摘要:中國加入WTO后，民營化已經(jīng)成為中國自來水行業(yè)改革的新取向#65377;公共選擇理論和新公共管理理論#65380;政府規(guī)制和政府再造理論的不斷發(fā)展和完善為自來水行業(yè)民營化改革提供了理論基礎(chǔ)，而現(xiàn)行自來水行業(yè)存在的主要弊端#65380;民營化改革的優(yōu)勢和法律法規(guī)的不斷完善，不僅使民營化改革已經(jīng)成為一種必然趨勢，更加快了自來水行業(yè)的民營化進(jìn)程#65377;

關(guān)鍵詞:自來水行業(yè);民營化;政府改革

中圖分類號:F407.9 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1673-291X(2007)06-0021-03

中國自來水行業(yè)作為公用事業(yè)，一直以來被稱作經(jīng)濟(jì)體制改革尚未觸及的最后一個自然壟斷領(lǐng)域，是市場經(jīng)濟(jì)的“邊疆”#65377;近幾年來，隨著改革的不斷深入，市場制度和民營部門開始不斷進(jìn)入從前被國有部門壟斷的一個個領(lǐng)域#65377;從2001年底中國加入WTO之后開始，國家相繼出臺了多項推動自來水等公用事業(yè)行業(yè)市場化#65380;民營化政策，中國開始了自來水行業(yè)民營化的進(jìn)程#65377;特別是黨的十六屆三中全會進(jìn)一步提出“要大力發(fā)展和積極引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)”#65380;“放寬市場準(zhǔn)入#65380;允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施#65380;公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域”，更加快了中國自來水行業(yè)民營化的進(jìn)程#65377;可以說當(dāng)前以特許經(jīng)營模式為主的自來水行業(yè)民營化和市場化改革正在逐步展開#65377;

１ 相關(guān)概念的界定

經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論認(rèn)為，公用事業(yè)(pubic utilities)是指郵政#65380;電信#65380;供電#65380;供水#65380;供熱和公共交通等為公眾提供產(chǎn)品#65380;服務(wù)或由公眾使用的業(yè)務(wù)或行業(yè)#65377;其中，自來水行業(yè)是典型的公用事業(yè)行業(yè)，它是和人們生產(chǎn)和生活密切相關(guān)的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，其業(yè)務(wù)主要包括自來水的生產(chǎn)和供應(yīng)#65380;排水和污水處理等，這些業(yè)務(wù)形成了一個相對封閉的產(chǎn)業(yè)鏈#65377;自來水行業(yè)屬于自然壟斷性行業(yè)，與一般競爭性行業(yè)相比，具有不可替代性#65380;消費上的兼容性#65380;地域性#65380;公益性#65380;規(guī)模性等基本特征#65377;

自來水行業(yè)民營化，廣義上可以界定為自來水行業(yè)“更多依靠民間機(jī)構(gòu)#65380;更少依賴政府來滿足公眾的需求#65377;”民營化主要是針對自來水行業(yè)只能由國家來生產(chǎn)和經(jīng)營的傳統(tǒng)觀念，強(qiáng)調(diào)民間資本也應(yīng)該可以進(jìn)入該領(lǐng)域，將國有公營的自來水行業(yè)的所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移到民間，在公用事業(yè)領(lǐng)域引入真正的市場機(jī)制#65377;

要正確理解民營化的概念，還必須搞清楚非國有化#65380;市場化#65380;產(chǎn)業(yè)化等幾個基本概念#65377;非國有化主要是為了避免政治上的麻煩，不直接使用“私有化”這個概念#65377;自來水行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)本應(yīng)由政府來提供，即使將部分所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移到民間由民間直接經(jīng)營，政府還要有重要的監(jiān)管責(zé)任，因此，叫非國有化，而叫私有化顯然是不恰當(dāng)?shù)?65377;市場化主要針對以往自來水行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)完全靠國家計劃統(tǒng)一安排和提供，轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)通過市場競爭的方式，提供產(chǎn)品和服務(wù)#65380;提高服務(wù)水平和生產(chǎn)效率#65377;而產(chǎn)業(yè)化主要是針對自來水行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)價格機(jī)制僵硬，政府#65380;企業(yè)#65380;消費者之間缺乏互動機(jī)制，強(qiáng)調(diào)購買#65380;交易#65380;成本#65380;投入產(chǎn)出等觀念#65377;民營化#65380;非國有化#65380;市場化#65380;產(chǎn)業(yè)化等概念雖然不同，但其實質(zhì)卻可以簡單地概括為“政府引導(dǎo)#65380;社會參與#65380;市場運作”#65377;

自來水行業(yè)民營化只是世界各國民營化進(jìn)程中的一部分，之所以對自來水行業(yè)民營化給予特殊關(guān)注，是由自來水行業(yè)本身的特點決定的#65377;一是自來水行業(yè)是民眾所必須，特別是水質(zhì)好壞關(guān)系民眾健康，需要審慎對待;二是作為計劃經(jīng)濟(jì)的最后領(lǐng)地，自來水行業(yè)民營化改革相對于其他領(lǐng)域的改革相對滯后;三是人們在討論民營化時總是小心翼翼的，討論的民營化含義也是狹義的，主要是指將國有公營的自來水行業(yè)的所有權(quán)或者經(jīng)營權(quán)全部或者部分地向民間轉(zhuǎn)移，從而引入市場機(jī)制;四是民營化改革所需要的法律制度保障方面的改革才剛剛起步，在民營化改革過程中顯得依據(jù)不足#65377;可見，民營化改革是自來水行業(yè)改革的必然趨勢，需要我們積極探索改革的有益方式，并給予特別關(guān)注#65377;

２ 公用事業(yè)民營化改革的理論基礎(chǔ)

自來水行業(yè)等公用事業(yè)民營化的理論基礎(chǔ)是由米爾頓·弗里德曼奠定的，他的《資本主義與自由》#65380;《自由選擇》兩本捍衛(wèi)自由市場的力作，為自來水行業(yè)民營化改革提供了強(qiáng)有力的理論支撐#65377;20世紀(jì)七八十年代以來，彼得·德魯克#65380;薩瓦斯(美國“民營化”大師，公用事業(yè)民營化理論的直接倡導(dǎo)者和先驅(qū))#65380;普爾#65380;斯潘等人的研究和著作，都對自來水行業(yè)民營化改革起到了推動作用#65377;

2.1 自來水行業(yè)既具備生產(chǎn)階段引入競爭所需要的條件，又具備供給階段進(jìn)行壟斷經(jīng)營的基礎(chǔ)，這為民營化提供了可能#65377;

不可否認(rèn)，作為特殊的自然壟斷產(chǎn)業(yè)，自來水行業(yè)具有獨特的契約問題——因巨額專用投資產(chǎn)生的沉淀成本削弱了市場競爭的功效#65377;但自來水行業(yè)提供的商品或者服務(wù)所具有的排他性#65380;消費公平性#65380;生產(chǎn)環(huán)節(jié)可分性以及現(xiàn)代人民生活必需性，使其與一般商品的生產(chǎn)與消費#65380;供給與需求完全相同#65377;這說明，自來水行業(yè)具備引入民間資本和市場競爭的必要條件:一方面，自來水行業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)可以定價，經(jīng)企業(yè)按照商業(yè)原則和實際需求作出生產(chǎn)或消費的決策和選擇，只要預(yù)期可以獲利，企業(yè)(包括民營企業(yè))就可以生產(chǎn)和提供自來水產(chǎn)品和服務(wù);另一方面，低廉的價格#65380;良好的服務(wù)是消費者的永恒追求，一般消費者都會選擇資質(zhì)較好#65380;價格低廉#65380;服務(wù)滿意的企業(yè)，自來水行業(yè)也不例外#65377;但需要強(qiáng)調(diào)一點，政府允許自來水行業(yè)民營化，決不意味著政府在此方面責(zé)任的讓渡#65377;由于自來水行業(yè)依靠固定的管線網(wǎng)絡(luò)提供產(chǎn)品和服務(wù)，加之自來水與百姓生活密切，政府必須對自來水的生產(chǎn)和供給進(jìn)行有效的監(jiān)管，以避免民營化后給社會經(jīng)濟(jì)以及人民生活帶來負(fù)面影響#65377;

2.2 公共選擇理論和新公共管理理論的不斷發(fā)展是自來水行業(yè)民營化改革的直接理論來源#65377;

公共選擇理論和新公共管理理論是當(dāng)代公共行政管理改革的主導(dǎo)理論#65377;公共選擇理論(public choice)揭示了與市場選擇相對的公共領(lǐng)域的選擇問題，并試圖從政府與社會的互動關(guān)系中尋求公共產(chǎn)品生產(chǎn)問題的答案#65377;該理論認(rèn)為，沒有任何理由可以證明自來水行業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)必須由政府和機(jī)構(gòu)來提供，政府應(yīng)盡量不直接干預(yù)企業(yè)的微觀經(jīng)濟(jì)活動，而應(yīng)該更多地發(fā)揮市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用#65377;也只有這樣，才能解決市場失靈和政府失靈的問題#65377;總之，“公共選擇運動指出了官僚組織的某些問題，提出了一種可供選擇的方法，它為公共部門退出某些生活領(lǐng)域提供了理論依據(jù)#65377;”

新公共管理理論是20世紀(jì)70年代末西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界興起的一個新的研究領(lǐng)域，它為自來水行業(yè)民營化改革提供了又一理論支持#65377;該理論最顯著的特征是將市場機(jī)制引入政治領(lǐng)域#65377;該理論認(rèn)為，公共部門和私人部門之間的管理不存在實質(zhì)性的差異，主張將市場機(jī)制引入政府內(nèi)部，并將在私人部門被證明行之有效的成功經(jīng)驗引入政府部門，提高政府部門的管理績效和水平#65377;該理論主張應(yīng)打破由公共部門壟斷公共產(chǎn)品和服務(wù)的局面，讓更多的民營部門參與公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，從而提高公共產(chǎn)品的質(zhì)量和效率#65377;正如薩瓦斯所說:“它是一系列創(chuàng)造性改革的通用標(biāo)簽，其最顯著的特征就是將市場機(jī)制引入政治領(lǐng)域#65377;民營化顯然屬于新公共管理理論的主流，體現(xiàn)了新公共管理理論的所有特征#65377;從這個意義上說，民營化就是新公共管理理論#65377;”

2.3 政府規(guī)制#65380;政府再造等政府改革基本理論的不斷發(fā)展和完善為城市公用事業(yè)民營化改革提供了直接理論依據(jù)#65377;

現(xiàn)代政府改革理論最具有代表性的就是政府規(guī)制理論和政府再造理論#65377;其中，現(xiàn)代政府規(guī)制理論主張政府應(yīng)該不斷放松規(guī)制，在自來水行業(yè)將大量的經(jīng)營性職能以承包合同#65380;特許經(jīng)營等方式外包給私人企業(yè)，在其生產(chǎn)和經(jīng)營過程中不斷引入市場機(jī)制，管理方式也由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理#65377;而政府再造理論則主張在政府管理中引入市場導(dǎo)向的價值觀，以為公民提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)為目標(biāo)#65377;其典型代表，一是奧斯本·蓋布勒提出的企業(yè)化政府模式，核心是把市場機(jī)制引入政府管理，可以說是用市場機(jī)制重塑政府形象的典范;二是彼得斯提出的未來政府的幾種戰(zhàn)略構(gòu)想和模式，即市場化政府#65380;參與式政府#65380;彈性化政府，這幾種未來的政府模式的核心要素都是降低政府，尤其是職業(yè)公務(wù)員在社會中的作用;三是第三部門理論主張由不以盈利為目的的民間組織承擔(dān)公益性的社會服務(wù)職能，建立位于政府和私人之間的非政府組織;四是公私伙伴關(guān)系理論，主張將政府與私人的管理與被管理關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠降鹊暮献骰锇殛P(guān)系#65377;可見，這些政府改革的基本理論的實質(zhì)與民營化的實質(zhì)是一致的，即政府引導(dǎo)#65380;社會參與#65380;市場運作#65377;

３ 城市公用事業(yè)民營化改革的現(xiàn)實要求

自新中國成立以來，我國一直把自來水行業(yè)視為公益性事業(yè)，與長期以來的低工資政策相適應(yīng)，自來水行業(yè)一直采取的是“多虧多補(bǔ)#65380;少虧少補(bǔ)#65380;不虧不補(bǔ)”的低價格#65380;高財政補(bǔ)貼的機(jī)制，價格基本上不受供求關(guān)系和成本變動的影響#65377;隨之而來的績效不佳現(xiàn)象也日漸顯現(xiàn)，如生產(chǎn)效率低下#65380;產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量低下#65380;資本投入不足#65380;管理方法落后等，一度使我國自來水行業(yè)的發(fā)展陷入舉步維艱的境地#65377;自來水行業(yè)民營化改革勢在必行#65377;這主要是由以下兩個方面的因素所決定的，一是現(xiàn)行自來水行業(yè)存在的主要弊端;二是民營化改革在吸納投資#65380;提高資本運營效率等方面表現(xiàn)出來的強(qiáng)大優(yōu)勢#65377;

3.1 現(xiàn)行自來水行業(yè)存在的主要弊端

第一，虧損經(jīng)營，財政補(bǔ)貼沉重#65377;目前，我國自來水行業(yè)普遍存在虧損運營的現(xiàn)象#65377;其主要原因有自來水行業(yè)不合理的價格形成機(jī)制，原材料#65380;燃料#65380;勞務(wù)成本上升較快，經(jīng)營管理不善，設(shè)備老化更新較慢等，加之自來水行業(yè)一般都具有一定的福利性和公益性特征，使得自來水行業(yè)自身的改革舉步維艱#65377;為了維持社會穩(wěn)定，地方政府和財政無可奈何地背負(fù)起了補(bǔ)貼虧損的沉重包袱#65377;據(jù)統(tǒng)計，2002—2005年，自來水行業(yè)實現(xiàn)的銷售利潤率均為-1%左右，全行業(yè)凈資產(chǎn)收益率為-0.15%左右，有將近50%的企業(yè)虧損#65377;另外，當(dāng)前我國自來水行業(yè)投資融資主體單一，雖然近幾年國家對自來水行業(yè)投資力度不斷加大，但還是難以滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善人民生活的需要#65377;對于自來水行業(yè)來說，資金不足仍然是最主要的問題，企業(yè)虧損狀況得不到根本扭轉(zhuǎn)，加之政府財政近幾年投入不足，使得自來水行業(yè)經(jīng)營更加困難，尋求新的投融資渠道是當(dāng)務(wù)之急#65377;

第二，自來水行業(yè)缺乏積極性#65380;主動性#65380;創(chuàng)造性，導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)效率低下，服務(wù)質(zhì)量差#65377;自來水行業(yè)原則上屬于自然壟斷行業(yè)，其生產(chǎn)#65380;經(jīng)營#65380;投資等重大企業(yè)活動和決策都必須由政府安排;產(chǎn)品和服務(wù)的價格也完全由政府制定，企業(yè)沒有任何的自主權(quán);經(jīng)營者由代表政府意志的公用事業(yè)局委派和考核;虧損也通過公用事業(yè)局獲取財政補(bǔ)貼……也就是說，當(dāng)前的自來水行業(yè)還籠罩著濃厚的計劃經(jīng)濟(jì)色彩#65377;其直接結(jié)果就是嚴(yán)重壓抑了自來水企業(yè)和職工群眾的積極性#65380;主動性#65380;創(chuàng)造性，服務(wù)質(zhì)量較差#65377;部分自來水企業(yè)只把滿足最基本的供求作為經(jīng)營目標(biāo)，企業(yè)不敢也不愿多投入，不愿擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，不愿進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，寧可讓現(xiàn)有的生產(chǎn)設(shè)備閑置，從而導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)效率低下#65377;加之，政府介入#65380;政府壟斷#65380;缺乏競爭#65380;冗員過多以及缺乏責(zé)任機(jī)制#65380;監(jiān)督機(jī)制和激勵機(jī)制，從而導(dǎo)致自來水行業(yè)擔(dān)負(fù)了一些本不該擔(dān)負(fù)的責(zé)任，導(dǎo)致生產(chǎn)效率低下#65380;服務(wù)質(zhì)量低劣#65377;

3.2 自來水行業(yè)民營化改革的優(yōu)勢

第一，吸納社會閑置資金，拓寬自來水行業(yè)投融資渠道，減輕國家財政負(fù)擔(dān)#65377;在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，有兩個明顯的趨勢:一是城鎮(zhèn)化發(fā)展速度，預(yù)計到2030年我國將有50%的人口變成城鎮(zhèn)人口;二是建設(shè)小康社會，黨的十六大明確提出，到2020年全面建設(shè)小康社會，這時的小康社會不僅是城鎮(zhèn)的小康，更重要的是農(nóng)村的小康，農(nóng)村也將逐步建立和城鎮(zhèn)一樣的自來水基礎(chǔ)設(shè)施#65377;現(xiàn)有的自來水行業(yè)很難滿足我國城鎮(zhèn)化建設(shè)和小康社會建設(shè)不斷加快的需要，這就需要不斷加大自來水行業(yè)建設(shè)和投資的力度#65377;從目前情況而言，單靠政府融資是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)當(dāng)充分利用民間存在的大量閑置資金，一方面拓寬了自來水行業(yè)的投融資渠道，解決了政府投入不足#65380;資金緊張的問題;另一方面也為廣大的民間資本提供了發(fā)展機(jī)遇#65377;自來水行業(yè)雖是自然壟斷行業(yè)，利潤不高，但市場廣闊且收益穩(wěn)定，風(fēng)險比較低，民間資本可以進(jìn)入且有利可圖，發(fā)展前景比較廣闊#65377;九屆人大一次會議上，憲法修正案把非國有經(jīng)濟(jì)成分當(dāng)作社會主義經(jīng)濟(jì)的重要組成部分寫進(jìn)了憲法，這為民間資本參與自來水等公用事業(yè)提供了法律上的保障，而自來水等公用事業(yè)的改革又為民間資本的參與提供了現(xiàn)實的契機(jī)，這無疑極大地調(diào)動了民間資本參與自來水行業(yè)的積極性#65377;

第二，民間資本的參與，可以提高企業(yè)的運營效率和服務(wù)質(zhì)量#65377;民營資本的參與，意味著在自來水行業(yè)引入了有效的競爭機(jī)制，徹底打破了“公共物品”的壟斷性供給，徹底改變了政企不分的格局，使自來水行業(yè)的產(chǎn)權(quán)明晰化，特別是價格機(jī)制的引入#65380;通過政府職能轉(zhuǎn)換#65380;風(fēng)險的合理分配機(jī)制，可以有效保證投資運營效率的提高#65377;同時，自來水行業(yè)民營化后能夠為公民提供更好的服務(wù)#65377;因為自來水行業(yè)民營化能增強(qiáng)自來水經(jīng)營主體的競爭意識，對現(xiàn)有的自來水行業(yè)帶來一種無形的壓力，并迫使它們提高產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，改善服務(wù)態(tài)度，提高服務(wù)質(zhì)量#65377;特別是在構(gòu)建小康社會的過程中，隨著人們生活水平的不斷提高，人們越來越追求高質(zhì)量的服務(wù)，這也要求自來水行業(yè)改變其現(xiàn)有的服務(wù)狀況，提高服務(wù)的質(zhì)量和客戶對企業(yè)的忠誠度#65377;

４ 自來水行業(yè)民營化改革的法律依據(jù)

相關(guān)法律#65380;法規(guī)#65380;政策紛紛出臺，為自來水行業(yè)民營化創(chuàng)造了條件#65377;例如，2001年12月11日，國家計委發(fā)出了《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見的通知》，指出要“逐步放寬投資領(lǐng)域#65377;”“除國家有特殊規(guī)定的以外，凡是鼓勵和允許外商投資進(jìn)入的領(lǐng)域，均鼓勵和允許民間投資進(jìn)入;鼓勵和引導(dǎo)民間投資以獨資#65380;合作#65380;聯(lián)營#65380;參股#65380;特許經(jīng)營等方式，參與經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項目建設(shè)#65377;”2002年1月，國家計委發(fā)出《“十五”期間加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的意見》，指出要積極鼓勵非國有經(jīng)濟(jì)在更廣泛的領(lǐng)域參與服務(wù)業(yè)發(fā)展，放寬公用事業(yè)等行業(yè)的市場準(zhǔn)入#65377;國家計委在2002年3月4日公布新的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)》中，原禁止外商投資的電信和燃?xì)?65380;熱力#65380;供排水等城市管網(wǎng)首次被列為對外開放領(lǐng)域，國家在城市公用事業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)擴(kuò)大開放政策逐步到位#65377;中華人民共和國建設(shè)部2002年12月27日出臺的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》要求，以促進(jìn)市政公用行業(yè)發(fā)展為目的，加快推進(jìn)市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程，引入競爭機(jī)制，建立政府特許經(jīng)營制度，盡快形成與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的市政公用行業(yè)市場體系，推動全面建設(shè)小康社會#65377;鼓勵社會資金#65380;外國資本采取獨資#65380;合資#65380;合作等多種形式，參與市政公用設(shè)施的建設(shè)，形成多元化的投資結(jié)構(gòu)#65377;以上這些政策#65380;法律和法規(guī)的出臺為自來水行業(yè)民營化改革打開了廣闊通途，從此，自來水行業(yè)的民營化改革走上了有法可依的健康發(fā)展道路，在實踐中也逐步形成了深圳模式#65380;長沙模式#65380;沈陽模式等民營化改革的具體方案，為自來水行業(yè)的民營化改革提供了豐富的實踐經(jīng)驗#65377;

總之，自來水行業(yè)民營化改革已經(jīng)成為一種必然趨勢#65377;但我們也應(yīng)該清楚地看到，自來水行業(yè)民營化改革又是一項系統(tǒng)的工程，是一個涉及面極廣的需要更多的改革配套運行的復(fù)雜的動態(tài)系統(tǒng)工程，需要科學(xué)的指導(dǎo)，需要全社會的共同努力，需要政治#65380;經(jīng)濟(jì)#65380;社會#65380;文化等方面的互動和相互促進(jìn)，這就決定了我國自來水行業(yè)民營化改革是一個漸進(jìn)和緩慢的過程，需要有計劃有步驟的推進(jìn)#65377;

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