一、關(guān)于黨政關(guān)系的內(nèi)涵

研究黨政關(guān)系，首先必須對(duì)其概念內(nèi)涵有一個(gè)全面科學(xué)的把握和明確的界定。關(guān)于黨政關(guān)系的內(nèi)涵，理論界和學(xué)術(shù)界近幾年的認(rèn)識(shí)逐漸理性、科學(xué)，表現(xiàn)在：破除了把黨政關(guān)系僅僅理解為黨委與政府關(guān)系的思維定勢，開始更加理性地把握黨政關(guān)系的內(nèi)涵。

(一)關(guān)于黨政關(guān)系內(nèi)涵的界定

孫國華認(rèn)為，黨政關(guān)系就是指中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民民主專政的國家政權(quán)之間的關(guān)系。羅顯華認(rèn)為，黨政關(guān)系中的“黨”是指執(zhí)政黨，在我國則是中國共產(chǎn)黨；“政”是指國家政權(quán)，我國國家政權(quán)的組織形式是各級(jí)人民代表大會(huì)。因此，黨委與人大的關(guān)系是黨政關(guān)系的首要內(nèi)容。其次，是黨委與政府的關(guān)系。郝欣富認(rèn)為，所謂黨政關(guān)系就是執(zhí)政黨和國家機(jī)關(guān)在行使權(quán)力過程中所形成的政治權(quán)力關(guān)系，也就是執(zhí)政黨和國家機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)作方式。它主要包括三個(gè)層面的內(nèi)容：首先是執(zhí)政黨與國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系；其次是執(zhí)政黨與政府的關(guān)系；再次是執(zhí)政黨黨員角色與國家官員角色的關(guān)系。張書林認(rèn)為，黨政關(guān)系必須涵蓋黨與國家權(quán)力機(jī)關(guān)(人大)的關(guān)系、黨與國家行政機(jī)關(guān)(政府)的關(guān)系、黨與國家司法機(jī)關(guān)(法院、檢察院)的關(guān)系、黨與國家元首(國家主席)的關(guān)系等范疇和內(nèi)容；黨與政府、黨與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系都是我們比較熟悉的，但黨與人大、黨與國家元首的關(guān)系對(duì)我們來說則是相對(duì)陌生的。

(二)關(guān)于黨與人大的關(guān)系

大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，黨與人大的關(guān)系是最基本的黨政關(guān)系。但長期以來黨與人大的關(guān)系沒有被列入黨政關(guān)系的范疇，一些人一直把“政”狹義地理解為政府，所以一談到黨政關(guān)系，就強(qiáng)調(diào)要如何處理好黨和政府的關(guān)系；談到黨政分開，就片面地認(rèn)為是要?jiǎng)澢妩h委與政府的職能，而人大則被忽略了。究其原因是因?yàn)樵趯?shí)際的政治生活中，人大還沒有得到足夠的尊熏，憲法和法律賦予它的作用還沒有充分發(fā)揮出來，有時(shí)黨組織越過人大去直接指揮政府．于是在人們論及黨政關(guān)系時(shí)，就容易把人大給忽略，置人大于外了?，F(xiàn)在隨著我們對(duì)黨政關(guān)系的認(rèn)識(shí)逐漸科學(xué)理性，黨與人大的關(guān)系必須作為黨政關(guān)系的最主要內(nèi)容來看待。

1．把黨與人大的關(guān)系作為最主要的黨政關(guān)系看待的理由。馬奔等諸多研究者認(rèn)為，在黨政關(guān)系所涉及的各個(gè)層面和范疇中，最主要的是黨與人大的關(guān)系，換言之，黨與人大的關(guān)系是最基本、最主要的黨政關(guān)系，理由在于：其一，我國實(shí)行的是“議行合一”的政治制度．全國人大是國家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，所以黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在處理與國家權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系上；其二，依法治國要求黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方式轉(zhuǎn)向法治的軌道，黨依法治國首先要堅(jiān)持依“憲”治國，而人大是憲法的制定者和維護(hù)者；其三，從黨的歷史和現(xiàn)實(shí)來看，黨政關(guān)系之所以難分難解的根本原因之一就是黨部分甚至全部承擔(dān)了本應(yīng)由人大來履行的職責(zé)。

2．處理黨與人大關(guān)系的基本原則。張建民認(rèn)為，黨與人大的關(guān)系可以具體為黨委與人大的關(guān)系。正確處理黨委與人大的關(guān)系，既要看到二者在社會(huì)主義建設(shè)過程中有統(tǒng)一性這一主要方面，又要看到二者在運(yùn)作中也有矛盾性的一面，從而采取措施，使二者在動(dòng)態(tài)發(fā)展中協(xié)調(diào)前進(jìn)。具體看來，處理黨委與人大的關(guān)系必須堅(jiān)持以下原則：其一，黨委和人大都要以為絕大多數(shù)人謀取利益為根本目標(biāo)；其二。用憲法和法律進(jìn)一步明確黨委與人大的關(guān)系，使黨的領(lǐng)導(dǎo)作用和人大的獨(dú)立行使權(quán)力都有明確的法律依據(jù)；其三，黨委在人大中的活動(dòng)方式要徹底從“外”向“內(nèi)”轉(zhuǎn)變，黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)要采取體內(nèi)循環(huán)方式，黨一定要在法律范圍內(nèi)活動(dòng)。

3．黨對(duì)人大進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的具體途徑。郭定平指明了黨對(duì)人大進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的具體途徑是：第一，黨向國家機(jī)關(guān)提出政策建議和人事建議。第二，黨員和黨的干部通過自身的努力保證黨的意志和建議轉(zhuǎn)化為國家意志，轉(zhuǎn)化為法律，并付諸實(shí)施。第二種途徑具體來看又有以下幾種情況：(1)黨的干部在人大中兼任重要職務(wù)無疑有助于黨的主張?jiān)谌舜笾械呢瀼貓?zhí)行；(2)人大代表中黨員居于多數(shù)的優(yōu)勢，能夠保證在人大決策中體現(xiàn)黨的意志；(3)通過人大中的中共黨員人大代表進(jìn)行說服宣傳贏得非黨員代表的支持；(4)黨在中共黨員人大代表中實(shí)行嚴(yán)格的黨的紀(jì)律約束，保證中共黨員人大代表的統(tǒng)一行動(dòng)；(5)黨通過人大黨組及人大黨組成員在人大中貫徹黨的意志。

(三)關(guān)于黨與國家元首的關(guān)系

黨與國家元首的關(guān)系更是長期以來被排除在黨政關(guān)系的范疇之外．其實(shí)這樣處理也是不科學(xué)的。田湘波認(rèn)為，中國共產(chǎn)黨與國家元首的關(guān)系也是黨政關(guān)系的一個(gè)方面，關(guān)系到黨政關(guān)系的總體格局。楊風(fēng)春對(duì)這個(gè)問題作了專門研究。他認(rèn)為。我國的國家元首制度經(jīng)歷了從實(shí)權(quán)元首到虛權(quán)元首的過程，國家元首的權(quán)力被大大削弱；發(fā)生如此重大的變化是與中共在國家中的領(lǐng)導(dǎo)地位息息相關(guān)的，國家元首制度與黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的關(guān)系協(xié)調(diào)程度影響國家元首制度的狀況；兩者之間如果能建立比較協(xié)調(diào)的關(guān)系，國家元首制度可能會(huì)存在和延續(xù)下去，但如果國家元首的存在在實(shí)際上和形式上影響到黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、特別是具有個(gè)人崇拜色彩的黨的領(lǐng)袖的地位的話，那么這一制度就受到削弱，甚至被取消?！拔母铩逼陂g實(shí)權(quán)元首制度的被廢除就是一明證。從1949年直到“文革”開始的總共17年的時(shí)間里，我國一直實(shí)行實(shí)權(quán)元首制度，它本質(zhì)上與我國政治制度所規(guī)定的共產(chǎn)黨的最高地位相沖突，黨的最高地位必然地排斥國家元首在國家政治生活中的重要性，在本質(zhì)性的沖突已經(jīng)不可避免的情況下，劉少奇與毛澤東的關(guān)系協(xié)調(diào)程度卻不斷下降。這是導(dǎo)致“文革”爆發(fā)和劉少奇被打倒的重要原因之一。所以，楊風(fēng)春研究的結(jié)論是：我國國家元首制度的存廢、權(quán)力范圍的大小是與黨的領(lǐng)導(dǎo)地位息息相關(guān)的，而能否與黨的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)一致，不僅關(guān)系到國家制度自身，而且還會(huì)影響到社會(huì)政治的穩(wěn)定，因此，保證和維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是國家元首制度發(fā)展的首要條件。

二、關(guān)于黨政關(guān)系的歷史演進(jìn)

黨政關(guān)系發(fā)展到今天，有一個(gè)發(fā)展演進(jìn)的過程。關(guān)于我國的黨政關(guān)系是如何發(fā)展演進(jìn)的，學(xué)者們提出了不同的觀點(diǎn)。

楊宏山認(rèn)為，在新民主主義革命時(shí)期，黨在革命根據(jù)地先后建立過工農(nóng)民主政府(土地革命時(shí)期)、抗日民主政府(抗日戰(zhàn)爭時(shí)期)、人民民主政府(解放戰(zhàn)爭時(shí)期)。所以新民主主義革命時(shí)期我們黨就面臨著如何處理與政府的關(guān)系，就存在著黨政關(guān)系問題。

韓強(qiáng)認(rèn)為，回顧建國后五十多年來黨政關(guān)系的發(fā)展歷程?？梢郧逦乜吹竭@一進(jìn)程呈現(xiàn)出兩個(gè)大的階段。第一階段是建國后到1978年黨的十一屆三中全會(huì)之前；這一時(shí)期是傳統(tǒng)黨政關(guān)系體制的確立、鞏固并愈益強(qiáng)化的階段。第二階段是改革開放以來至今；這一時(shí)期是經(jīng)濟(jì)與政治體制改革推動(dòng)黨政關(guān)系不斷改善以至黨政分開格局逐步確立的時(shí)期。

劉琳對(duì)建國以來的黨政關(guān)系進(jìn)行了歷史考察，將其劃分為四個(gè)階段：(1)社會(huì)主義改造基本完成之前的黨政關(guān)系。自從1949年黨在全國范圍執(zhí)政以后。一直到1956年進(jìn)入社會(huì)主義社會(huì)，我國的黨政關(guān)系經(jīng)歷了一個(gè)由黨政相對(duì)分離到以黨代政的轉(zhuǎn)變，1953年開始的“一五”計(jì)劃則是中國走向以黨代政、黨政不分的政治體制的開端。(2)進(jìn)入社會(huì)主義社會(huì)到“文革”之前的黨政關(guān)系。從1957年到1965年，隨著高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的建立，在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，我們黨把一切權(quán)力集中于黨委，“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”，黨政不分的黨政體制得到肯定和強(qiáng)化。(3)“文革”時(shí)期的黨政關(guān)系。從1966年到1976年“文革”期間，在“東西南北中，黨政軍民學(xué)，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”口號(hào)下建立起來的“革命委員會(huì)”，集黨政大權(quán)于一身，包攬黨務(wù)、行政、司法等各項(xiàng)工作，實(shí)際是黨政、黨企一元化的組織，黨組織行政化達(dá)到了頂點(diǎn)。(4)改革開放以來的黨政關(guān)系。1978年十一屆三中全會(huì)以來，黨為了正確處理黨政關(guān)系，切實(shí)解決以黨代政、黨政不分的問題，進(jìn)行了大量的理論探索，并在堅(jiān)持黨對(duì)國家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上．采取了一系列具體措施和重要步驟，為理順黨政關(guān)系創(chuàng)造了條件。

邵寧認(rèn)為，建國以來我國黨政關(guān)系的演進(jìn)歷經(jīng)四種模式：(1)“寓黨于政”。建國初在聯(lián)合政府體制下．當(dāng)時(shí)的黨政關(guān)系是按抗日戰(zhàn)爭時(shí)期的模式來處理的，即黨對(duì)國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)的黨員負(fù)責(zé)人和在國家政權(quán)機(jī)關(guān)建立黨的組織(黨組)實(shí)現(xiàn)，這種黨政關(guān)系模式可以概括為“寓黨于政”。(2)“以黨代政”。1957年反右擴(kuò)大化以后，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)不斷強(qiáng)化，中共中央成立財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教等五個(gè)小組，直接領(lǐng)導(dǎo)國家五個(gè)大口的工作。這樣就形成了“以黨代政”或“黨政合一”的黨政關(guān)系模式。(3)“黨政分開”?！拔母铩苯Y(jié)束后，在鄧小平的努力下，我們開始改革傳統(tǒng)的“黨政不分、以黨代政”的黨政關(guān)系模式，目的是使黨從直接管理國家事務(wù)中解脫出來，還政于國家政權(quán)機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)職能與國家政權(quán)機(jī)關(guān)權(quán)力職能分開，使國家政權(quán)機(jī)關(guān)的工作更有效率，這就出現(xiàn)了“黨政分開”的黨政關(guān)系模式。(4)“以黨統(tǒng)政”。1989年的政治風(fēng)波后，黨政分開的改革步伐放慢，“以黨統(tǒng)政”的黨政關(guān)系模式出現(xiàn)。這一模式強(qiáng)調(diào)黨對(duì)國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)是總的領(lǐng)導(dǎo)、宏觀的領(lǐng)導(dǎo)，是政治、思想、組織領(lǐng)導(dǎo)的有機(jī)統(tǒng)一；強(qiáng)調(diào)黨對(duì)政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且政權(quán)機(jī)關(guān)必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。這一黨政關(guān)系模式的定型化是黨的十六大提出了要“按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體的關(guān)系”。

三、關(guān)于黨政不分與黨政分開

(一)關(guān)于黨政不分

我國傳統(tǒng)的黨政關(guān)系是典型的黨政不分、以黨代政的黨政關(guān)系。黨直接插手管理國家政權(quán)機(jī)關(guān)的大小事務(wù)，甚至凌駕于政府之上，成為第二政府。對(duì)于黨政不分的傳統(tǒng)黨政關(guān)系，學(xué)術(shù)界的研究成果頗豐，其中的要點(diǎn)是：

1．關(guān)于黨政不分的成因。朱聯(lián)平等眾多學(xué)者認(rèn)為，傳統(tǒng)的黨政不分、以黨代政的黨政關(guān)系形成的原因：一是中國共產(chǎn)黨奪取政權(quán)后的歷史慣性；二是新中國的新政權(quán)誕生后嚴(yán)峻的國內(nèi)國際形勢，使我們黨不得不統(tǒng)攬一切，對(duì)政府和國家事務(wù)直接插手；三是建同初期，國家領(lǐng)導(dǎo)制度發(fā)育不成熟，國家的領(lǐng)導(dǎo)和管理社會(huì)的能力不強(qiáng)，只能借助黨組織的力量和權(quán)威進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，因而出現(xiàn)以黨代政也就不奇怪了：四是由于生存環(huán)境的原因，我們黨一直深受蘇共放大黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)模式的影響，這就使黨政不分、以黨代政往往難以克服；五是我國兩千多年的封建社會(huì)積累沉淀下濃厚的權(quán)力過分集中于君主、君主專制、官僚主義、人治傳統(tǒng)，這些糟粕總是會(huì)潛移默化地加劇黨政不分和以黨代政。

2、關(guān)于黨政不分的弊端。楊宏山、郭定平認(rèn)為，傳統(tǒng)的黨政不分、以黨代政的體制的弊端主要有：其一，黨政不分、以黨代政不利于在全體人民中樹立法治觀念；其二，黨政不分、以黨代政不利于真正體現(xiàn)國家人大機(jī)關(guān)作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威，妨礙行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)形成獨(dú)立的工作系統(tǒng)；其三，黨政不分、以黨代政容易助長黨內(nèi)集權(quán)特別是黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人集權(quán)，導(dǎo)致黨的決策失誤；其四，黨政不分、以黨代政易導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫、官僚主義、效率低下；其五，黨政不分、以黨代政往往使黨委陷入日常行政事務(wù)，形成黨不管黨，因而使黨內(nèi)腐敗得不到有效遏制。

劉靖北在批判前蘇聯(lián)黨政不分、以黨代政的黨政關(guān)系的基礎(chǔ)上，分析黨政不分、以黨代政的黨政關(guān)系模式的主要弊端是：(1)國家權(quán)力機(jī)關(guān)日益萎縮，行政權(quán)力機(jī)關(guān)成為黨組織的附屬品，黨權(quán)代替了政權(quán)，造成權(quán)力過分集中；(2)法律規(guī)定的權(quán)力無法落實(shí)，而法外之權(quán)的出現(xiàn)導(dǎo)致了權(quán)力運(yùn)作的非程序化，損害了黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政的合法性；(3)黨政不分，使黨成了國家機(jī)器的一部分，成為凌駕于社會(huì)、凌駕于民眾之上的力量；(4)使黨處于行政事務(wù)的第一線和各種矛盾的焦點(diǎn)上，弱化了黨的自身建設(shè)和政策制定能力，降低了黨的威信。

(二)關(guān)于黨政分開

既然黨政不分、以黨代政的黨政關(guān)系存在著諸多弊端，我們就要著力思考對(duì)其改革問題。改革的思路就是鄧小平提出的實(shí)行黨政分開。

1、關(guān)于黨政分開的界定。李得龍認(rèn)為．實(shí)行黨政分開必須在實(shí)踐中明確下述問題：第一，黨政分開不僅僅是黨政分工。黨政分工的“分”與黨政分開的“分”的區(qū)別在于：前者是指劃分管轄范圍的“分”，是原有體制框架內(nèi)部的工作上的調(diào)整；后者是指劃分黨政不同性質(zhì)、職能上的“分”，是體制等方面的重大變革。第二，黨政職能的劃分不等于實(shí)現(xiàn)了黨政分開。理順黨政關(guān)系，必須完善運(yùn)行機(jī)制，從而不僅從職能、方式上分，而且從運(yùn)行機(jī)制上“分”，才是真正意義上的黨政分開。第三，黨政分開不是單純的黨政分權(quán)。黨政分開固然會(huì)涉及權(quán)力的再分配問題，但不能望文生義地認(rèn)為就是黨政分權(quán)，黨只管黨務(wù)、政只管政務(wù)。第四，黨政分開也有賴于政企分開。黨政分開是政企分開的前提條件，因?yàn)橐渣h代政一般都會(huì)導(dǎo)致以政代企。

2．關(guān)于黨政分開的關(guān)鍵問題。許耀桐認(rèn)為，黨政分開最關(guān)鍵的問題就在于，黨的組織應(yīng)該從國家政權(quán)中剝離出來。我國并存著兩套權(quán)力體系，即黨的權(quán)力體系和國家權(quán)力體系，同時(shí)，黨的組織進(jìn)入國家權(quán)力體系。黨政不分主要表現(xiàn)為，國家政權(quán)體系外的黨組織和國家政權(quán)體系內(nèi)的黨組織緊密結(jié)合，政權(quán)體系內(nèi)的黨組織服從政權(quán)外的黨組織，由此實(shí)行雙重的領(lǐng)導(dǎo)，使黨成為國家權(quán)力的核心。其權(quán)力運(yùn)作的程序是，從黨的權(quán)力體系到國家權(quán)力體系，具體地說，首先，黨對(duì)國家權(quán)力作出決定；然后，由國家權(quán)力中的黨組織加以傳達(dá)貫徹；最后，由國家權(quán)力予以執(zhí)行。由此可見，所謂黨政不分，主要就是黨政組織上的不分，黨政組織混在一起，造成職能的交叉重疊。因此。實(shí)行黨政分開最要緊的就是，實(shí)行黨政組織的分開，黨的組織從國家政權(quán)機(jī)關(guān)撤銷，現(xiàn)有國家政權(quán)機(jī)關(guān)中不再存在黨的組織活動(dòng)。這就要撤銷國家政權(quán)機(jī)關(guān)中的黨組。

(三)關(guān)于黨政不分與黨政分開的實(shí)質(zhì)

許耀桐認(rèn)為．在黨政關(guān)系問題上采用黨政不分還是黨政分開，反映的是直接執(zhí)政和間接執(zhí)政的區(qū)別，體現(xiàn)了黨政關(guān)系的根本性質(zhì)問題。黨政不分，必然是直接執(zhí)政；黨政分開，必然是間接執(zhí)政。黨政不分、直接執(zhí)政是以黨權(quán)為中心，執(zhí)政黨采取對(duì)國家政權(quán)直接干預(yù)、包辦、命令的方式，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是專制式的執(zhí)政；而黨政分開、間接執(zhí)政是以政權(quán)為中心，執(zhí)政黨采取對(duì)國家政權(quán)提出大政方針的建議、通過法律程序立法、由國家政權(quán)決策執(zhí)行的方式，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是民主式的執(zhí)政。因此，在黨政關(guān)系問題上，是選擇黨政不分，還是選擇黨政分開，歸根到底體現(xiàn)的是專制與民主的性質(zhì)區(qū)別。

四、關(guān)于中西黨政關(guān)系的比較

研究黨政關(guān)系不能僅僅局限于我們黨自身的范圍內(nèi)，必須堅(jiān)持開放的視野，從中西黨政關(guān)系的比較中去把握我們的黨政關(guān)系。

(一)從執(zhí)政黨的視角看中西黨政關(guān)系的區(qū)別

楊宏山認(rèn)為，從執(zhí)政黨的視角看，中西黨政關(guān)系的不同之處體現(xiàn)在：其一，中西執(zhí)政黨在政府權(quán)力的縱向結(jié)構(gòu)中所處的地位不同。在中國，執(zhí)政黨掌握著從中央政府到各個(gè)等級(jí)不同的地方政府的全部政府權(quán)力；而在西方，執(zhí)政黨只掌握著中央政府的行政權(quán)力，負(fù)責(zé)組織和領(lǐng)導(dǎo)中央政府，而執(zhí)政黨是否掌握某一地方政府的權(quán)力，完全取決于它是否在地方選舉中勝利。其二，中西執(zhí)政黨在國家權(quán)力的橫向結(jié)構(gòu)中所處的地位不同。在中國，執(zhí)政黨掌握著立法、行政、司法和軍隊(duì)等全部國家權(quán)力；在西方，執(zhí)政黨只掌握著全部國家權(quán)力的一部分，即掌握著政府的行政權(quán)力和部分的立法權(quán)。其三。中西執(zhí)政黨對(duì)國家的領(lǐng)導(dǎo)方式不同。在中國，執(zhí)政黨有權(quán)對(duì)國家政治生活的各個(gè)方面的事務(wù)進(jìn)行比較直接的領(lǐng)導(dǎo)，包括政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)；在西方，執(zhí)政黨對(duì)國家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)更多地是通過間接的方式進(jìn)行的。

(二)中西黨政關(guān)系制度安排的比較

鄧仕侖對(duì)西方國家和社會(huì)主義國家(主要指我國)在黨政關(guān)系上的制度安排進(jìn)行了比較。

1．西方國家在黨政關(guān)系制度安排上的基本特征有：其一，西方國家政黨是代議制的產(chǎn)物，它是民眾參與政治的組織者和民眾控制政府的中介者；其二，政黨是選舉的工具和機(jī)器，政府組成后政黨便隱藏于政治運(yùn)作的背后，不能對(duì)政府行為發(fā)生直接影響；其三，黨組織與政府是相互獨(dú)立的政治系統(tǒng)，各有自己的結(jié)構(gòu)序列，在法律規(guī)定上沒有直接的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系。

2、社會(huì)主義國家(主要指我國)黨政關(guān)系的制度安排的特征有：其一，黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義國家政權(quán)存在和發(fā)展的前提，國家政權(quán)是黨實(shí)現(xiàn)最終目的的工具和手段，不具有永恒價(jià)值；其二，執(zhí)政黨全面控制國家政權(quán)，即不僅掌握立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)，還掌握軍事指揮權(quán)；其三，執(zhí)政黨憑借自身從中央到基層的完備的組織體系，通過建立與各級(jí)政權(quán)組織相對(duì)應(yīng)的黨組織，形成各級(jí)黨組織與同級(jí)政權(quán)組織事實(shí)上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系來運(yùn)作公共權(quán)力。

(三)從比較中看我國黨政關(guān)系的特點(diǎn)

王邦佐認(rèn)為，與西方國家相比，我國黨政關(guān)系的特點(diǎn)主要有：其一，執(zhí)政黨與國家政權(quán)一體化程度較強(qiáng)；其二，執(zhí)政黨同國家政權(quán)的關(guān)系的穩(wěn)定性較強(qiáng)，西方國家政黨同國家政權(quán)的關(guān)系依每次選舉的情況而定，執(zhí)政黨的地位也依選舉的勝敗而定；其三，執(zhí)政黨對(duì)國家政權(quán)的基石——軍隊(duì)行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。許耀桐在對(duì)前蘇聯(lián)的黨政關(guān)系進(jìn)行分析之后，結(jié)合與西方黨政關(guān)系的比較，總結(jié)出社會(huì)主義國家(主要指我國)黨政關(guān)系的特點(diǎn)：第一。社會(huì)主義國家明確規(guī)定了共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨的法律地位；第二，社會(huì)主義國家的執(zhí)政黨采取了直接執(zhí)政的方式；第三，在社會(huì)主義國家的黨政關(guān)系中，黨的地位高于政的地位。

(四)社會(huì)主義國家與資本主義國家黨政關(guān)系的性質(zhì)不同

林尚立認(rèn)為，社會(huì)主義國家黨政關(guān)系在性質(zhì)上與資本主義國家有很大的不同：社會(huì)主義國家是黨通過革命建立的，黨的先進(jìn)l生是黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政合法性的基本源泉，黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義國家建設(shè)和發(fā)展的前提，是國家政權(quán)的核心；這決定了社會(huì)主義國家黨政關(guān)系的本質(zhì)是：黨如何有效領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)。在資本主義國家，決定執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)國家和社會(huì)的合法性基礎(chǔ)，不是來自政黨的階級(jí)性質(zhì)本身，而是來自其執(zhí)政地位，即來自其所掌握的國家權(quán)力和權(quán)威，因而，資本主義國家政權(quán)是資產(chǎn)階級(jí)政黨執(zhí)政的前提，由此決定的資本主義國家黨政關(guān)系的本質(zhì)是：黨如何有效掌握國家政權(quán)。顯然，社會(huì)主義國家黨政關(guān)系是以黨的領(lǐng)導(dǎo)為前提展開的，而資本主義國家黨政關(guān)系是以國家政權(quán)為前提展開的；前者是在保證黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行黨政關(guān)系的制度安排，后者是在國家制度框架內(nèi)進(jìn)行黨政關(guān)系的制度安排。

五、關(guān)于建立新型黨政關(guān)系的模式之爭

中國的改革實(shí)踐證明：如果黨政關(guān)系建設(shè)僅僅做到黨政分開，而不在黨政職能分開的基礎(chǔ)上，建立新型的黨政關(guān)系，黨政分開就不可能獲得有效的制度保障，其結(jié)果要么出現(xiàn)黨政關(guān)系倒退，要么出現(xiàn)黨政關(guān)系混亂，從而使黨的領(lǐng)導(dǎo)被削弱。因此，我們必須在黨政分開的基礎(chǔ)上，著力思考建立新型的、科學(xué)的黨政關(guān)系的具體模式。圍繞著建立新型黨政關(guān)系的具體模式，理論界、學(xué)術(shù)界進(jìn)行了廣泛熱烈的爭論。

(一)黨與國家在制度、功能和政治過程上的協(xié)調(diào)與耦合模式

林尚立認(rèn)為，在新的歷史時(shí)期，黨政關(guān)系的制度安排的理想狀態(tài)是黨與國家在制度、功能和政治過程上的協(xié)調(diào)與耦合，而不是簡單的黨政分開。他認(rèn)為，從中國政治發(fā)展的歷史過程來看，改革開放后強(qiáng)調(diào)的黨政分開，主要是針對(duì)黨政不分的黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)而言的，其戰(zhàn)略目的是要消除過去那種以黨代政、黨統(tǒng)一切的集權(quán)化局面。通過改變黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和領(lǐng)導(dǎo)方式，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。因而，改革開放以來強(qiáng)調(diào)的黨政分開，不是為黨政分開而黨政分開，而是為了建立新型的黨政關(guān)系而強(qiáng)調(diào)黨政分開。應(yīng)該說，這個(gè)工作目前只完成一半，即以黨代政、黨全面集權(quán)的局面已基本消除。但是，這個(gè)工作的另一半還沒有完成，即建立新型、合理的黨政關(guān)系。這種新型、合理的黨政關(guān)系雖然以黨政職能分開為前提，但其關(guān)系的形式卻不單單是黨政分開，而是黨政之間在制度、功能和政治過程上的協(xié)調(diào)與耦合。黨政之間的協(xié)調(diào)與耦合是以黨政職能的各自相對(duì)獨(dú)立為基礎(chǔ)的，強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)和國家管理在制度上的耦合性、在功能上的協(xié)調(diào)性、在政治過程上的統(tǒng)一性。

(二)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主與依法治國有機(jī)統(tǒng)一的模式

羅顯華等眾多學(xué)者認(rèn)為，理順黨政關(guān)系的總目標(biāo)是要使黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主與依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來，建立起一個(gè)適應(yīng)新形勢新任務(wù)的黨政關(guān)系新模式。具體思路是：其一，按照黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的原則，改革和完善領(lǐng)導(dǎo)體制和工作制度；其二，改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，規(guī)范黨委和人大的關(guān)系，全面推行黨委書記兼任人大主任；其三，實(shí)現(xiàn)黨委與政府關(guān)系的法治化是理順我國黨政關(guān)系的關(guān)鍵所在；其四，把監(jiān)督權(quán)從人大中分離出來，自成體系，建立獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，可以考慮組建與中央人民政府平級(jí)的全國人民監(jiān)督委員會(huì)。

(三)黨政“分開”與“合一”相結(jié)合的模式

劉靖北認(rèn)為，從中國的政治現(xiàn)實(shí)和未來發(fā)展出發(fā)，建構(gòu)真正符合社會(huì)主義法治精神的黨政關(guān)系模式必須確立三條基本原則：第一，必須堅(jiān)持共產(chǎn)黨對(duì)國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)；第二，必須堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度；第三，必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)。在堅(jiān)持這三個(gè)原則的基礎(chǔ)上，符合中國國情的黨政關(guān)系模式，不應(yīng)當(dāng)是簡單的黨政分開或者黨政合一模式，而應(yīng)當(dāng)是既“分開”又“合一”，“分開”與“合一”相結(jié)合的模式。在這種模式下。黨的領(lǐng)導(dǎo)基本上可以與人大行使國家權(quán)力“合一”，當(dāng)然這不是簡單的“合一”，而是黨從外部直接進(jìn)入人大體制內(nèi)部；黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)與政府的行政“分開”或者說黨組織從實(shí)施行政權(quán)力中“退出”．“分開”或“退出”不是不要黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是黨的領(lǐng)導(dǎo)采取間接的方式，通過人大這一最高權(quán)力機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)它的執(zhí)行機(jī)關(guān)。

孫國華認(rèn)為，新型的黨政關(guān)系必須是既堅(jiān)持黨政分開又堅(jiān)持黨政不分的黨政關(guān)系，也就是說要明確界定清楚：什么情況下應(yīng)該實(shí)行黨政不分，什么情況下應(yīng)該實(shí)行黨政分開。就黨政不分而言，一要看到，我們黨是執(zhí)政黨，政不能脫離“黨”的領(lǐng)導(dǎo)，脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)，“政”就會(huì)迷失方向、改變性質(zhì)；二要反過來看到，黨要領(lǐng)導(dǎo)、要執(zhí)政就必須通過“政”對(duì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)國家領(lǐng)導(dǎo)。就黨政分開而言，必須看到，黨和國家政權(quán)是兩個(gè)不同的概念、不同的組織系統(tǒng)，在社會(huì)政治制度中居于不同的地位，承擔(dān)著不同的職能，因此黨政必須分開。

(四)“黨政關(guān)系合理化”模式

楊宏山認(rèn)為．理想、新型的黨政關(guān)系模式應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)“黨政關(guān)系合理化”。黨政關(guān)系合理化的標(biāo)準(zhǔn)是：黨政職能分開化、黨政關(guān)系民主化、黨政行為法制化。

(五)“黨政關(guān)系規(guī)范化”模式

朱光磊、周振超認(rèn)為，建立新型的黨政關(guān)系就是要實(shí)現(xiàn)“黨政關(guān)系規(guī)范化”。他們指出：從宏觀上看．政黨和政權(quán)有著天然的、密不可分的聯(lián)系．黨和政不可能分開，逐步實(shí)現(xiàn)“黨政關(guān)系規(guī)范化”的提法，可能要比“黨政分開”的提法更為準(zhǔn)確一些。朱光磊、周振超還具體設(shè)計(jì)了實(shí)現(xiàn)“黨政關(guān)系規(guī)范化”的路徑。包括：第一，要更好地發(fā)揮人大的作用，通過人大作用的發(fā)揮實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國的有機(jī)結(jié)合；第二，盡可能采用現(xiàn)代執(zhí)政黨(包括西方執(zhí)政黨)執(zhí)政的一般做法去執(zhí)政；第三，實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系法制化；第四，以加強(qiáng)黨內(nèi)民主推動(dòng)黨政關(guān)系規(guī)范化。

姜作培認(rèn)為，規(guī)范地方黨政關(guān)系的方向和重點(diǎn)是：其一．規(guī)范地方黨政工作格局，發(fā)揮黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的功能，特別是要注意建立和完善“一個(gè)核心，三個(gè)黨組”的工作格局；其二，規(guī)范地方黨政職能，主要包括明確地方黨委、人大、政府、政協(xié)各自的職能定位；其三，規(guī)范地方黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置，包括：參照中央模式完善地方黨委常委會(huì)的組成機(jī)構(gòu)，以法律形式同定地方人大、政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，撤并黨委與政府職能相同或相近的職能機(jī)構(gòu)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)廣泛推行黨政交叉任職；其四，規(guī)范地方黨政運(yùn)作機(jī)制，主要包括：黨政依法執(zhí)政機(jī)制、黨政信息公開機(jī)制、黨政關(guān)系溝通機(jī)制、黨政行為評(píng)估機(jī)制；其五，規(guī)范地方黨政條塊管理體制．思路是適當(dāng)減少垂直管理部門，強(qiáng)化地方黨委、政府的統(tǒng)攬能力和權(quán)威。

(六)“黨政關(guān)系法制化”模式

王英津認(rèn)為，新型的黨政關(guān)系應(yīng)該是法制化的黨政關(guān)系，即建立“黨政關(guān)系法制化”的運(yùn)作模式。他指出：黨政關(guān)系法制化就是以憲法和法律的形式界定、規(guī)范和保障黨與政府的關(guān)系以及黨與政府的各自職責(zé)和事務(wù)，使黨領(lǐng)導(dǎo)政府的途徑、方式、程序等都有法可依、有章可循，建立起一套調(diào)整黨政關(guān)系的法律體系，將黨政關(guān)系的運(yùn)作納入法制化的軌道。對(duì)于實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系法制化的路徑，王英津提出了如下思路：一是實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系法制化必須堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)政府原則、黨政職能分開原則、黨的活動(dòng)遵憲原則；二是構(gòu)建調(diào)整和規(guī)范黨政關(guān)系的完備的法律體系，包括憲法和法律；三是實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)政府程序的法制化；四是突出憲法的權(quán)威，將黨政關(guān)系納入憲法監(jiān)督之中，突出依憲治黨。

文炳勛認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)“黨政關(guān)系法制化”的要義是黨依法執(zhí)政，從制度和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實(shí)施，保證黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。他主張實(shí)現(xiàn)“黨政關(guān)系法制化”必須用完備的法律法規(guī)規(guī)范黨政關(guān)系，具體包括三個(gè)基本的層次：一是在根本大法(憲法)中規(guī)范黨政關(guān)系；二是在普通法律中規(guī)范黨政關(guān)系；三是重新建章立制規(guī)范黨政關(guān)系。

(七)“黨政關(guān)系協(xié)調(diào)化”模式

張勁松、林莉認(rèn)為，建立新型的黨政關(guān)系就是要實(shí)現(xiàn)“黨政關(guān)系協(xié)調(diào)化”。他們認(rèn)為，在我國，由于黨的執(zhí)政和政府的行政目標(biāo)具有同一性、黨的執(zhí)政和政府的行政行為具有統(tǒng)一性，因此黨與政之間存在著“合力”。但另一方面也要看到黨政之間也存在著“張力”。張力的存在和擴(kuò)大就會(huì)引起黨政關(guān)系的不協(xié)調(diào)，解決的辦法就是著眼于協(xié)調(diào)和理順黨政關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“黨政關(guān)系協(xié)調(diào)化”。張勁松、林莉認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)“黨政關(guān)系協(xié)調(diào)化”必須從“民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政”的視域中去設(shè)計(jì)，基本的思路是：其一，實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系法制化，提高黨的依法執(zhí)政能力；其二，實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系民主化，提高黨的民主執(zhí)政能力；其三，實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系科學(xué)化，提高黨的科學(xué)執(zhí)政能力。

郝欣富認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)“黨政關(guān)系協(xié)調(diào)化”必須注重機(jī)制建設(shè)，著力抓好以下三個(gè)方面的機(jī)制建設(shè)：第一，建立健全執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政權(quán)力與國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)立法決策權(quán)力的關(guān)聯(lián)互動(dòng)機(jī)制；第二，建立和完善執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政職能與政府的行政管理職能的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制；第三，建立完善執(zhí)政黨黨員與國家干部雙重角色的認(rèn)同機(jī)制。

責(zé)任編輯：宋 奇

(注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請(qǐng)以PDF格式閱讀原文。)