。

國有商業(yè)金融在農(nóng)村金融領(lǐng)域的功能趨于弱化。農(nóng)村金融市場需求的滿足需要大量儲蓄和貸款支撐。近幾年，國有商業(yè)金融機(jī)構(gòu)大大弱化了在農(nóng)村的金融業(yè)務(wù)，致使大部分農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)單一化、農(nóng)村金融市場壟斷化趨勢日益明顯?；鶎咏鹑跈C(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)不足造成農(nóng)村資金嚴(yán)重外流。20世紀(jì)80年代中期以前，農(nóng)業(yè)銀行全部貸款的98％以上集中于農(nóng)村。80年代中期至90年代初，為解決農(nóng)產(chǎn)品“賣難”和扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農(nóng)業(yè)銀行每年將60％的信貸資金用于農(nóng)副產(chǎn)品收購和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展。90年代中后期至今，農(nóng)業(yè)銀行的農(nóng)業(yè)貸款占各項貸款余額的比例大大下降。目前，農(nóng)業(yè)銀行的業(yè)務(wù)范圍與其他國有商業(yè)銀行基本無異，長期保持的農(nóng)村金融主導(dǎo)地位大大弱化。

農(nóng)村信用社改革尚未取得突破性進(jìn)展。盡管這幾年農(nóng)村信用社的不良貸款比例下降，盈利水平提高，農(nóng)業(yè)貸款規(guī)模有所增加，但相對于農(nóng)戶的信貸需求而言，供需之間的矛盾仍然突出。這主要表現(xiàn)在四方面：農(nóng)村信用社運(yùn)行仍然享受政府的隱形擔(dān)保，自身活力不足；所謂民主管理形同虛設(shè)，社員代表大會、理事會和監(jiān)事會不能發(fā)揮應(yīng)有作用；服務(wù)內(nèi)容、方式和手段不適應(yīng)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，不能滿足農(nóng)民日益增長的對多種金融服務(wù)的需求；出于自身財務(wù)可持續(xù)發(fā)展的考慮，農(nóng)村信用社商業(yè)化傾向嚴(yán)重，使資金大量流向收益率較高的城市或非農(nóng)部門，真正需要貸款的農(nóng)戶和農(nóng)村其他經(jīng)營主體常常難以得到貸款。

農(nóng)業(yè)保險不適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。中國每年約有0.3億公頃農(nóng)作物受災(zāi)，占全國農(nóng)作物播種面積的四分之一，成災(zāi)面積占受災(zāi)面積的比重在40％以上。災(zāi)害損失目前主要依靠兩種方式進(jìn)行救助，即由民政部門實(shí)施的政府農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟(jì)和中國人民保險公司以商業(yè)方式推進(jìn)的農(nóng)業(yè)保險。從實(shí)際情況看，這種補(bǔ)償性質(zhì)的災(zāi)害救濟(jì)既受國家財力限制而補(bǔ)償不足，又不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整對農(nóng)業(yè)保險的要求，同時也不利于培育農(nóng)戶參與保險的積極性。中國人保公司從1982年開始承辦農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)波動很大，農(nóng)業(yè)保費(fèi)收入占財產(chǎn)險保費(fèi)收入總額的比重由1992年的3.6％下降到目前的不足1%。商業(yè)保險提供的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要。

功能缺陷引發(fā)諸多問題

中國農(nóng)村金融組織體系的不健全和制度功能的缺陷導(dǎo)致農(nóng)村金融問題突出。首先是農(nóng)民和其他經(jīng)營主體貸款難，存貸款以外的其他金融服務(wù)需求難以得到滿足。信貸資金缺乏導(dǎo)致很多發(fā)展機(jī)會喪失。從正規(guī)渠道獲得的信貸不足，造成農(nóng)村非正規(guī)金融組織發(fā)育失控。其次是商業(yè)化金融機(jī)構(gòu)、合作金融機(jī)構(gòu)都存在產(chǎn)權(quán)不明晰、治理結(jié)構(gòu)不完整、道德風(fēng)險嚴(yán)重的問題，致使經(jīng)營業(yè)績不佳，難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。第三是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革動力不足，制度設(shè)計不完善。央行用于農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革的資金投入巨大，但效果很差。

正規(guī)農(nóng)村金融難以滿足農(nóng)戶的資金需求，給農(nóng)村大量存在的非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)提供了巨大的生存空間和發(fā)展機(jī)會。國內(nèi)所謂非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)和團(tuán)體主要包括以合會，儲金會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、個體私營企業(yè)直接融資等形式存在的民間金融，此外還有一些互助會、信用服務(wù)社等民間金融組織。民間金融的存在是對金融機(jī)構(gòu)失衡、金融二元性特征以及農(nóng)村資金需求從正規(guī)渠道難以得到滿足的平衡。非正規(guī)金融在擴(kuò)大農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營資金、活躍農(nóng)村金融市場、提高資本效率，尤其是在促進(jìn)農(nóng)村個私經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面起了積極作用，對推動農(nóng)村金融體制改革的作用也很明顯。

毋庸諱言，農(nóng)村民間金融組織和融資活動存在著諸多需要正視的問題。其中主要的問題是貸款利率普遍較高，使農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營成本上升，競爭力下降。而且，民間金融組織良莠不齊，部分經(jīng)營混亂，風(fēng)險極大，對維護(hù)正常的金融秩序十分不利，影響了金融市場和農(nóng)村社會的穩(wěn)定。另外，民間金融組織一般規(guī)模較小，處于地下或半地下狀態(tài)，缺乏有效的監(jiān)管。

作為一種制度安排，農(nóng)村金融組織體系創(chuàng)新能否在一個不太長的時期內(nèi)實(shí)現(xiàn)，能否促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整順利推進(jìn)，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的關(guān)鍵所在。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融組織體系創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展，需要把握以下基本原則：以農(nóng)村金融需求為導(dǎo)向，從全局角度深化農(nóng)村金融體制改革，調(diào)整農(nóng)村金融組織結(jié)構(gòu)；農(nóng)村金融體制的結(jié)構(gòu)調(diào)整不僅要適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的要求，也要有助于提升農(nóng)業(yè)競爭力和全球經(jīng)濟(jì)一體化的要求；農(nóng)村金融組織體系創(chuàng)新需要與農(nóng)村金融市場體系的完善和農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)運(yùn)作機(jī)制的完善同時推進(jìn)。

農(nóng)村金融改進(jìn)方式

實(shí)現(xiàn)多層次的金融組織供給。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家休#8226;T#8226;帕特里克曾對資金供給提出了兩種模式：一是“需求追隨”模式。即隨著經(jīng)濟(jì)的增長，經(jīng)濟(jì)主體會產(chǎn)生對金融服務(wù)的需求，作為對這種需求的反映，金融體系不斷發(fā)展。換言之，經(jīng)濟(jì)主體對金融服務(wù)的需求導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)和相關(guān)金融服務(wù)的產(chǎn)生，強(qiáng)調(diào)的是金融服務(wù)的需求方。二是“供給領(lǐng)先”模式。即金融機(jī)構(gòu)和相關(guān)金融服務(wù)的供給先于需求，強(qiáng)調(diào)的是金融服務(wù)的供給方對于經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用。兩種模式與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段相適應(yīng)，因而表現(xiàn)出一個最優(yōu)順序問題。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期，供給領(lǐng)先型金融居于主導(dǎo)地位，而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需求型金融逐漸居于主導(dǎo)地位。

中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀上存在較強(qiáng)的地域性和層次性，農(nóng)村金融需求主體對金融商品的需求也表現(xiàn)出較強(qiáng)的地域性和層次性特征。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部邊遠(yuǎn)地區(qū)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的氛圍濃厚，不但存款需求和貸款需求規(guī)模較小，且信息離散度較高。在這類地區(qū)，商業(yè)銀行的信息收集成本較高，缺乏規(guī)模效益，也就是說這些地區(qū)缺乏商業(yè)銀行快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。農(nóng)村信用社在這類地區(qū)雖具有先天的信息優(yōu)勢，但因缺乏持續(xù)發(fā)展的潛力，故應(yīng)選擇“供給領(lǐng)先”模式發(fā)展這些地區(qū)的農(nóng)村金融。應(yīng)在穩(wěn)定現(xiàn)有合作金融基本格局的前提下，充分發(fā)揮政策性金融的作用。

在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，私營經(jīng)濟(jì)和私營企業(yè)在經(jīng)濟(jì)中往往具有支配地位，這時可以走“需求追隨”模式發(fā)展道路，在提高合作金融組織績效的同時，對一些規(guī)模較大的農(nóng)村信用社進(jìn)行股份合作制改造。這樣做特別要注意的是明晰產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，形成有激勵的產(chǎn)權(quán)制度安排，增強(qiáng)農(nóng)村信用社的實(shí)力。

而在中部農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，農(nóng)業(yè)正處于向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的過程，需要從區(qū)域發(fā)展的比較優(yōu)勢出發(fā)，有選擇地發(fā)展多層次的農(nóng)村金融組織機(jī)構(gòu)，以滿足農(nóng)戶和其他經(jīng)營主體多層次的資金需求。

實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的多樣化和農(nóng)村金融事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。要改變農(nóng)村金融供給主體不足現(xiàn)象，在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)該探索建立包括政策性銀行、商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用社、證券、租賃、保險、擔(dān)保、農(nóng)村社會保障機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的多元化金融組織機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。農(nóng)村證券公司主要為農(nóng)村集體和個體私營經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行直接融資提供服務(wù)；農(nóng)村租賃公司主要從事大中型農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備的租賃服務(wù)；農(nóng)村借款擔(dān)保公司主要為個體及私營企業(yè)、農(nóng)戶借款提供信譽(yù)和資金擔(dān)保服務(wù)；農(nóng)村存款保險公司主要以增強(qiáng)農(nóng)村金融組織信譽(yù)、降低金融經(jīng)營主體的經(jīng)營風(fēng)險為目標(biāo)。此外，包括農(nóng)村信托公司、投資咨詢公司、企業(yè)財務(wù)與家庭理財公司等不同的金融或非金融組織和團(tuán)體都應(yīng)得到適度的發(fā)展。

合理界定政策性金融與商業(yè)金融邊界。政策性金融是各國政府普遍運(yùn)用的農(nóng)業(yè)支持手段，其本質(zhì)是財政手段和金融手段的有效結(jié)合。我們要合理界定政策性金融與商業(yè)金融的邊界，將農(nóng)村信用社和農(nóng)業(yè)銀行代理的政策性金融業(yè)務(wù)劃歸農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，包括其承擔(dān)的農(nóng)業(yè)開發(fā)性貸款等政策性較強(qiáng)的貸款，充分發(fā)揮政策性銀行的優(yōu)勢，減輕農(nóng)村信用社和農(nóng)業(yè)銀行的政策性金融服務(wù)壓力，實(shí)現(xiàn)政策性金融和商業(yè)金融的徹底分離。拓寬農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)范圍，將其從單純的“糧食銀行”轉(zhuǎn)變?yōu)橹С洲r(nóng)業(yè)開發(fā)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口的綜合型政策性銀行。

整合縣域范圍內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)?？h域經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是中國經(jīng)濟(jì)社會活動最基本的地域單元。只有解決縣域的金融問題，才能從本質(zhì)上解決農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的資金需求。為了改變縣域金融中的政策性金融功能不健全、商業(yè)金融功能弱化、農(nóng)業(yè)保險“真空”、郵政儲蓄抽走資金、農(nóng)村信用社不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要等一系列問題，以及抑制非正規(guī)金融的發(fā)展，必須改革和整合縣域范圍內(nèi)的金融組織系統(tǒng)。

可以考慮將國有商業(yè)銀行的分支機(jī)構(gòu)統(tǒng)一整合成地方性質(zhì)的中小型金融機(jī)構(gòu)。中小型金融機(jī)構(gòu)著眼于發(fā)放小額貸款，這有利于農(nóng)戶、城鄉(xiāng)中小型企業(yè)、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的融資。對美國20世紀(jì)90年代中期的銀行業(yè)務(wù)研究發(fā)現(xiàn)，銀行規(guī)模越小，其小額貸款占貸款總額的比重越大，小額貸款占資產(chǎn)總額的比例越高，就小額商業(yè)貸款占資產(chǎn)總額的比例和小額貸款占工商貸款總額的比例而言，資產(chǎn)低于1億美元的銀行分別為8.9%、96.7%，資產(chǎn)高于50億美元的銀行則分別為2.9%、16.9%。

在農(nóng)村信用社總體改革要求的基礎(chǔ)上，可以根據(jù)各地實(shí)際情況，確定農(nóng)村信用社的發(fā)展模式。由于中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，不同地區(qū)農(nóng)戶和經(jīng)營主體的生存和競爭能力差別很大，對金融服務(wù)的需求也不盡相同，有的愿意以市場原則與金融機(jī)構(gòu)交易，有的則希望采取合作的方式獲得金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的能力較強(qiáng)，農(nóng)村信用社可以實(shí)行股份制改造，逐步向農(nóng)村商業(yè)銀行方向過渡。中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件較差，需要政府更多的扶持，可以繼續(xù)發(fā)展和完善信用合作制，在吸收新增民間資本充實(shí)資本金的情況下，向規(guī)范化信用合作社或農(nóng)村合作銀行的方向發(fā)展，或?qū)嵭泄煞莺献髦??？傊?，農(nóng)村信用合作社改革要通過組織機(jī)構(gòu)的多元化適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，從而有效地引導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村信貸資源的有效配置。

加快培育多元化的農(nóng)村金融市場，鼓勵發(fā)展多種所有制的金融機(jī)構(gòu)，培育各種形式的小額信貸組織，創(chuàng)新農(nóng)村金融市場體系。要根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，逐步放松利率管制，以適應(yīng)多種金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村金融市場從事金融活動的需要。要特別注意研究農(nóng)村非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的問題，通過非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的合法化，實(shí)現(xiàn)正規(guī)農(nóng)村信貸市場與民間農(nóng)村金融市場間的有機(jī)互動。推動農(nóng)村資金拆借市場的發(fā)育，為農(nóng)村信用社融通資金提供便利。鼓勵金融創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新，為農(nóng)戶或其他經(jīng)營主體提供包括存貸款、證券融資、證券交易、財產(chǎn)擔(dān)保、租賃、人壽和再保險及支付結(jié)算等中間業(yè)務(wù)在內(nèi)的多樣化金融工具，以適應(yīng)多樣化的農(nóng)村金融需求。

(作者單位：農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司)