摘要:如果沒有較為完善的救濟手段，沒有相應(yīng)的救濟途徑，憲法和法律規(guī)定的各項權(quán)利只能是一紙空文，難以實現(xiàn)#65377;農(nóng)民是社會的弱勢群體，農(nóng)民的權(quán)利容易受到來自外部的侵犯，并且基于各種因素，農(nóng)民權(quán)利一旦受到侵犯很難得到及時#65380;有效的司法救濟#65377;要實現(xiàn)農(nóng)民的權(quán)利救濟必須加快體制改革，完善訴訟程序;明確集團訴訟制度，加強基層法律援助#65377;

關(guān)鍵詞:農(nóng)民;權(quán)利救濟;行政訴訟

中圖分類號:DF74 文獻標(biāo)志碼:A 文章編號:1673-291X(2007)06-0110-02

在權(quán)利的眾多救濟形式中，司法救濟是最有效也是最終的救濟方式#65377;農(nóng)民是社會的弱勢群體，農(nóng)民的權(quán)利容易受到來自外部的侵犯#65377;在立法上，農(nóng)民權(quán)利與其他社會群體的權(quán)利應(yīng)受到平等保護，但基于各種因素，農(nóng)民權(quán)利一旦受到侵犯很難得到及時#65380;有效的司法救濟#65377;尤其是當(dāng)農(nóng)民權(quán)利受到行政機關(guān)侵犯時，農(nóng)民尋求行政訴訟途徑救濟步履艱難#65377;

一、農(nóng)民權(quán)利尋求行政訴訟救濟的障礙因素

1.體制障礙#65377;首先，對于行政機關(guān)而言，行政訴訟是司法機關(guān)對其行為的合法性進行審查#65377;然而在我國目前的政治體制下，司法權(quán)一定程度上依賴于行政權(quán)，從人#65380;財#65380;物的支配到重大案件的審理，法院很難不受黨委#65380;人大或行政機關(guān)的影響#65377;法院的獨立審判權(quán)難以真正實現(xiàn)，司法權(quán)也難以真正對行政權(quán)進行有效制約#65377;加之有些法官自身不具有獨立的品格，對其憲法地位信心不足同樣影響了農(nóng)民對法律的信心，難以樹立法律的權(quán)威#65377;其次，我國目前缺乏有效的違憲審查機制#65377;在行政訴訟中，法院可以對行政機關(guān)的具體行政行為進行審查，但對其抽象行政行為是否合憲則無權(quán)審查#65377;所以在現(xiàn)實生活中，我們對于行政機關(guān)發(fā)布的侵害農(nóng)民權(quán)利的違憲的規(guī)范性文件找不到有效的司法途徑解決#65377;再次，農(nóng)民在行政訴訟中沒有安全保障#65377;一方面，訴訟過程中被告行政機關(guān)不依法履行訴訟義務(wù)，原告農(nóng)民的訴訟權(quán)利難以全面實現(xiàn);另一方面，基于被告行政機關(guān)的強大力量，受害人往往害怕事后遭到報復(fù)而退縮#65377;

2.意識障礙#65377;行政訴訟法被稱為“民告官”的法律，基于傳統(tǒng)經(jīng)驗的認(rèn)知，在農(nóng)民的頭腦中存在嚴(yán)重的“民不可與官斗”的意識;不能正確認(rèn)識到自身的主體地位和法律地位，對于權(quán)力行使者往往是“仰視”的目光，習(xí)慣于對權(quán)力的順從#65377;而行政機關(guān)則難以擺脫“官本位”的意識，基于其自身利益，習(xí)慣致力于培養(yǎng)“順民”，難以擺正權(quán)利與權(quán)力的正確關(guān)系，缺乏人本政府#65380;有限政府#65380;責(zé)任政府的基本理念［1］#65377;

3.成本意識#65377;我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的整體水平不高，農(nóng)民收入還很低，而許多農(nóng)民提起行政訴訟的原因，恰恰是因為行政機關(guān)或有關(guān)機構(gòu)非法加重了其負(fù)擔(dān)或侵犯了其財產(chǎn)權(quán)利#65377;因此，訴訟費用過高，超過了大多數(shù)農(nóng)民的承受水平，也是農(nóng)民不愿意提起行政訴訟的一個主要原因#65377;加上一些其他外部因素的介入，更加重了農(nóng)民的訴訟成本#65377;對于必付成本與期待收益兩相權(quán)衡，農(nóng)民往往寧愿選擇退縮忍讓或?qū)で笤V訟外的權(quán)利救濟途徑#65377;

4.程序障礙#65377;農(nóng)民在行政訴訟中面臨許多程序上的障礙，主要表現(xiàn)在:(1)立案上的障礙#65377;目前農(nóng)民提起行政訴訟，在立案方面的最大障礙是有些法院不愿意踏入“棘叢”而不予立案，甚至既不立案，也不作不立案的裁定，使農(nóng)民無所適從，處于“告狀無門”的境地#65377;(2)受案范圍的限制#65377;行政訴訟的受案范圍只限于對具體行政行為不服提起的訴訟，而不受理所謂抽象行政行為侵權(quán)提起的訴訟#65377;事實上，有許多侵犯農(nóng)民權(quán)利的行為是屬于抽象行政行為#65377;使農(nóng)民的自治權(quán)#65380;勞動權(quán)#65380;受教育權(quán)#65380;選舉權(quán)等權(quán)利，受到地方制定的多如牛毛的各類指示#65380;命令#65380;辦法侵犯時無法尋求有效的司法救濟#65377;(3)行政訴訟的被告確定問題#65377;在土地征收征用過程中，一些村民委員會往往侵犯農(nóng)民的土地權(quán)利，而村民委員會又非行政機關(guān)，它能否成為行政訴訟的被告確是一個焦點問題#65377;(4)庭審中的障礙#65377;在法庭審理過程中，行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)不出庭，作為被告拒不出示證據(jù)或威逼利誘原告撤訴等現(xiàn)象普遍，導(dǎo)致庭審無法深入進行下去，往往不了了之#65377;(5)判決執(zhí)行難#65377;在農(nóng)民與行政機關(guān)的訴訟“博弈”中，即使農(nóng)民勝訴，由于缺乏有效的執(zhí)行制約機制和農(nóng)民的弱勢地位，行政機關(guān)往往不執(zhí)行或不完全執(zhí)行法院判決#65377;

二、行政訴訟障礙的排除

1.改革體制#65377;必須切實貫徹司法獨立原則，以保障司法公正的實現(xiàn)#65377;(1)地方黨委#65380;政府必須在憲法賦予的權(quán)限范圍內(nèi)活動#65377;任何機關(guān)只能通過合法程序監(jiān)督司法而不能隨意干預(yù)司法#65377;(2)必須逐步實現(xiàn)司法機關(guān)人#65380;財#65380;物的獨立性，擺脫地方財政的控制#65377;(3)建立和完善違憲審查制度，對于地方政府發(fā)布的侵害農(nóng)民權(quán)利的違憲的規(guī)范性文件，允許農(nóng)民控告，并由違憲審查機關(guān)通過違憲審查程序予以糾正#65377;(4)必須加大法院裁判文書的執(zhí)行力度，徹底解決地方政府拒不履行判決的問題#65377;應(yīng)當(dāng)建立對抗拒執(zhí)行的行政領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任追究制度#65377;不要將行政對抗司法看作是行政機關(guān)對司法機關(guān)的對抗，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為行政負(fù)責(zé)人個人對司法的對抗#65377;既然是行政首長負(fù)責(zé)制，那就是他個人的問題，應(yīng)追究其個人責(zé)任#65377;唯有如此，才能從根本上解決行政案件判決執(zhí)行難的問題#65377;

2.完善行政訴訟程序#65377;首先，在立案環(huán)節(jié)上，對于農(nóng)民要求減負(fù)的案件#65380;占地補償#65380;拆遷補償案件等，因訴訟標(biāo)的較大#65380;訴訟費用較高，農(nóng)民一時難以承受，為保證其訴訟權(quán)利的實現(xiàn)，應(yīng)給予緩#65380;減訴訟費用優(yōu)惠，先保障立案#65377;其次，在受案范圍上，必須解決三種案件的可訴問題:一是村民自治權(quán)受侵害案件;二是農(nóng)民負(fù)擔(dān)案件;三是土地使用權(quán)糾紛案件#65377;

對于村民自治權(quán)受侵害案件，建議修改現(xiàn)行《村民委員會組織法》和《行政訴訟法》，彌補《村民委員會組織法》缺乏針對村民自治權(quán)的司法救濟措施的漏洞#65377;明確規(guī)定在村民自治活動中發(fā)生的有關(guān)行政干預(yù)#65380;行政不作為等糾紛或者認(rèn)為村民自治章程#65380;村規(guī)民約等規(guī)范性文件違法，可以直接向法院依法提起行政訴訟，請求法院排除行政干預(yù)，責(zé)令有關(guān)政府部門履行法定職責(zé)，審查有關(guān)規(guī)范性文件的合法性，以司法裁決的形式宣布與憲法#65380;法律#65380;行政法規(guī)相抵觸的村民自治章程#65380;村規(guī)民約等規(guī)范性文件無效#65377;同時，在村民委員會經(jīng)授權(quán)或委托行使了部分行政權(quán)時，建議確認(rèn)村民委員會在此類行政訴訟中的被告地位，允許村民以村民委員會為被告向法院提起行政訴訟#65377;

對于農(nóng)負(fù)案件，由于多數(shù)是因為鄉(xiāng)政府的農(nóng)負(fù)文件加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)所引起#65377;目前，人民法院雖也積極受理了一些農(nóng)負(fù)案件，但由于把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)負(fù)文件看作是抽象的行政行為，即納入了行政訴訟法第12條第2項中規(guī)定的法院不受理的“行政機關(guān)制定#65380;發(fā)布的具有普遍約束力的決定#65380;命令”之中，因而把農(nóng)負(fù)案件的訴訟對象只限于針對具體人發(fā)出的農(nóng)負(fù)通知#65377;從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)負(fù)文件實施得不到有力的司法監(jiān)督，農(nóng)民的合法權(quán)益難以得到普遍的保護#65377;有學(xué)者對鄉(xiāng)鎮(zhèn)文件的可訴性進行過較為深入的研究，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)負(fù)文件適用對象遍及其轄區(qū)內(nèi)的所有人或大部分人，但它不是具有普遍約束力的行政決定#65380;命令，因為“它是就特定的農(nóng)負(fù)問題，即一年一度轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民所應(yīng)負(fù)擔(dān)的費用#65380;勞務(wù)，或者因建橋修路等某一特定項目而向農(nóng)民集資#65380;攤派所作出的規(guī)定，并且只適用于該文件出臺時已確定的可統(tǒng)計的公民，一般是按村確定具體人數(shù)并規(guī)定每人所應(yīng)負(fù)擔(dān)的具體數(shù)額，因而是符合最高人民法院關(guān)于具體行政行為的人與事雙方特定的合取對象規(guī)定的，屬于具體行政行為#65377;”［2］應(yīng)具有可訴性#65377;

對于土地使用權(quán)糾紛案件，應(yīng)區(qū)分不同情況，如果是土地承包合同糾紛，凡不涉及所有承包人利益的個別合同糾紛，就按民事合同糾紛以民事訴訟程序解決#65377;如果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違反農(nóng)村土地承包法律的規(guī)定，以文件形式強迫農(nóng)民接受不合理土地承包條件的，應(yīng)以行政訴訟案件處理#65377;同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會違反國家有關(guān)占地#65380;拆遷補償規(guī)定以及宅基地發(fā)放規(guī)定而下發(fā)的各種決定#65380;命令#65380;辦法等，都應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民以行政訴訟方式起訴#65377;

3.明確集團訴訟制度#65377;農(nóng)民合法權(quán)利和利益遭受政府行政行為侵害時往往涉及面廣#65380;人數(shù)眾多#65377;對于此類情形，我國民事訴訟法第54條和第55條規(guī)定了類似于美國式集團訴訟的代表人訴訟，即具有共同或相同法律利益的一方或雙方當(dāng)事人人數(shù)眾多，不便于或不可能共同進行訴訟時由其代表人進行訴訟#65377;行政訴訟法則沒有集團訴訟或代表人訴訟的規(guī)定#65377;雖然最高人民法院的行政訴訟法貫徹意見第114條規(guī)定:“人民法院審理行政案件除依照行政訴訟法規(guī)定外，對本規(guī)定沒有規(guī)定的，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定#65377;”這一規(guī)定為我們在解決農(nóng)民群體性行政糾紛時參照適用民事訴訟法規(guī)定的代表人訴訟提供了一定程度上的適用依據(jù)#65377;但畢竟只是“可以參照”，在司法實踐中往往難以“參照”到位#65377;因此，對于涉及面廣#65380;人數(shù)眾多的群體性行政糾紛，行政訴訟法若能明確移植代表人訴訟規(guī)定，甚至明確建立集團訴訟制度，將十分有利于該類案件的解決，具有重大的現(xiàn)實意義#65377;

4.加強基層司法援助#65377;一方面要建立專門的保護農(nóng)民權(quán)利的基層司法援助組織，調(diào)整現(xiàn)行的國家#65380;省#65380;市#65380;縣四級司法援助體系，將司法援助組織辦到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，使司法援助組織能夠更加貼近農(nóng)民群眾#65377;為此，必須建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級司法援助基金，同時鼓勵法律專業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生深入農(nóng)村，為農(nóng)民提供法律服務(wù)#65377;從目前全國高校法律專業(yè)的招生規(guī)模來看，在不久的將來，法律專業(yè)大學(xué)生下鄉(xiāng)服務(wù)于農(nóng)村是大趨勢#65377;這樣，農(nóng)村也可以辦起法律事務(wù)所或律師事務(wù)所，為農(nóng)村的法律援助事業(yè)的開展提供人才保障#65377;在鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，法律援助便能有序的展開#65377;另一方面要大力扶持農(nóng)民自發(fā)設(shè)立各類自助組織#65377;現(xiàn)在農(nóng)村出現(xiàn)了各種形式的專業(yè)合作組織#65380;農(nóng)會組織#65380;維權(quán)組織等自助組織，筆者認(rèn)為，只要這些自助組織的活動不違背憲法和法律，就應(yīng)當(dāng)大力扶持#65377;自助組織既可以成為宣傳國家憲法#65380;法律的渠道，也可以成為農(nóng)民與行政機關(guān)“博弈”的代表，更是保護農(nóng)民合法權(quán)利的忠實后盾#65377;有法律援助組織的幫助，農(nóng)民的訴訟權(quán)利將得到更有力的保障，就可以消除農(nóng)民因不懂法而不會訟#65380;因貧窮而不能訟#65380;因孤立而不敢訟的顧慮，同時也能在一定程度上保障行政訴訟中控辯雙方的訴訟地位平等，從而充分保障農(nóng)民的權(quán)利與利益#65377;

參考文獻:

［1］ 陳端洪.從行政訴訟看中國憲政的出路［J］.中外法學(xué)，1995(4).

［2］ 余辛文.關(guān)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)的行政訴訟案件的幾個問題［J］.法學(xué)研究，2004(2).

［責(zé)任編輯杜娟］