摘要:土地征收制度的中外區(qū)別主要體現(xiàn)在法律支撐體系#65380;土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)#65380;土地征收補(bǔ)償程序等方面#65377;我國的土地征收制度在立法#65380;征收目的和范圍#65380;征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及征收補(bǔ)償程序方面都存在不足和缺陷，借鑒國外較成熟先進(jìn)的土地征收制度，應(yīng)從立法#65380;提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)#65380;合理分配土地增值收益及創(chuàng)立土地發(fā)展權(quán)等方面對中國的土地征收制度加以完善#65377;

關(guān)鍵詞:土地征收制度;征收補(bǔ)償;借鑒

中圖分類號:F311 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1673-291X(2007)06-0044-03

土地征收①，是指國家為了公共目的或公共利益需要，依照法定程序，強(qiáng)制性地取得原土地權(quán)利人的土地權(quán)利，并給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)男姓袨?65377;在私有制國家，征收土地是公權(quán)力人對私人土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種割讓，在我國則表現(xiàn)為將集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?65377;各國(地區(qū))土地征收制度的相似點(diǎn)表現(xiàn)為:土地征收是政府的特有權(quán)力，征地的主體只能是國家;必須是因公共目的才能實(shí)施土地征收;土地征收必須給予一定的補(bǔ)償#65377;但在具體的實(shí)施過程中各國又有自己的特點(diǎn)，存在不同程度的差異#65377;具體而言，中外在土地征收制度上存在的差異主要表現(xiàn)在土地征收的法律支撐體系#65380;土地征收目的和范圍#65380;土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)#65380;土地征收程序四個(gè)方面#65377;

一、國外土地征收制度

1.國外土地征收制度的法律支撐體系

無論各國實(shí)行何種性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)制度，保護(hù)社會成員的私有產(chǎn)權(quán)都是一項(xiàng)基本的憲法原則#65377;土地征收作為各國普遍采用的一項(xiàng)以強(qiáng)制方式取得財(cái)產(chǎn)的重要法律手段，涉及權(quán)利人的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)益，所以必然具有其權(quán)力的法源#65377;大多數(shù)國家的土地征收，一般都能在憲法中找到權(quán)力的來源，即便在憲法中找不到權(quán)力來源，在民法中也可找到#65377;當(dāng)前，世界主要國家土地征收制度涉及的立法形式主要有兩種#65377;一是獨(dú)立式，即土地征收法獨(dú)立于土地法之外#65377;二是單節(jié)式，即土地征收法作為土地法的一個(gè)章節(jié)存在，是土地法的一個(gè)組成部分#65377;土地征收不僅有其獨(dú)立的憲法基礎(chǔ)，而且土地征收法與土地法在其性質(zhì)上也有所不同#65377;前者是公權(quán)力對私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害，是國家以強(qiáng)制性手段取得財(cái)產(chǎn)的方式#65377;土地法則屬于物權(quán)法(或財(cái)產(chǎn)權(quán)法)的范疇，狹義的土地管理法，從字面上講更具有大量的行政法內(nèi)容#65377;因此，多數(shù)國家均獨(dú)立制定土地征收法#65377;

加拿大所有土地在名義上屬于皇室所有，實(shí)際上大部分土地歸私人所有，聯(lián)邦政府#65380;省及市政府都擁有自己的土地#65377;各級政府對所轄范圍的土地?fù)碛刑幹脵?quán)#65377;但聯(lián)邦政府為全國辦事需要用地，有權(quán)征收省公有土地，但必須是有償?shù)?65377;對于土地征收，聯(lián)邦和各省都制定有相應(yīng)的土地征收法#65377;例如，聯(lián)邦和安大略制定有《聯(lián)邦及安大略土地征收法》，阿爾伯達(dá)省制定有《阿爾伯達(dá)省土地征收法》#65377;

英國的立法也有獨(dú)立的土地征收法，《1965年強(qiáng)制購買法》(Compulsory Purchase Act 1965)，《1981年土地征收法》(Acquisition of Land Act 1981)#65377;日本1951年就頒布了《土地征收法》(Japan Land Acquisition Act 1951)#65377;美國作為一個(gè)判例法系的國家，雖沒有獨(dú)立的土地征收法，但將1970年的“土地征收政策法”提升為法律，也具有獨(dú)立的法律地位#65377;

2.國外土地征收的目的和范圍

世界各國都把土地征收的目的限定于公共目的或公共利益，即只有在出于公共利益的情況下，國家?穴政府?雪才有可能發(fā)動土地征收權(quán)#65377;這也是防止公共權(quán)力無限擴(kuò)大而損害私人財(cái)產(chǎn)權(quán)益的一種關(guān)鍵措施#65377;但不同國家，由于社會制度#65380;歷史和文化背景不同，對“公共利益”形成了不同的認(rèn)識#65377;“公共利益”的多種定義體現(xiàn)了每個(gè)社會的私有土地?fù)碛姓叩臋?quán)利與公共土地需求兩者之間的平衡關(guān)系#65377;總的看，在大多數(shù)國家，土地征收的主要“公共利益”通常包括交通建設(shè)，公共建筑，軍用目的，土地改革，公共輔助設(shè)施，公園#65380;運(yùn)動場建設(shè)等6個(gè)方面的用途#65377;

美國對公共利益的內(nèi)涵有廣義理解#65377;首先公共使用排除政府利用權(quán)力損害某人利益使另一人獲利，但公共利益也不意味著政府征收的財(cái)產(chǎn)只能用以公用或給一般公眾使用#65377;政府征收財(cái)產(chǎn)又立即轉(zhuǎn)給多數(shù)私人使用，同樣可以構(gòu)成公共使用#65377;加拿大把公共利益范圍嚴(yán)格限制在為公共服務(wù)的交通#65380;能源#65380;水利#65380;環(huán)境保護(hù)#65380;市政建設(shè)#65380;文物遺跡保護(hù)#65380;學(xué)校#65380;醫(yī)院以及社會福利等方面#65377;

日本規(guī)定符合公共利益是指與國家社會生活#65380;生產(chǎn)和科學(xué)研究等基本公共利益相關(guān)的各種用地包括公路建設(shè)#65380;路外停車場建設(shè)#65380;消防設(shè)施#65380;博物館#65380;圖書館#65380;中央批發(fā)市場#65380;地方批發(fā)市場等35種公益事業(yè)項(xiàng)目#65377;

3.國外土地征收制度的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

大多數(shù)國家或地區(qū)的土地征收法或相關(guān)法律均有這樣的規(guī)定:所有的土地所有人#65380;承租人和占用者因土地被征收都有得到賠償?shù)臋?quán)利#65377;但各國的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在不同程度的差異#65377;加拿大的土地征收制度沿用的是英聯(lián)邦的體制，加拿大對土地征收的補(bǔ)償是建立在被征土地的市場價(jià)格基礎(chǔ)上，依據(jù)土地的最高和最佳用途，按當(dāng)時(shí)的市場價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償#65377;具體來說包括四個(gè)部分:A.被征收部分的補(bǔ)償，必須依據(jù)土地的最高和最佳用途，根據(jù)市場價(jià)格補(bǔ)償;B.有害或不良影響補(bǔ)償，主要針對被征收地塊剩余的非征地，因建設(shè)或公共工作對剩余部分造成的損害;C.干擾損失補(bǔ)償，被征地所有者或承租人因?yàn)椴粍赢a(chǎn)全部或基本被征收，因混亂而造成的成本或開支補(bǔ)償;D.重新安置的困難補(bǔ)償#65377;

日本的土地征收補(bǔ)償有:A.征收損失補(bǔ)償;B.通損補(bǔ)償(對權(quán)利人因征地而受到的附帶性損失進(jìn)行補(bǔ)償)，如搬遷補(bǔ)償#65380;歇業(yè)#65380;營業(yè)規(guī)?？s小等賠償;C.少數(shù)殘存者補(bǔ)償，對因征地使得人們脫離開生活共同體而造成的損失的賠償;D.離職者的賠償，對土地權(quán)利人的雇傭人員因土地被征收而失業(yè)時(shí)發(fā)生的損失進(jìn)行的賠償;E.事業(yè)損失賠償，對公共事業(yè)完成后造成的噪聲#65380;廢氣#65380;水污染等損失的賠償#65377;

4.國外土地征收制度的程序

除去申請#65380;調(diào)查等活動外，國外土地征收程序大致包括三個(gè)步驟:A.征收土地的公告或通知;B.被征收土地權(quán)利人參與土地過程的透明程序;C.申訴程序#65377;

加拿大通常的征地程序包括:征地者向征地審批機(jī)構(gòu)提出申請;征地者通知被征收地的所有者;在當(dāng)?shù)孛襟w上發(fā)布公告;審批機(jī)構(gòu)派調(diào)查員調(diào)查;發(fā)送審批證明;土地所有者申請補(bǔ)償;與征地者達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議;征地者進(jìn)入土地等#65377;

美國征地程序是:具有審核資格的正式審核員審查審核員在征得土地所有者同意后進(jìn)行實(shí)地調(diào)查#65380;匯總并提交審核報(bào)告給負(fù)責(zé)征地的機(jī)構(gòu)→高級督察員進(jìn)一步研究能否同意審核員提交的報(bào)告中的補(bǔ)償價(jià)格→征地機(jī)構(gòu)向土地所有者報(bào)價(jià)，若產(chǎn)權(quán)人與政府機(jī)關(guān)間有分歧則進(jìn)行談判→達(dá)到新的補(bǔ)償價(jià)格→若仍不能達(dá)成一致意見，政府及有關(guān)機(jī)關(guān)可實(shí)施強(qiáng)制征收#65377;

二、我國土地征收制度及其缺陷與不足

1.我國土地征收制度的法律支撐體系

我國的土地征收也有其憲法基礎(chǔ)，我國憲法第十條:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用” #65377;而我國的土地立法體系主要是以《土地管理法》#65380;《城市房地產(chǎn)管理法》為核心，由系列單行法規(guī)組成的法律框架，沒有獨(dú)立的土地法，更沒有獨(dú)立的土地征收法#65377;我國的土地立法存在的問題主要表現(xiàn)在:其一，土地立法層次低，由人大常委通過的法律諸如《土地管理法》#65380;《城市房地產(chǎn)管理法》等很少，大批量的則是部門規(guī)章，如“報(bào)告”#65380;“意見”#65380;“暫行規(guī)定”或者司法解釋等#65377;其二，土地立法主體多元化，受傳統(tǒng)立法習(xí)慣的影響，不論是土地法律#65380;行政法規(guī)還是地方土地法規(guī)，表面上看，由全國人大或常委會#65380;國務(wù)院或地方人大常委會通過，實(shí)際上通常均由相應(yīng)的職能部門負(fù)責(zé)起草#65377;多元化的立法造成法律法規(guī)之間的不統(tǒng)一#65380;欠協(xié)調(diào)，同層次的法律規(guī)范在內(nèi)容上標(biāo)準(zhǔn)不一#65380;寬嚴(yán)失調(diào)#65377;其三，我國立法過分注重公權(quán)的立法，而忽視私權(quán)的立法，致使公權(quán)擴(kuò)張，而私權(quán)得不到應(yīng)有的保護(hù)和尊重#65377;

2.我國土地征收制度的征收目的和范圍

我國的土地征收范圍與國外相比要寬泛的多#65377;根據(jù)1986年土地管理法的規(guī)定:“國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)#65380;文化#65380;國防建設(shè)以及舉辦社會公共事業(yè)，需要征用集體土地或使用國有土地的，按照本章規(guī)定辦理#65377;”另外，新土地管理法第43條也規(guī)定:“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地#65377;”從這些條文可以看出，我國的土地征收本身就存在法律上的矛盾與漏洞，因?yàn)閲覍ν恋爻鲎屢患壥袌鰧?shí)行壟斷，農(nóng)地要進(jìn)入市場，必然要經(jīng)過國家土地征收，同時(shí)，任何單位與個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，也只能依法申請國家土地，這就是說，實(shí)際上我國的土地征收范圍已經(jīng)從公共利益需要擴(kuò)展到一切經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域#65377;

3.我國土地征收制度的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

我國土地征收補(bǔ)償是按照“產(chǎn)值倍數(shù)法”來確定補(bǔ)償?shù)?，補(bǔ)償原則是“維護(hù)農(nóng)民原有的生活水平”#65377;土地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)#65380;安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)#65377;土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)是征收耕地的補(bǔ)償為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)之和不得超過該土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍#65377;

對比國外的“市場定價(jià)”為核心的土地征收補(bǔ)償制度，可以看出，我國的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要低的多#65377;首先，以“產(chǎn)值”為依據(jù)來進(jìn)行補(bǔ)償本身就是不合理的，按“產(chǎn)值”進(jìn)行補(bǔ)償，具有濃郁的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，既不符合價(jià)值規(guī)律和定價(jià)原則，也不符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律#65377;《土地管理法》中針對補(bǔ)償?shù)囊?guī)定為，“按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償”#65377;“被征用土地的原用途”即是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益#65377;與二#65380;三產(chǎn)業(yè)相比農(nóng)業(yè)收益明顯偏低#65377;故對農(nóng)民支付的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)必然要低得多，這對農(nóng)民是不公平的，其實(shí)質(zhì)是對農(nóng)民的一種低價(jià)掠奪#65377;其次，“維護(hù)農(nóng)民原有生活水平”的補(bǔ)償原則也是不合理的#65377;因?yàn)?，對農(nóng)民而言，土地是他們借以長期發(fā)展的生產(chǎn)資料，一旦失去土地，就失去了作為農(nóng)民的生產(chǎn)權(quán)，即由農(nóng)民轉(zhuǎn)化為了市民，城鄉(xiāng)生活差異和就業(yè)形式的改變使他們的生活方式發(fā)生了根本改變，故“維護(hù)其原有生活水平”根本就無從談起#65377;最后，我國的土地征收補(bǔ)償根本就沒有涉及到諸如殘余損失補(bǔ)償#65380;經(jīng)營補(bǔ)償#65380;遷移補(bǔ)償#65380;生活方式改變帶來的精神補(bǔ)償?shù)?，因此是最低層次的以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)的一種土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)#65377;

4.我國土地征收制度的征地程序

我國土地征收大致有六個(gè)步驟:申請土地→受理申請并審查有關(guān)文件→擬訂征地補(bǔ)償安置方案→審批土地→組織實(shí)施并公告→登記發(fā)證#65377;對比國外大多數(shù)國家的土地征收程序，可以看出，我國的土地征收缺失了兩個(gè)部分，其一是被征收土地權(quán)利人參與土地征收過程，其二是申訴程序#65377;在我國，土地征收是土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，主要在政府部門和作為土地所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間進(jìn)行#65377;政府在征地過程中占有主導(dǎo)地位，而被征地農(nóng)民由于只擁有土地承包經(jīng)營權(quán)因而無法在事關(guān)自身財(cái)產(chǎn)權(quán)利的土地征收過程中施加實(shí)質(zhì)性的影響力#65377;而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織由于和政府部門天然的行政隸屬關(guān)系使得其在忠實(shí)地維護(hù)農(nóng)民利益上顯得力不從心#65377;在征地的程序上農(nóng)民沒有參與權(quán)#65380;知情權(quán)和申訴權(quán)，結(jié)果導(dǎo)致征地過程中農(nóng)民合法權(quán)益受到嚴(yán)重侵犯#65377;

三、國外土地征收制度對我國的借鑒

針對我國土地征收制度上存在的問題，借鑒國際上比較成熟完善的土地征收制度，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下三個(gè)方面對我國土地征收制度加以完善#65377;

1.加強(qiáng)土地征收制度的立法工作

首先，完善土地制度的法律體系，對一些矛盾及有漏洞的地方及時(shí)進(jìn)行修訂#65377;盡快制定《土地法》和獨(dú)立的《土地征收法》，以規(guī)范土地征收行為#65377;從法律角度上對“公共利益”進(jìn)行明確界定，嚴(yán)格限定用地范圍的“公共利益”性#65377;至于“非公益性”用地需求，應(yīng)在法律的框架內(nèi)由用地人和土地所有人進(jìn)行協(xié)商按市場價(jià)格執(zhí)行#65377;

其次，改變多部門各自立法的模式，建立統(tǒng)一的中性立法機(jī)構(gòu)，避免職能部門立法時(shí)的自我利益傾向，最大限度地體現(xiàn)法律的內(nèi)外協(xié)調(diào)性#65380;嚴(yán)謹(jǐn)性#65380;全局性#65380;公正性和公開性#65377;

最后，更新立法理念，貫徹私權(quán)保護(hù)原則#65377;將公權(quán)的行使嚴(yán)格限定在法定范圍之內(nèi)，防止其任意擴(kuò)張侵犯私權(quán)領(lǐng)域#65377;

2.完善土地征收補(bǔ)償

首先，土地征收補(bǔ)償應(yīng)遵循“公平市場價(jià)格”原則，從理論上講，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)及范圍應(yīng)以失地農(nóng)民的損失而不是以征收者的所得為基準(zhǔn)，同時(shí)還要綜合考慮土地對失地農(nóng)民的特殊價(jià)值#65380;農(nóng)民失去土地的間接損失等因素#65377;在市場經(jīng)濟(jì)條件下，征地中不同利益主體對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或成本的預(yù)期，取決于使用者對土地市場價(jià)格的認(rèn)知程度，而合理#65380;公平的補(bǔ)償無論在買方還是賣方看來，都應(yīng)該是“合理的市場價(jià)值或買者樂意支付#65380;賣者愿意接受的價(jià)格”#65377;對農(nóng)民的補(bǔ)償，不能以“維持農(nóng)民生活水平不下降”為原則，而應(yīng)該把失地農(nóng)民作為城鎮(zhèn)市民，以讓他們“擁有城市市民平均生活水平”為原則進(jìn)行補(bǔ)償#65377;

其次，合理確定補(bǔ)償范圍，目前我國的土地補(bǔ)償范圍過窄#65377;而根據(jù)現(xiàn)代征收補(bǔ)償理論，征收補(bǔ)償范圍應(yīng)包括因征收而直接造成的一切財(cái)產(chǎn)損失#65377;借鑒國外的有關(guān)補(bǔ)償理論，我國的土地征收補(bǔ)償應(yīng)該包括兩部分:土地征收費(fèi)和土地賠償費(fèi)#65377;土地征收費(fèi)以被征收的土地“公平市場價(jià)格”來確定，土地賠償則要充分考慮被征地者的生存發(fā)展權(quán)，增加土地經(jīng)營損失補(bǔ)償和殘地補(bǔ)償，甚至還要包括非經(jīng)濟(jì)損失，如新的生活環(huán)境上的不適應(yīng)，精神上的痛苦等#65377;

最后，應(yīng)完善土地征收補(bǔ)償程序，增加上訴程序，完善征收補(bǔ)償方案的決定程序，增加調(diào)查#65380;聽證#65380;談判#65380;申訴#65380;仲裁的規(guī)定#65377;保護(hù)和加強(qiáng)農(nóng)民的合法土地產(chǎn)權(quán)#65377;作為征地利害關(guān)系人的集體和農(nóng)民對土地征收有知情權(quán)#65380;協(xié)商權(quán)和上訴權(quán)，他們應(yīng)該參與到整個(gè)征收過程中來，針對不合理的征地情況，農(nóng)民集體有上訴的權(quán)利并能在相關(guān)的申訴機(jī)構(gòu)中實(shí)現(xiàn)其作為土地所有人或土地承包人的權(quán)利#65377;

3.合理分配土地發(fā)展帶來的土地增值收益

農(nóng)地轉(zhuǎn)變用途之后的土地增值即土地發(fā)展收益，應(yīng)該在農(nóng)民和國家政府之間進(jìn)行合理分配#65377;在目前的土地產(chǎn)權(quán)#65380;土地征收及補(bǔ)償框架下，我國土地征收常常是低價(jià)從農(nóng)民手中征得，轉(zhuǎn)手高價(jià)出讓，從而在由低收益的農(nóng)地轉(zhuǎn)為高收益建設(shè)用地時(shí)，剝奪了農(nóng)民應(yīng)得的土地增值權(quán)益#65377;但按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則，土地發(fā)展權(quán)歸全社會公共所有，理由是土地增值主要來源于地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，而地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長則得益于地區(qū)公眾勞動#65380;基礎(chǔ)設(shè)施的公共投資#65380;政府公共補(bǔ)貼及各種優(yōu)惠政策扶持等#65377;故土地增值部分應(yīng)該由全社會共同擁有，也理應(yīng)包括農(nóng)民#65377;政府可以將土地收益中的相當(dāng)部分納入農(nóng)民的社會保險(xiǎn)基金#65380;醫(yī)療保險(xiǎn)基金和養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，以維護(hù)失地農(nóng)民利益#65377;土地用途轉(zhuǎn)變實(shí)屬土地發(fā)展權(quán)的問題，我國有關(guān)土地方面的法律沒有明確設(shè)立“土地發(fā)展權(quán)”的權(quán)利種類，也沒有對土地發(fā)展權(quán)或其內(nèi)容與歸屬作出統(tǒng)一而清晰的規(guī)定，即土地發(fā)展權(quán)在我國的相關(guān)制度安排中處于“缺位”狀態(tài)#65377;土地發(fā)展權(quán)的“缺失”使得土地發(fā)展權(quán)益分配存在“無法可依”的境況#65377;因此，盡快設(shè)立土地發(fā)展權(quán)，完善包括土地產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的土地征收制度仍然是當(dāng)務(wù)之急#65377;

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