地方政府成立投融資公司，并沒有給當(dāng)?shù)氐膫鶆?wù)狀況帶來好轉(zhuǎn)，相反還帶來一些新的問題。同時(shí)，只有在人大的財(cái)政監(jiān)督體制完善之后，才能有條件來談地方債券合法化。

北京財(cái)政收支計(jì)劃外秘密

2007年1月29日，北京市十二屆人大五次會(huì)議召開第三次新聞發(fā)布會(huì)，北京市財(cái)政局公布了2007年的財(cái)政收支計(jì)劃：2007年是2008年奧運(yùn)會(huì)的決戰(zhàn)之年，北京市財(cái)政將加大奧運(yùn)籌辦以及城市交通、環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)投入。

城市交通中軌道交通尤其受到北京人的關(guān)注。世紀(jì)初以來，北京市制定了龐大的城市軌道交通路網(wǎng)規(guī)劃，到2020年全市計(jì)劃鋪設(shè)地鐵線路20條，總長(zhǎng)度要達(dá)到700公里，總投資達(dá)2000億元以上，年均建設(shè)38公里，年均投資約117.65億元。由于奧運(yùn)會(huì)的舉辦對(duì)于客運(yùn)運(yùn)輸?shù)男枰?008年前北京將新建156.7公里城市軌道交通線路，年均建設(shè)31.34公里，總投資630多億元，平均每年126億元。在閱讀這些數(shù)字的時(shí)候，北京人感到的更多是欣喜，畢竟對(duì)市政工程的投入帶來的是生活的方便，但對(duì)其資金的來源和操作方式卻較少有人關(guān)心。

一方面軌道工程建設(shè)周期長(zhǎng)，投資大，另一方面是軌道建設(shè)盈利率低，在這樣的情況下，該怎么籌措到所需要的資金，如何解決城市軌道交通的投融資問題，維持投融資機(jī)制的良性循環(huán)，就成為當(dāng)前一個(gè)亟待解決的重要問題。

這也是很多的地方政府所面臨的共同問題：如何通過合適的手段來獲得較多的資金來用于城市建設(shè)。我國的《預(yù)算法》第二十八條明規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照“量入為出、收支平衡”的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！边@樣的規(guī)定把地方政府欠債列為禁止項(xiàng)目，但現(xiàn)實(shí)卻是，地方政府為了發(fā)展，不得不發(fā)掘合適的融資體系來為城市發(fā)展獲得必要的資金。

在這樣的情況下，出現(xiàn)了很多融資方式，包括已經(jīng)被叫停的“打捆貸款”等等方式。就目前來看，隨著各城市建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，城市投資公司應(yīng)運(yùn)而生，并已成為城市投融資的最主要載體。對(duì)政府融資深有研究的北京高科創(chuàng)業(yè)投資顧問公司總經(jīng)理王鐵軍將其稱為“目前來看最為合適的政府的投融資載體”。

北京市最大的市政投融資載體是北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司，它是由北京市國資委出資的國有獨(dú)資公司。公司網(wǎng)站主頁上這樣介紹它的主要經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)“城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目（近期以軌道交通為主）的投融資和資本運(yùn)營(yíng)”。

在北京，就連區(qū)縣也各有自己的投資有限公司，例如北京市創(chuàng)通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資公司就是北京市宣武區(qū)的投融資載體。

王鐵軍向記者介紹說，目前全國各地省級(jí)及市級(jí)都有這樣的由地方政府控股的公司來為地方的建設(shè)與發(fā)展融資。上海浦東的開發(fā)就是采取投融資載體的形式，由當(dāng)時(shí)的上海財(cái)政及計(jì)委部門成立城市開發(fā)總公司，因這個(gè)國有公司的融資力量，把浦東建設(shè)得有聲有色。

有消息透露，北京市為了奧運(yùn)等項(xiàng)目的順利施工，已經(jīng)從投融資市場(chǎng)上獲得180億資金。

糟糕的地方財(cái)政狀況

根據(jù)國家基本建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)匡算，每個(gè)城市人口大約需要城市建設(shè)費(fèi)用9萬元。如果每年城市化率提高１個(gè)百分點(diǎn)，則每年新增城市人口大約1400萬，因此，每提高一個(gè)城市化率百分點(diǎn)，每年就需新增投資12600億元。如此龐大的資金需求需要多種融資方式加以保證。

北京、上海的投融資載體建設(shè)得比較順利，是因?yàn)檫@些大城市具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)（城市本身財(cái)政狀況很好），但對(duì)其他地方來說，舉債經(jīng)營(yíng)的情況則經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)。一份公開資料顯示，目前全國近40%的縣一般預(yù)算均呈赤字狀態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層債務(wù)額已超過5000億元，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)凈負(fù)債超過2300億元，村級(jí)負(fù)債則超過 2500億元。

河北省財(cái)政科學(xué)研究所研究員朱祥林近年來一直在關(guān)注河北省的地方債務(wù)問題。他2006年做的一份調(diào)研顯示，從河北省來看，全部可用財(cái)力占總支出比例達(dá)到40%以上的縣不多，河北136個(gè)縣中，大概有100個(gè)縣這一比例在30%以下，也就是說，在1000萬元的支出中，有700萬到800萬要依靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付解決。

朱祥林在對(duì)大名縣的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，該縣雖然已經(jīng)被河北省首批列入“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革的試點(diǎn)，但長(zhǎng)期以來由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，其縣級(jí)財(cái)政一直捉襟見肘。2005年，河北大名縣為了修建拘留所和在幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)審判法庭，又形成了1000多萬元的債務(wù)。這些建設(shè)項(xiàng)目是省里要求必須達(dá)標(biāo)的，而來自上級(jí)政府的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，大名縣只能通過貸款和借款的方式自籌剩余資金。由于財(cái)政緊張，目前大名縣5大班子的辦公經(jīng)費(fèi)只能勉強(qiáng)保證，其他各政府部門的辦公經(jīng)費(fèi)都難以保證，欠債并不是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的專有名詞，據(jù)浙江省有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)《小康》記者透露，就是在浙江一個(gè)相當(dāng)發(fā)達(dá)的一個(gè)縣級(jí)政府，欠債情況也很嚴(yán)重，兩年來的所有財(cái)政收入都不夠填補(bǔ)債務(wù)。

國務(wù)院發(fā)展研究中心魏加寧研究員認(rèn)為，中國地方政府目前債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上已經(jīng)超過金融風(fēng)險(xiǎn)，成為威脅中國經(jīng)濟(jì)安全與社會(huì)穩(wěn)定的頭號(hào)殺手。由于地方政府舉債時(shí)大多巧立名目，隱蔽性強(qiáng)，透明度差，無人清楚其規(guī)模究竟有多大?？梢钥隙ǖ氖?，地方債務(wù)種類之多，負(fù)擔(dān)之重，已超出一般人想象，由于地方政府不能破產(chǎn)，其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)政府威信和社會(huì)穩(wěn)定，都會(huì)產(chǎn)生直接影響。

人大財(cái)政監(jiān)督體制亟待完善

中央已經(jīng)注意到了隱性債務(wù)，從2004年就開始了債務(wù)摸底調(diào)查，地方政府債務(wù)化解工作也已納入政府工作考核內(nèi)容中，有地方通過財(cái)政超收收入來化解債務(wù)。但很多學(xué)者認(rèn)為，在當(dāng)前的財(cái)政體系下，政府欠債是不可避免的。

中國社科院金融研究所楊濤研究員認(rèn)為，這和財(cái)政體系給地方政府留的空間不大有關(guān)。在中國經(jīng)歷高速城市化的時(shí)期，地方政府的大量資金需求和高投資具有客觀合理性?，F(xiàn)在，一方面國家財(cái)政體系造成地方資金短缺，另一方面，地方稅收體系、市場(chǎng)化債務(wù)融資體系都沒建立起來，宏觀政策又把“打捆貸款”、銀政合作、土地出讓金等地方融資來源都嚴(yán)加控制，那么城市發(fā)展如何能保持持續(xù)健康的道路呢？所以“未來似乎應(yīng)少討論一些地方政府原罪，以及事后調(diào)控，應(yīng)事先更多關(guān)注如何理順城市投融資機(jī)制?！?/p>

由地方政府成立投融資公司被認(rèn)為是有效途經(jīng)之一。目前各地的省級(jí)市級(jí)都有這樣的機(jī)構(gòu)，東南富裕地區(qū)的一些縣級(jí)也成立了這樣的投融資公司，但就目前來看，此種運(yùn)作，并沒有給當(dāng)?shù)氐膫鶆?wù)狀況帶來好轉(zhuǎn)，相反還帶來一些新的問題。這在浙江省的一次審計(jì)可以看出端倪。

2005年，浙江省對(duì)全省609家縣以上政府國有投融資機(jī)構(gòu)進(jìn)行了專項(xiàng)審計(jì)。調(diào)查表明，國有投融資機(jī)構(gòu)主要存在管理和融資資金使用不規(guī)范等問題—

首先是政企不分，體制不順。國有投資機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人一般由政府部門的領(lǐng)導(dǎo)兼任，海寧市12家國有投融資機(jī)構(gòu)的法定代表人都由政府或政府部門領(lǐng)導(dǎo)兼任。

其次則是融資資金使用不規(guī)范。路橋區(qū)個(gè)別國有投融資機(jī)構(gòu)按月向其主管部門行政及事業(yè)編制人員發(fā)放獎(jiǎng)金補(bǔ)貼，每年人均兩萬多元。

另外還有多頭開立銀行賬戶。玉環(huán)縣3家國有投融資機(jī)構(gòu)及其所屬10個(gè)全資子公司和4個(gè)建設(shè)項(xiàng)目指揮部共開設(shè)66個(gè)銀行賬戶，其中浙江玉環(huán)城市建設(shè)投資集團(tuán)有限公司有13個(gè)銀行賬戶，玉環(huán)縣交通投資集團(tuán)有限公司有11個(gè)銀行賬戶。

更多的學(xué)者把解決途經(jīng)放在地方債券的發(fā)行上。國家財(cái)政局財(cái)科所副所長(zhǎng)蘇明認(rèn)為，我國《預(yù)算法》第28條明確規(guī)定不允許地方政府發(fā)債，這是出于擔(dān)心失控的考慮，如果政府還不起債，就意味著政府的破產(chǎn)，而這在我國是不允許的。發(fā)展市政債券的改革方案被多次推遲，表明中央政府對(duì)于發(fā)行市政債券存在種種顧慮，擔(dān)心無法控制地方政府的發(fā)債規(guī)模，難以承受債券償付風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)動(dòng)蕩。

因?yàn)檎?guī)的渠道不被許可，于是就出現(xiàn)了很多的非正規(guī)渠道來融資，客觀上很多地方都已經(jīng)形成了融資體系，而且產(chǎn)生了各種變相的地方政府融資行為。由于融資機(jī)構(gòu)分散，合法與不合法的債務(wù)并存，以及缺乏統(tǒng)一的規(guī)范化管理，使地方政府債務(wù)的總量難以把握，而且沒有建立相應(yīng)的償還機(jī)制。蘇明和許多的專家的意見一樣，“與其放任這種情況不斷發(fā)展，不如將地方政府融資行為納入法制化軌道?！?/p>

蘇明認(rèn)為，可進(jìn)行地方債券的試點(diǎn)——可在西部地區(qū)選擇一些大中城市進(jìn)行。

也有學(xué)者認(rèn)為，發(fā)行地方債券的條件還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不成熟。浙江省委政策研究室方元龍?zhí)庨L(zhǎng)認(rèn)為，現(xiàn)在很多地方的欠債是財(cái)政監(jiān)督體制有問題，往往都是黨委一把手簽字，出現(xiàn)問題之后卻無人負(fù)責(zé)，只給當(dāng)?shù)卣粝聜鶆?wù)。事實(shí)上現(xiàn)在很多地方也都是承擔(dān)了以往多屆留下的債務(wù)。另一個(gè)因素是很多舉債行為是為了出政績(jī)，是為了面子工程。在這樣的情況下，發(fā)行政府債券的合法化無疑更會(huì)縱容地方債務(wù)的泛濫。

他的建議是，對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行法律上的限制，壓制地方欠債經(jīng)營(yíng)的沖動(dòng)，量力而行是根本。只有在人大的財(cái)政監(jiān)督體制完善之后，才能有條件來談地方債券合法化。