摘要:現(xiàn)行的失地農(nóng)民補(bǔ)償安置政策不合理，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，不利于保護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益#65377;通過對合肥市與常州市失農(nóng)民補(bǔ)償安置和社會保障政策比較分析，指出了兩市政策差異的原因，提出了針對失地農(nóng)民的政策建議#65377;目的在于為合肥市政府決策時提供一些參考意見，切實(shí)重視并提高失地農(nóng)民的各項(xiàng)待遇，使他們的生活水平與失地前相比不至于下降，這樣有利于維護(hù)社會穩(wěn)定，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會#65377;

關(guān)鍵詞:失地農(nóng)民;補(bǔ)償安置;社會保障;比較分析

中圖分類號:F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1673-291X(2007)06-0041-03

一、引言

近年來，我國城市化進(jìn)程中農(nóng)民權(quán)益的保障問題越來越引起廣泛關(guān)注#65377;據(jù)專家估計(jì)，1990—2003年的13年間失地農(nóng)民的數(shù)量至少達(dá)6 500萬人，而且每年以250～300萬的人數(shù)遞增#65377;土地被征用后的農(nóng)民，既不同于傳統(tǒng)意義上的城鎮(zhèn)居民，也不同于傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村村民，成為“種田無地#65380;就業(yè)無崗#65380;社保無份”的特殊群體#65377;由于失地所產(chǎn)生的生活#65380;就業(yè)和子女教育等社會保障問題出現(xiàn)制度性缺失，由此引發(fā)的社會矛盾和問題也越來越多#65377;

隨著合肥市社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，合肥市在城市化過程中征用了較多的農(nóng)民土地，失地農(nóng)民的社會保障問題也突現(xiàn)出來#65377;妥善解決失地農(nóng)民的生活，有利于合肥市城市化進(jìn)程的順利進(jìn)行，同時也有利于保持合肥市社會穩(wěn)定#65377;

二、合肥市和常州市失地農(nóng)民補(bǔ)償安置政策比較

目前，合肥市已相繼出臺《合肥市征用集體所有土地暫行辦法》#65380;《合肥市區(qū)失地農(nóng)民基本生活保障實(shí)施辦法》和《失地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保障實(shí)施細(xì)則》#65377;

常州市失地農(nóng)民補(bǔ)償安置和社會保障方面的政策主要有:《常州市征地補(bǔ)償和失地農(nóng)民基本生活保障試行辦法》和《常州市征地房屋拆遷安置及地上附著物補(bǔ)償管理辦法》#65377;

合肥市和常州市失地農(nóng)民補(bǔ)償安置政策比較:

在土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上，合肥市是按土地的不同分類標(biāo)準(zhǔn)來確定;常州市則采用的是按土地年產(chǎn)值的相應(yīng)倍數(shù)確定#65377;在安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)確定上，合肥市規(guī)定16周歲以上(含16周歲)的3萬元/人，其中1.8萬元作為養(yǎng)老保險專項(xiàng)基金，剩下的1.2萬元作為自謀職業(yè)補(bǔ)助費(fèi)#65377;根據(jù)我們的計(jì)算，常州市16周歲以上的約2.1萬元/人，全部進(jìn)入個人賬戶#65377;

三、合肥市和常州市失地農(nóng)民養(yǎng)老保障政策比較

合肥市和常州市失地農(nóng)民養(yǎng)老保障政策比較:

在失地農(nóng)民是否與城鎮(zhèn)職工同等待遇的問題上，這兩個城市都將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工社保體系，使其享受與城鎮(zhèn)職工相同的醫(yī)療#65380;失業(yè)#65380;基本生活保障和養(yǎng)老待遇#65377;

在養(yǎng)老保險水平上，常州市和合肥市的政策相同，基本生活保障費(fèi)(政府補(bǔ)助)標(biāo)準(zhǔn)100元/月，個人賬戶養(yǎng)老金為退休時個人賬戶全部儲存額除以120;兩個城市的繳費(fèi)額卻相差很多?熏合肥市為1.80萬元，常州市為3.62萬元#65377;

在養(yǎng)老保險參保條件上，兩市都是將失地農(nóng)民劃分為各個不同年齡段，根據(jù)不同年齡段采取不同標(biāo)準(zhǔn)，但在年齡的分段標(biāo)準(zhǔn)上又有不同#65377;合肥市將被征地人員劃分為四個年齡階段，常州市則劃分為三個階段#65377;在參保年齡和領(lǐng)取年齡上，兩市的標(biāo)準(zhǔn)也不一樣#65377;

四、合肥市和常州市政策差異的原因分析

我們查找了合肥市和常州市的《2005年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，對全市生產(chǎn)總值#65380;人均生產(chǎn)總值#65380;地方財(cái)政收入#65380;財(cái)政支出#65380;全市總?cè)丝?65380;城鎮(zhèn)人口#65380;農(nóng)業(yè)人口#65380;城鎮(zhèn)居民人均可支配收入#65380;農(nóng)民人均純收入和社會保障支出的數(shù)據(jù)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)和比較，如表3所示:

首先，由表3可以看出，兩個城市中社會保障支出占財(cái)政總支出的比例分別為:合肥市7.42%#65380;常州市22.64%#65377;可見，合肥市社會保障支出與常州市相比相差甚遠(yuǎn)#65377;經(jīng)過比較和分析，再結(jié)合現(xiàn)階段合肥市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平，我們認(rèn)為，對合肥市來說，現(xiàn)階段政府財(cái)政再增加對失地農(nóng)民社會保障和基本生活保障的投入，完全是有能力的#65377;

其次，兩個城市的“城市化水平”分別為:合肥市40.58%#65380;常州市47.36%，而世界發(fā)達(dá)國家城市化水平已經(jīng)達(dá)到70%～80%，即使是與我國發(fā)展水平相近的國家城市化水平也達(dá)到了48%[1]#65377;這表明，在未來的一段時間內(nèi)，合肥市城市化建設(shè)的進(jìn)程還將加快，征地政策的好壞會直接影響著這一群體被征地后的生活和思想的穩(wěn)定#65377;

再次，在人均生產(chǎn)總值方面，常州市幾乎是合肥市的兩倍#65377;可見大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，切實(shí)提高失地農(nóng)民的人均收入，仍然是合肥市政府的頭等大事#65377;

五、政策建議

1.政府應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，公平地對待失地農(nóng)民

根據(jù)我們對以上兩個城市失地農(nóng)民土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)#65380;失地農(nóng)民月基本生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)以及針對失地農(nóng)民試行的各種辦法和政策的比較中可以看出，目前失地農(nóng)民養(yǎng)老保障給付水平依然很低，原因源于政府對失地農(nóng)民傳統(tǒng)的認(rèn)知觀念#65377;其一，認(rèn)為農(nóng)民養(yǎng)老保障水平應(yīng)與不發(fā)達(dá)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相適應(yīng);其二，認(rèn)為政府對失地農(nóng)民養(yǎng)老保障給付水平如果確定較高，會增加政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)#65377;失地農(nóng)民是我國城市化和工業(yè)化過程中產(chǎn)生的一個特殊弱勢群體，作為政府部門，應(yīng)該改變傳統(tǒng)的認(rèn)知觀念，否則很可能為未來社會造就大批新的貧困階層，增加社會的不穩(wěn)定因素，不利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會#65377;

2.嚴(yán)格貫徹用土地?fù)Q社保模式，切實(shí)保障失地農(nóng)民長遠(yuǎn)利益

這種征地模式的基本內(nèi)容是，政府按照法律規(guī)定的程序和批準(zhǔn)權(quán)限，將農(nóng)村集體所有土地征為國有土地后，依法給予失地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合理補(bǔ)償，建立失地農(nóng)民基本生活保障資金，專項(xiàng)用于失地農(nóng)民的基本生活保障#65377;這種征地模式，可以較好地彌補(bǔ)貨幣補(bǔ)償和實(shí)物補(bǔ)償?shù)娜毕?，“土地?fù)Q社保”制度在各地的實(shí)施，較為有效地保障了農(nóng)民的長期利益，這對于維護(hù)社會穩(wěn)定具有十分重要的意義#65377;在現(xiàn)階段，無論是理論界還是各級政府，都普遍看好這種模式#65377;此外，還有以“土地?fù)Q股份”的南海模式，以及以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向外轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，其收益是以縣#65380;鄉(xiāng)#65380;村三級分成的“蕪湖模式”#65377;這三種模式都是農(nóng)村集體土地市場化的積極探索#65377;在實(shí)踐中都收到了比較好的效果#65377;當(dāng)然，這三種模式也都有自身的缺陷#65377;如何發(fā)揮這三種模式的優(yōu)點(diǎn)，克服他們的缺點(diǎn)，還需要在實(shí)踐中不斷修正完善#65377;

3.合理增加失地農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)與安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)

據(jù)有關(guān)部門調(diào)查表明，如果以成本價(征地價加各級政府收取的各類稅費(fèi))為100，農(nóng)民只得5%～10%，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)得25%～30%，60%～70%為政府以及各級部門所得[2]#65377;從表1中可以看出，兩個城市的補(bǔ)償安置費(fèi)用偏低，對于把土地看作生活來源的農(nóng)民來說，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能保證他們的溫飽，在他們失去土地以后就承擔(dān)著失地和利益流失雙重?fù)p失#65377;我們在對合肥市郊的失地農(nóng)民做問卷調(diào)查的結(jié)果也顯示，農(nóng)民對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)非常不滿意，要求提高土地補(bǔ)償費(fèi)與安置補(bǔ)助費(fèi)#65377;針對這樣的問題我們認(rèn)為可以從下面四個方面進(jìn)行考慮:第一，改進(jìn)補(bǔ)償測算方法#65377;應(yīng)該將被征用的土地價值與市場的價值進(jìn)行比較#65377;第二，加大分配給農(nóng)民的比例幅度#65377;將土地補(bǔ)償費(fèi)的分配比例重新調(diào)整，加大發(fā)放給農(nóng)民的比例;或者讓農(nóng)民了解并參與到留作集體經(jīng)濟(jì)組織所用的補(bǔ)償費(fèi)的用途中去#65377;第三，建立土地入市交易制度#65377;運(yùn)用市場機(jī)制對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行合理的直接補(bǔ)償#65377;第四，農(nóng)民有權(quán)要求土地補(bǔ)償聽證#65377;讓農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的擁有者在法律上有資格作為土地交易的一方，有權(quán)參加討價還價#65377;

4.完善失地農(nóng)民的社會保障體系，適當(dāng)提高養(yǎng)老保險水平

首先，應(yīng)當(dāng)建立既能保障失地農(nóng)民當(dāng)前的基本生活，又能保障其可持續(xù)發(fā)展的補(bǔ)償機(jī)制#65377;當(dāng)前，建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，對保護(hù)農(nóng)民利益重大，且刻不容緩[3]#65377;失地農(nóng)民基本生活保障水平的確定，客觀上取決于兩個主體的財(cái)力，一是政府財(cái)力，二是失地農(nóng)民個人(包括村集體)的財(cái)力#65377;因此，要想提高失地農(nóng)民保障標(biāo)準(zhǔn)，一方面要在政府財(cái)力許可的范圍內(nèi)，提高絕對發(fā)放標(biāo)準(zhǔn);另一方面，失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障制度可實(shí)行“低門檻#65380;低保障#65380;廣覆蓋”三原則，在基本保險的基礎(chǔ)上采用“個人賬戶”的方式，多繳多得，確保失地農(nóng)民均可參保#65377;

其次，建立多元化的社會保險費(fèi)用籌集機(jī)制#65377;合肥市土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，應(yīng)當(dāng)成為失地農(nóng)民養(yǎng)老保險#65380;醫(yī)療保險及就業(yè)保障基金的主要來源#65377;同時，按失地農(nóng)民的實(shí)際社會安置成本，由國家和地方政府按一定比例劃出一部分，支持建立失地農(nóng)民的社會保險制度#65377;

再次，將失地農(nóng)民納入社會保障體系#65377;城鄉(xiāng)制度之間如何銜接和過渡，并融合為一個城鄉(xiāng)一體的基本養(yǎng)老保障制度是新制度設(shè)計(jì)中需要面對的問題#65377;目前，應(yīng)盡快將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對接#65377;城鎮(zhèn)養(yǎng)老#65380;醫(yī)療#65380;低保應(yīng)擴(kuò)大覆蓋面，首先覆蓋失地農(nóng)民，特別是對于過去補(bǔ)償過低的失地農(nóng)民#65377;

5.加強(qiáng)對失地農(nóng)民培訓(xùn)，提高他們的就業(yè)能力

就業(yè)是民生之本，失地農(nóng)民再就業(yè)工作，是社會就業(yè)和再就業(yè)工作的重要組成部分[4]#65377;對失地農(nóng)民實(shí)行培訓(xùn)與就業(yè)優(yōu)惠政策，將失地農(nóng)民與下崗職工合并管理，建立再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，培訓(xùn)再就業(yè)技能，增強(qiáng)就業(yè)競爭力#65377;政府應(yīng)針對被征地的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員制定專門的培訓(xùn)計(jì)劃，并列出專門的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)和使用方法;積極鼓勵用地企業(yè)就地招工;對失地農(nóng)民從事個體經(jīng)營#65380;自謀職業(yè)的，要參照鼓勵城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)的政策在稅收#65380;工商等方面給予政策扶持，可考慮建立專項(xiàng)扶持基金#65377;

綜上所述，我們希望通過對合肥市和常州市失地農(nóng)民補(bǔ)償安置政策和社會保障政策比較分析，對合肥市失地農(nóng)民的政策方面的制定給予一定的參考#65377;當(dāng)前，合肥市政府應(yīng)加大對失地農(nóng)民社會保障方面的投入力度，使失地農(nóng)民的基本生活保障水平應(yīng)與城鎮(zhèn)職工最低工資#65380;最低生活保障接軌，使失地農(nóng)民的安置補(bǔ)助費(fèi)和基本生活保障費(fèi)真正成為他們生活保障的主要來源#65377;只有切實(shí)保護(hù)好失地農(nóng)民的利益，我們的城市化建設(shè)才會更快更健康有序地進(jìn)行#65377;

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