在現(xiàn)代西方社會(huì)，貧困和失業(yè)等不再被認(rèn)為是個(gè)人能力低下的問題，政府有責(zé)任介入民眾生活，幫助生活貧困者，以保障公民在社會(huì)生活中的尊嚴(yán)。社會(huì)保障制度作為一張“安全網(wǎng)”，也就發(fā)揮著日益重要的作用。在現(xiàn)實(shí)生活中，社會(huì)保障金的發(fā)放，可謂量大面廣。盡管向每個(gè)社會(huì)保障金申請人發(fā)放與否，并不足以對社會(huì)政策整體產(chǎn)生直觀的立竿見影的影響，但對個(gè)人而言，可能直接影響到他能否享有最低限度的生存和最起碼的尊嚴(yán)。因此，就更有必要為社會(huì)保障決定設(shè)計(jì)出有效的復(fù)審程序，為人提供有效的救濟(jì)機(jī)制。

社會(huì)保障金體系及其裁決過程

目前美國最主要的社會(huì)保障金項(xiàng)目是老年人、幸存者、殘疾人與健康保險(xiǎn)項(xiàng)目以及社會(huì)保障收入補(bǔ)助金項(xiàng)目。社會(huì)保障金的申請過程大致有這樣幾步：第一步，首先要向美國社會(huì)保障署的區(qū)域辦公室或分支辦公室提交申請文件，啟動(dòng)初步申請；第二步，對初步申請決定不服的申請人可以申請行政機(jī)關(guān)官員“再考量”；第三步，當(dāng)“再考量”申請被駁回后，申訴人接下去可以啟動(dòng)由聯(lián)邦行政法官主持的重新聽證；第四步，當(dāng)對行政法官?zèng)Q定不服時(shí)，向社會(huì)保障申訴委員會(huì)提起申訴；第五步，對申訴委員會(huì)決定不服的，可以在60日內(nèi)向聯(lián)邦地方法院提起訴訟。作為行政決定的第四道環(huán)節(jié)，也就是被美國學(xué)者稱為“咬蘋果的第四口”的社會(huì)保障申訴委員會(huì)制度。

美國的社會(huì)保障申訴委員會(huì)制度

在1940年1月，當(dāng)時(shí)的美國社會(huì)保障委員會(huì)內(nèi)設(shè)立了一個(gè)由3人組成的申訴委員會(huì)，以對裁決者加以指揮和監(jiān)督，并對其決定加以審查。之后所確立的傳統(tǒng)是，申訴委員會(huì)的權(quán)力直接源自部長的授權(quán)。申訴委員會(huì)對管轄范圍內(nèi)的所有項(xiàng)目都有完全的獨(dú)立判斷權(quán)。申訴委員會(huì)的委員從1940年的3人增加到現(xiàn)在的20人。社會(huì)保障申訴委員會(huì)的委員在入選委員會(huì)之前，必須有7年法律執(zhí)業(yè)經(jīng)歷，并曾介入法院或政府管制機(jī)構(gòu)對正式案件的準(zhǔn)備、陳述或聽證，此前有社會(huì)保障領(lǐng)域?qū)嵺`經(jīng)驗(yàn)的人將會(huì)得到優(yōu)先考慮。申訴委員會(huì)委員享受著與行政法官相同的職薪待遇，但他們不受行政程序法的保護(hù)。申訴委員會(huì)有著一個(gè)有力的支持系統(tǒng)，即“申訴運(yùn)營辦公室”，它分為5個(gè)案件處理部，下設(shè)32個(gè)分支機(jī)構(gòu)，并有320名分析師，他們來履行初步審查功能并向申訴委員會(huì)委員提出建議。

在美國，并沒有明確的法律來規(guī)定社會(huì)保障申訴委員會(huì)的法律地位。更多時(shí)候是社會(huì)保障署以規(guī)章的形式來對申訴委員會(huì)的審查標(biāo)準(zhǔn)、審查程序及對申訴委員會(huì)決定的訴訟事項(xiàng)加以規(guī)定。此外社會(huì)保障署還頒布了許多“社會(huì)保障裁定”，出版了長達(dá)兩萬頁的項(xiàng)目操作手冊系統(tǒng)，這些作為解釋性規(guī)則，并非是對現(xiàn)有社會(huì)保障法律框架的改變，而只是對法律中所存缺漏的補(bǔ)充。

對社會(huì)保障案件的審查

在行政法官聽證后，申訴委員會(huì)將在“審查層次”上處理社會(huì)保障案件。這又可以分為兩種情況。一種是被行政法官所拒絕的申請人不服該決定，向申訴委員會(huì)提出“審查請求”；另一類則是并無申請人申訴，申訴委員會(huì)徑自開展“主動(dòng)審查”。

主動(dòng)審查在以下5種情況下，申訴委員會(huì)傾向于對社會(huì)保障案件依職權(quán)進(jìn)行主動(dòng)審查：第一，可以從行政法官的裁決中，隨機(jī)抽取10％至15％的樣本，進(jìn)行主動(dòng)審查；第二，“靶向”審查，即對某些特定法官的決定予以嚴(yán)格審查；第三，對新出任的行政法官大部分乃至全部決定加以審查；第四，因社會(huì)保障署下屬其他機(jī)構(gòu)對行政法官?zèng)Q定的“異議”而審查；第五，因政府律師的“暗示”去審查。

在1976年之前，申訴委員會(huì)對行政法官的工作進(jìn)行完全重新審查。目前，根據(jù)規(guī)章規(guī)定，申訴委員會(huì)可以以如下5個(gè)因素為由，來對案件加以審查：行政法官濫用裁量權(quán)；法律適用錯(cuò)誤；缺少實(shí)質(zhì)性證據(jù)；存在著相當(dāng)?shù)恼呋虺绦騿栴}，可能會(huì)影響到普遍的公共利益；又有新的和實(shí)質(zhì)性的證據(jù)提交。其中最常援引的理由當(dāng)屬“沒有實(shí)質(zhì)性的證據(jù)以支持行政法官的決定”及“提出了新的和實(shí)質(zhì)性的證據(jù)”。

一般來說，申訴委員會(huì)只能根據(jù)前一環(huán)節(jié)中提交給行政法官的證據(jù)做出決定。但是在3種情況下應(yīng)對新證據(jù)加以考量：第一，如果原本沒有請代理人的申請人在申訴委員會(huì)階段聘請了代理人，那么應(yīng)對代理人提交的新證據(jù)予以考量；第二，如果在聽證和申訴委員會(huì)審查間隔期間，申請人接受過醫(yī)療檢查或治療，如果這有可能影響損害程度的評價(jià)結(jié)果的話，則要對其加以審視；第三，如果由于醫(yī)生或醫(yī)院的原因，使得在行政法官階段未能獲得所需醫(yī)療記錄副本時(shí)，申訴委員會(huì)應(yīng)對這些醫(yī)療記錄副本加以考量。

為行政法官所全部或部分拒絕的申請人，可以向申訴委員會(huì)提出審查請求。當(dāng)申請?zhí)峤怀^時(shí)限，或者后來申請人自行撤回申請時(shí)，申訴委員會(huì)則對該案件不予受理；如果申訴委員會(huì)確認(rèn)行政法官的決定和裁定是正確的，則做出駁回請求的決定；如果申訴委員會(huì)認(rèn)為行政法官的工作有缺失，則做出準(zhǔn)許請求的決定。

如果申訴委員會(huì)準(zhǔn)許了申請人的請求，那么它可以有推翻、發(fā)還、修正或者確認(rèn)4種選擇。其一，當(dāng)行政法官已就事實(shí)認(rèn)定做了充分工作，但理解和適用法律有錯(cuò)誤，而申訴委員會(huì)無須進(jìn)一步的事實(shí)認(rèn)定就可以做出正確的法律決定時(shí)，則以推翻的形式來改變行政法官的決定；其二，申訴委員會(huì)作出發(fā)還決定，將案件發(fā)還給行政法官，責(zé)令其進(jìn)行全新的聽證，或重新收集附加證據(jù)，或重新給出裁決意見；其三，毋須發(fā)還，申訴委員會(huì)可以通過部分改變行政法官?zèng)Q定或意見，來修正行政法官的裁決；其四，確認(rèn)決定則是維持行政法官裁定原樣不變，因?yàn)榇偈股暝V委員會(huì)做出準(zhǔn)許決定的問題已經(jīng)解決，就已再無糾正的必要。

申訴委員會(huì)的制度功能

美國的社會(huì)保障申訴委員會(huì)主要有以下5項(xiàng)功能：其一，政策發(fā)展功能。申訴委員會(huì)可以較為清楚地了解社會(huì)保障署政策和制度實(shí)踐中常遇到的問題，并有可能通過個(gè)案裁決、接受咨詢以及參與決策等途徑影響社會(huì)保障政策的形成。其二，有助于提高案件處理中事實(shí)認(rèn)定的準(zhǔn)確度。申訴委員會(huì)以其經(jīng)驗(yàn)和學(xué)識，以及對拒絕社會(huì)保障給付案件的關(guān)注，而提高了事實(shí)認(rèn)定的準(zhǔn)確度。其三，政策整合機(jī)能。申訴委員會(huì)可以經(jīng)常性的接觸到形形色色的案件，也對所要適用的社會(huì)保障法律法規(guī)和政策熟稔于胸，委員會(huì)通過個(gè)案裁決促進(jìn)了政策整合。其四，一貫性。這又包括“垂直一貫性”與“水平一貫性”。前者是指不同審查階段的審查者在審查社會(huì)保障案件時(shí)，應(yīng)適用同樣的程序與法律標(biāo)準(zhǔn)：水平一貫性是指不同地域間的案件裁決處理，應(yīng)得到同樣的對待。其五，合理配置資源的功能。申訴委員會(huì)類似于“濾網(wǎng)”，減少了案件向法院的流量，減輕了有限司法資源所要承擔(dān)的沉重負(fù)荷。

可見，在美國的社會(huì)保障行政決定的糾紛解決過程中，相當(dāng)程度上倚重于來自行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督和救濟(jì)。而申訴委員會(huì)，作為其中的最后一道關(guān)口，成為了針對行政法官?zèng)Q定不服的糾紛解決裝置，以其專業(yè)化的經(jīng)驗(yàn)和學(xué)識，相對獨(dú)立和超脫的地位，來對社會(huì)保障案件加以審查。

在我國，為社會(huì)保障金案件設(shè)計(jì)出一套較為完備的救濟(jì)機(jī)制，也成為當(dāng)下迫切的課題。但是這并非意味著，非要將所有圍繞社會(huì)保障金所展開的爭議，都納入訴訟的范圍。應(yīng)該看到社會(huì)保障申訴委員會(huì)，并非是通向行政訴訟之路的“驛站”甚或“障礙”；相反它對行政決定的審查范圍和強(qiáng)度可以更高，可以給公民帶來更為及時(shí)有效的法律保護(hù)，并節(jié)省相當(dāng)有限的司法資源?；蛟S，在我國社會(huì)保障行政體系的變革與創(chuàng)新的過程中，將社會(huì)保障申訴委員會(huì)制度納入觀察的視野，將是不無裨益的。

編輯：陳暢鳴