今年上半年，杭州、寧波、溫州、嘉興、湖州、紹興，舟山7市人大相繼進(jìn)行換屆選舉。一屆時間，彈指一揮。幾年來，7市人大常委會認(rèn)真履行憲法和法律賦予的神圣職責(zé)，腳踏實地開展工作，為推進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，推進(jìn)法治浙江的進(jìn)程，推進(jìn)和諧社會的構(gòu)建，做出了不懈努力。回眸過去一屆的歷程，有太多的輝煌值得書寫，有太多的經(jīng)驗值得升華。這里，我們擷取精華，就7市人大常委會一個方面的“得意之作”，展示給各位讀者。

立法權(quán)是憲法和法律賦予杭州市人大及其常委會的一項重要職權(quán)。如果說總結(jié)時數(shù)字總是具有不可替代的準(zhǔn)確性和說服力，那么我們還是先上一段“枯燥”的數(shù)字。5年來，杭州市十屆人大常委會共制定、修改地方性法規(guī)47件，廢止3件。5年的立法之路，所撐起的是一把保護(hù)全市人民權(quán)益的法律大傘，打造了一道保障杭州市全面建設(shè)小康社會、構(gòu)筑“生活品質(zhì)之城”的有力的法制屏障。

立法為民讓法規(guī)更貼近群眾

立法為民，把廣大人民群眾的切身利益實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)揮好，是杭州市人大常委會立法工作的根本原則?！逗贾菔兄行W(xué)校學(xué)生傷害事故處理條例》從誕生、實施再到評估的5年，可謂是杭州市人大常委會5年立法長卷上的一個縮影。

時鐘撥回到7年前，在某中學(xué)的一次體育課上，顧良與楊晨在滾球練習(xí)上發(fā)生了相撞。顧良的眼睛因此受了傷。經(jīng)法醫(yī)鑒定損傷己達(dá)10級傷殘程度。顧良認(rèn)為是學(xué)校安排課程不合理，楊練習(xí)動作不準(zhǔn)確而導(dǎo)致了他的受傷，將學(xué)校和楊晨告上了法院。學(xué)校辯稱，教師按綱施教，事故發(fā)生在瞬間難以預(yù)料，自己并沒有過錯之處。楊晨辯稱，他是按照體育老師的布置要求進(jìn)行地滾球練習(xí)，并非有意沖撞原告，對事故的發(fā)生也無過錯。因為在當(dāng)時處理類似的學(xué)生傷害事故無法可依，案件引起了不少的糾紛和爭議。

時鐘再調(diào)至5年前的2002年，為了避免類似事故的發(fā)生，杭州市十屆人大常委會在本屆任期的開局之年，根據(jù)杭州的實際情況，及時出臺了《杭州市中小學(xué)校學(xué)生傷害事故處理條例》，就學(xué)生傷害事故處理程序、處理機(jī)構(gòu)、傷害賠償?shù)馁Y金來源及其使用方法作出明確規(guī)定。在該條例實施之后，教育部門開始為全市中小學(xué)校投?！靶７截?zé)任險”，當(dāng)年就有25所市直屬學(xué)校與保險公司簽訂了校方責(zé)任保險協(xié)議，一旦這些學(xué)校發(fā)生學(xué)生傷害事故，將由保險公司買單。每位學(xué)生的責(zé)任賠償最高可達(dá)20萬元，每次事故的最高賠償額為350萬元。公辦學(xué)校校方責(zé)任險經(jīng)費(fèi)列入教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算，由政府財政支出，以學(xué)校為單位支付，不得向?qū)W生攤派；民辦學(xué)校則列入教育成本。這一條例的出臺彌補(bǔ)了校園法制方面存在的漏洞，得到了教育主管部門、學(xué)校、家長一片叫好聲。這個條例也是繼上海之后全國第二部有關(guān)學(xué)生傷害事故處理的地方性法規(guī)。

把人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)、難點(diǎn)問題作為立項首選，讓法律的常青藤長滿每個角落，這也是立法為民的真諦。在出臺維護(hù)校園安全這類維護(hù)學(xué)生生理安全的法規(guī)后，杭州市人大常委會又適時關(guān)注到了百姓心理健康問題的立法需求，將規(guī)范精神衛(wèi)生提到了立法工作的重要日程，適時出臺了《杭州市精神衛(wèi)生條例》。

2006年，杭州市僅登記在冊的精神病患者就有38968人，占總?cè)丝跀?shù)的6.27‰。同時還有大量心理障礙和患者不愿意就醫(yī)而游離于監(jiān)管之外。流行病學(xué)調(diào)查顯示，2003年、2004年杭州15歲以上人群中有嚴(yán)重心理疾患的比例高達(dá)17.3%，其中患抑郁癥的就占了8.7%。杭州市中小學(xué)生有心理、行為問題的比例也高達(dá)16.3%。

而到目前，杭州市已建立了較為完整的精神疾病三級防治網(wǎng)絡(luò)，形成了較有特色的精神衛(wèi)生工作“杭州模式”。但杭州的精神衛(wèi)生社會防治體系地區(qū)差異還較大，為此《杭州市精神衛(wèi)生條例》作出了制度化、規(guī)范化的要求。規(guī)定“各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立和完善精神衛(wèi)生工作的組織體系和工作機(jī)制，將心理健康促進(jìn)和精神衛(wèi)生服務(wù)納入社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系，形成功能完善的精神衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。”《杭州市精神衛(wèi)生條例》還在全國地方立法中首次創(chuàng)設(shè)了公益補(bǔ)償制度，即精神疾病患者如給他人造成嚴(yán)重人身傷害，而精神疾病患者及監(jiān)護(hù)人確實無力承擔(dān)賠償責(zé)任的，受害人可以向當(dāng)?shù)卣暾堁a(bǔ)助。

5年的立法歷程，杭州市人大常委會關(guān)注的視角已經(jīng)涵蓋老百姓“醫(yī)”食住行的各個方面。

2003年，“非典”突如其來，市民恐慌情緒嚴(yán)重，為加強(qiáng)愛國衛(wèi)生工作，改善環(huán)境和生活質(zhì)量，杭州市人大常委會出臺了《杭州市愛國衛(wèi)生條例》，很大程度上克服了老百姓對“非典”的恐慌心理。

為保護(hù)和改善生活飲用水源的水質(zhì)，防治水污染，杭州市人大常委會于2004年審議通過了《杭州市生活飲用水源保護(hù)條例》，確保老百姓喝上干凈的水。為加強(qiáng)蔬菜農(nóng)藥殘留的監(jiān)督，規(guī)范家畜屠宰管理和家畜產(chǎn)品流通秩序，保證蔬菜食用安全和家畜產(chǎn)品質(zhì)量，杭州市人大常委會分別制定了《杭州市蔬菜農(nóng)藥殘留監(jiān)督管理條例》和《杭州市家畜屠宰管理條例》，保證老百姓能吃上“放心菜”和“放心肉”。為讓群眾住得更舒心，行得更方便，杭州市人大常委會制定了《杭州市城市房屋使用安全管理條例》，修改了《杭州市市區(qū)道路交通管理條例》……

開門立法傾聽百姓的聲音

“開門立法”是 1999年以來的一個熱門詞匯。隨著立法聽證、立法評估、廣征民意等活動的開展，立法這扇曾經(jīng)緊閉的大門開始向民眾敞開了。在前幾屆人大常委會開展工作的基礎(chǔ)上，杭州市十屆人大常委會開始嘗試在立法的各個環(huán)節(jié)實現(xiàn)公開透明，從立法項目的提出，到法規(guī)的起草、審議、修改，都凸顯出這一精神。

在編制2005-2006年立法計劃時，為廣泛聽取人民群眾的意見，使立法計劃能編制得更為科學(xué)，更多地體現(xiàn)民意，市人大常委會公開向社會征集立法建議項目。消息在杭州主要新聞媒體刊登后，短短的幾天，市人大常委會就接到大量電話、傳真、信件，市民提出的立法建議從職工權(quán)益保護(hù)到維護(hù)社會穩(wěn)定，從市容環(huán)衛(wèi)管理到生態(tài)城市建設(shè)。公開立法延伸到了項目提出的源頭。老百姓也開始了解到，用來規(guī)范自己行為的法規(guī)條文并不是生硬冰冷的，它有血有肉地來源于自己的生活。

隨后，為了使立法過程真正成為了解民情、反映民意、集中民智的過程，市人大常委會還將一些重要的法規(guī)草案在杭州市的主流媒體和杭州人大網(wǎng)公開。2003年9月，在制定《杭州市志愿服務(wù)條例》時，市人大常委會在《杭州日報》上刊出了該條例草案全文，向全市廣泛征求意見。廣大熱心市民紛紛寫信、打電話，把自己志愿服務(wù)的意見和建議向立法機(jī)關(guān)坦陳。這件規(guī)范社會公益活動，與群眾生活緊密相關(guān)的法規(guī)，在立法過程中真真切切地貼近了每一個人，更多地體現(xiàn)了民意和民權(quán)。

立法是民主性和科學(xué)性的統(tǒng)一，立法過程也是發(fā)揚(yáng)民主和進(jìn)行科學(xué)決策的過程。座談會、基層調(diào)研、論證會、公開登報等征求意見方式，有各自的優(yōu)點(diǎn)和特點(diǎn)，但畢竟也有一定的局限性，很難在一定的時間段內(nèi)聽取到代表各方利益的想法，杭州市人大常委會又有針對性地進(jìn)行立法聽證。

2004年，在審議《杭州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》時，針對群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，市人大常委會舉行立法聽證會，共有60多人參加聽證會，20多名聽證參加人發(fā)言。在聽證會上，市民代表討論的問題很細(xì)致，例如對于城市市區(qū)是否該禁止飼養(yǎng)家禽家畜的問題，市民代表們就發(fā)出了不同的聲音。

律師楊權(quán)新認(rèn)為，應(yīng)該堅決禁養(yǎng)家禽家畜，而且還要擴(kuò)大禁養(yǎng)范圍，不但要在禁養(yǎng)的家禽家畜里明確加上馬和牛，野禽野畜和野生動物也應(yīng)被列為禁養(yǎng)之列。他說，有的居民為了喝鮮牛奶，就在家里養(yǎng)奶牛，其鄰居因臭氣熏天而投訴，但是無法可依不被受理。他說：“城市里就應(yīng)該禁養(yǎng)馬、牛，否則養(yǎng)的人多了，牛糞、馬糞成堆，另外這些牲畜的‘婚喪嫁娶’、生老病死等還要直接影響居民的生活環(huán)境?！?/p>

來自浙大城市學(xué)院的蔡劍茹，則與楊權(quán)新的觀點(diǎn)針鋒相對。她說：“在市區(qū)內(nèi)對家禽家畜實行嚴(yán)格管理是必要的，但本人對‘禁止性規(guī)定’持保留意見?！彼J(rèn)為，杭州可以借鑒其他城市的一些做法，在經(jīng)過市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門批準(zhǔn)后實行圈養(yǎng)。

立法過程本身就是博弈過程，而立法聽證會上“短兵相接”的交鋒更能彰顯出民主的氣氛。

在開門立法的時代，杭州市人大常委會走出了令人稱道的一步。

法規(guī)評估看看老百姓滿意不滿意

時鐘定格于2006年，這一年，杭州市人大常委會選擇《杭州市中小學(xué)校學(xué)生傷害事故處理條例》，對其貫徹執(zhí)行情況進(jìn)行了評估。

評估發(fā)現(xiàn)，該條例頒布以來，僅市教育局直屬學(xué)校就整改教育設(shè)施安全隱患80處，投入整改經(jīng)費(fèi)63萬元。杭州市已連續(xù)多年未發(fā)生由于學(xué)校場地、設(shè)施不達(dá)標(biāo)導(dǎo)致的傷害事故。同時，杭州市還切實做好校方責(zé)任險投保工作，根據(jù)相關(guān)協(xié)議規(guī)定，每位學(xué)生每學(xué)年的保險費(fèi)為3元，每次事故的最高賠償額為350萬元。

常委會并沒有滿足立法的成效，而是進(jìn)一步思考，時過境遷，條例是否需要有進(jìn)一步的更新？評估組發(fā)現(xiàn)，條例在制度設(shè)計上還存在不足之處。實踐中，在處理學(xué)生傷害事故時，有些家長情緒比較激動，往往采取一些過激行為，在一定程度上擾亂了學(xué)校正常的教育、教學(xué)秩序。但條例對這些行為只做了比較原則的禁止性規(guī)定，有關(guān)部門難以操作。特異體質(zhì)、異常心理狀態(tài)或特殊疾病的學(xué)生經(jīng)常出現(xiàn)嚴(yán)重妨礙集體教育活動，學(xué)校無法處理的情況，諸如此類，條例也沒有作相關(guān)具體規(guī)定。

“今后要加強(qiáng)對學(xué)生傷害事故處理方面的規(guī)律性問題研究，為以后修改條例奠定基礎(chǔ)?！笔腥舜蟪Ｎ瘯üの?fù)責(zé)人路江通這樣表示。這樣的說法透露出一個信號：杭州法規(guī)完善的節(jié)拍和時代節(jié)奏將日趨和諧統(tǒng)一。而市人大常委會組成人員無疑在這個和諧的過程中付出了心血和汗水。

常委會組成人員心血和汗水獲得的最大回報無疑便是來自民間的肯定。

“法規(guī)那些生硬的條文我是看不懂的，真到用的時候發(fā)現(xiàn)確實多學(xué)點(diǎn)有好處。你就說去年杭州剛出臺的城市房屋安全使用管理條例，對野蠻裝修有了規(guī)范。這樣我們就很清楚怎么做是違法的。”家住紅石板新村的樊女士曾遭遇過野蠻裝修，她說，“我們就是拿這個條例和裝修公司理論的，最終當(dāng)然是我們勝利了。是立法部門幫了我們大忙啊?！?/p>

百姓的語言往往是最直白、最平實的，在廣告公司上班的田寧就很直接地說：“你要我說人大立法成效怎么樣，說實話我還真不知該怎么講?？晌抑溃贾莸某鞘泄芾碓絹碓揭?guī)范了，在杭州居住越來越有安全感、越來越有幸福感了，這里面和法律法規(guī)越來越完善息息相關(guān)。拿我現(xiàn)在學(xué)車來說吧，可以挑選星級駕校，教練不但要教到位，還不得索取、收受學(xué)員財物。我朋友幾年前學(xué)，不但教練教得很馬虎，還要一天一包煙的孝敬，這都是杭州市機(jī)動車駕駛員培訓(xùn)管理條例出臺的功勞啊。光這么個小例子不就很說明問題嗎？”

相關(guān)鏈接：杭州市十屆人大常委會立法制度創(chuàng)新

編制兩年立法計劃。長期以來，杭州市人大常委會通過編制五年立法計劃，推動立法工作有序進(jìn)行，取得了一定的效果。但從實踐來看，五年立法計劃執(zhí)行情況并不理想，或因數(shù)量多而造成完成率低，或因立法項目并非急需而造成立法效率不高。十屆人大常委會經(jīng)過研究，一改以往五年編制立法計劃的做法，而是編制兩年立法計劃。

凡列入兩年立法計劃的項目，要進(jìn)行項目論證。2003年，市十屆人大常委會第二十八次主任會議通過《杭州市人大常委會立法項目論證辦法》，明確規(guī)定在確定立法項目時應(yīng)當(dāng)首先征集立法建議項目，有關(guān)部門提出立法建議項目時，應(yīng)當(dāng)附有說明，并提供法規(guī)草案初稿，對立法建議項目從可行性、可操作性等多面進(jìn)行論證。2004年底，為了編制2005-2006年立法計劃，市人大法制委邀請市政府法制辦、省人大法制委、立法咨詢委員會等專家、學(xué)者對各部門擬立法的項目進(jìn)行論證，在多方論證的基礎(chǔ)上，科學(xué)地編制完成兩年立法計劃。

地方性法規(guī)行政許可設(shè)定論證?！吨腥A人民共和國行政許可法》實施后，為了深入貫徹該法，進(jìn)一步規(guī)范地方性法規(guī)行政許可的設(shè)定，市人大常委會審議通過了杭州市地方性法規(guī)行政許可設(shè)定論證辦法。這是全國首個對行政許可的設(shè)定進(jìn)行規(guī)范的立法工作制度。之后，有關(guān)部門在起草《杭州市城市房屋安全使用管理條例》時就根據(jù)該規(guī)定對擬設(shè)定的行政許可進(jìn)行了論證，邀請有關(guān)單位、專家、市民等參與，收到良好效果。

探索新的起草模式。在制定《杭州市志愿服務(wù)條例》時，采取了由團(tuán)市委組織起草，法制委員會給予支持，市人大常委會委員聯(lián)名提交議案的做法。這創(chuàng)造了杭州市地方立法的三個第一：草案第一次由人大常委會委員聯(lián)名提出；第一次為公益事業(yè)立法；第一次由社會團(tuán)體組織起草。