行政執(zhí)法應有嚴格的“法度”

成 濤

深圳福田警方公開處理違法人員，引發(fā)爭議無數(shù)，上海律師姚建國致全國人大公開信將該事件推至頂點。在肯定執(zhí)法機關良好初衷的前提下，在剔除一些情緒化抨擊之后，12月中旬，上海律協(xié)召開研討會對此問題做了熱烈探討。本期大講堂則接過接力棒，立足法律繼續(xù)該話題。被公示者“蒙羞出場”的照片時刻提醒著我們思考：法律、執(zhí)法者和被公示者，到底，誰讓誰“蒙羞”？

最近，媒體有關“福田事件”的報道引發(fā)了社會各界的強烈反響，尤其是該事件涉及的又是違法人員的人格權問題，致使人們的爭議尤為激烈。從立法的角度來看，我認為以下兩個問題也是值得加以認真思考的：

其一，福田警方的公開處理行為是否是執(zhí)法過程中的一個問題，也就是說究竟是日常社會生活中的一個問題，還是公安機關執(zhí)法過程中的一個問題。在任何國家，公民的個人權利總是會受到法律和社會公共利益限制的。應該說，在公安機關執(zhí)法過程中難免會對相關公民的個人權利(包括人格權)予以一定的限制，而且在一個完整的執(zhí)法過程中最后總有一個處理結果公布的環(huán)節(jié)，對此，大家不會有太大的歧異。但問題在于，在這個執(zhí)法環(huán)節(jié)上對于相關公民的個人權利(包括人格權)應當予以怎樣的限制?或者說怎樣的限制才是必要的呢?而這正是問題的關鍵所在。為了維護公民的合法權利，防止對公民個人權利(包括人格權)的過度限制，必須強調對公民權利的限制應當由法律作出明確規(guī)定，并且，法律對公民個人權利(包括人格權)的限制程度也應當與實際的社會公共利益需要相吻合。

其二，福田警方的公開處理行為是否符合我國《治安管理處罰法》的要求。我們知道，我國《治安管理處罰法》有一個執(zhí)法公開的要求，而有人認為福田警方公布處理結果的行為也屬于一種公開處理的方法。在這里，公開的含義究竟應當如何確定呢?令人遺憾的是，我國《治安管理處罰法》對此并沒有作出進一步的明確規(guī)定。但是，1988年6月1日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部發(fā)出的《關于堅決制止將已決犯、未決犯游街示眾的通知》中曾重申：“近來有少數(shù)地方將已決犯、未決犯游街示眾，這種作法是違法的，在國內外造成很壞影響，必須堅決制止……各地公安機關、檢察院和審判機關務必嚴格執(zhí)行刑事訴訟法和有關規(guī)定，不但對死刑罪犯不準游街示眾，對其他已決犯、未決犯以及一切違法的人也一律不準游街示眾。如再出現(xiàn)這類現(xiàn)象，必須堅決糾正并要追究有關領導人的責任。”對此，也許有人會否認福田警方的公開處理行為是一種公布處理結果的行為，而不是游街示眾行為。盡管存在這種爭議，但從相關媒體報道的情況來看，福田警方公布處理結果的行為很難否定其是一種示眾的行為。至于公布和示眾是否是一回事，我國《刑事訴訟法》的回答是明確的。我國現(xiàn)行《刑事訴訟法》第212條第5款明確規(guī)定：“執(zhí)行死刑應當公布，不應示眾”。這說明在相關法律上面公布和示眾是兩個完全不同的概念，不能混淆。當然，如果我國《治安管理處罰法》對于執(zhí)法公開的要求有一個更為明確的界定的話，無論是對大家正確認識這個問題，還是規(guī)范公安機關執(zhí)法行為，都是有好處的。

上海社科院法學研究所民法經(jīng)濟法研究室主任

運動式執(zhí)法應休矣

劉春彥

11月底，一場“掃黃”風暴席卷福田。11月25日、26日、27日，警方共出動了3000人次警力，連續(xù)開展三次集中統(tǒng)一行動。截至11月27日下午5時，共破獲涉黃案件109起，抓獲違法犯罪人員167人，其中賣淫嫖娼行為人67人，站街招嫖女71人；其中刑事拘留17人，行政拘留142人，同時查封取締場所79家，查封出租屋78間。11月29日下午，在沙嘴社區(qū)公處現(xiàn)場50名涉嫌賣淫嫖娼等違法犯罪活動的人員被全副武裝的民警押解現(xiàn)場，千余名當?shù)厝罕娗皝碛^看此公處大會，福田公安分局副局長井亦軍宣布處罰決定時，現(xiàn)場不時響起掌聲……警方此舉無疑是讓老百姓感受到了其魄力和決心，對于正在從事此行業(yè)和想要從事此行業(yè)的人無疑也具有一定的威懾力。但如此做法是否妥當，似值得商榷。

有“深圳芭提雅”(泰國色情勝地)之稱的深圳市福田色情業(yè)的發(fā)展，看來不是一天形成的，為何在2006年11月刮起這樣一場“掃黃風暴”呢?而且以11月29日公處大會這樣“登峰造極”的“公示方式”處理呢?

筆者不禁要問：我們的警察平時到哪里去了?這種被我國司法界早已經(jīng)舍棄了的類“運動式的”公開處理方式能達到警方的預設目標嗎?

所謂“運動式執(zhí)法”，指的就是通過集中優(yōu)勢人力物力，對違法犯罪現(xiàn)象形成“拳頭”攻勢。毫無疑問，通過運動式的執(zhí)法，能夠在一定程度上收到肅整社會流弊、震懾刑事犯罪、恢復社會秩序的作用。然而，運動式執(zhí)法自始是以法治精神的流失為代價的。它所彌漫的是一種“寬猛相濟”式的人治原則，而不是“一斷于法”的法治原則。這種做法可以在短期內收到好的效果，但由于其本身所具有的“時效性”，它并不能在社會治理中收到長治久安的效果。而且，還會帶來一系列可能并不美好的結果，比如，可能產(chǎn)生執(zhí)法程序上不公，可能侵犯被處理人隱私權和名譽權，而且，萬一處理錯了，也會給被處理人帶來無法估量的負面影響。更重要的是，這種執(zhí)法行為是常態(tài)治安防范機制的缺失。我們知道，只有在法度之內的穩(wěn)健而行之有效的治理活動，才是實現(xiàn)社會治安的關鍵所在。唯有長治才能久安，社會治理不可以畢其功于一役，它要求的是政府相關部門一以貫之、不可偏廢的責任意識，以及自始至終、不可須臾松懈的使命感。指望一場有侵犯人權嫌疑的公開處理大會來彰顯警方的決心，顯然是靠不住的。 今天，建設社會主義和諧社會已經(jīng)成為大眾共識，我們認為深圳市政府接下來應當考慮采取什么措施救助那些性工作者(絕對不包括嫖娼者)，這才是深圳市政府應當履行的職責。

同濟大學法學院副教授

我對公開信的兩點補充說明

姚建國

我給全國人大寫的那封公開信大家都已經(jīng)知道了，下面我就介紹一下公開信發(fā)表以后的一些情況，以及對有關司法公開和隱私權保護的個人思考。

在公開信里，我之所以選擇了人格尊嚴這個說法而不是隱私權，這主要是考慮到在我國目前的法律體系中，保護公民的人格尊嚴不受侵犯是有明確的法律依據(jù)的，《中華人民共和國憲法》第三十八條規(guī)定：中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯，禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣陷?！吨腥A人民共和國治安管理處罰法》第五條規(guī)定：實施治安管理處罰，應當尊重和保障人權，保護公民的人格尊嚴。而隱私權的問題在目前還停留在學術討論的階段，并沒有明確的法條可以援引，至少在本案中沒有明確的法條可以援引。因此，我在公開信里說深圳警方將涉黃人員示眾是對人格尊嚴的侵犯便于民眾接受，也有足夠的法律依據(jù)。

按照學界的通說，人格尊嚴是一般人格權，它包括姓名權、肖像權、名譽權、隱私權等等，因此，它是一個統(tǒng)領性的概念。我們可以看到，深圳警方在所謂的公開處理時，先是張貼公告，號召全市人民都來現(xiàn)場觀看，又在現(xiàn)場打出了公開處理賣淫嫖娼人員大會的橫幅，并且邀請各路媒體采訪，以文字、圖片、錄像的方式予以公布。從有關報道來看，這樣的公開處理確實起到了對當事人進行羞辱的效果。部分涉黃人員被圍觀的群眾辨認出來，支持警方這一做法的網(wǎng)民表示：這些人根本就是垃圾，就是要丟丟他們的人!我們知道，判斷一個人的人格尊嚴是否受到了侵犯，是以一個正常人的感受為標準的。從深圳警方的一系列做法和圍觀群眾及部分網(wǎng)民的反應來看，這種示眾的做法確實使被示眾人的人格尊嚴受到了侵犯。因此，我在公開信里講示眾是對人格尊嚴的侵犯既有法律依據(jù)又有事實支撐。

另外，我想提一提的是司法公開與隱私權保護的關系應該怎么理解?我注意到，深圳警方的個別人士聲稱，違法人員是沒有隱私權的，警方公開處理違法人員的做法符合司法公開的基本原則。我認為，這個問題必須加以澄清。所謂司法公開，在我國既是一項基本的法律原則，同時也有一系列的制度設計來體現(xiàn)，從本質上來說，司法公開是指要將司法機關的活動置于社會和法律的監(jiān)督之下，用以保證司法公正。換言之，沒有司法的公開也就沒有司法的公正。如果把司法公開理解成可以公開違法人員的隱私，可以侵犯違法人員的人格尊嚴很顯然是對司法公開原則的曲解。我個人的理解是，在司法活動中，司法機關是可以觸及、了解和掌握涉案人員的隱私的，涉案人員也不得以隱私權為由對抗正常的司法活動，但是，司法機關同時又負有保證不將這種隱私對外公開的義務。因此，司法公開與保護隱私權是統(tǒng)一的而不是對立的。比如《治安管理處罰法》第五條規(guī)定：實施治安管理處罰，應當尊重和保障人權，保護公民的人格尊嚴。這一法條可以看作是對二者關系的經(jīng)典表述。

當然，需要強調指出的是，深圳福田公安局是行政機關而非司法機關，治安管理處罰是一種行政處罰而非司法活動，所以用司法公開的原則來為“公開處理”辯解也是搞錯了對象。

上海市普若律師事務所律師